吳 建 雄

(湘潭大學 法學院,湖南 湘潭 411105)

習近平在十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話，充分肯定了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)實施以來國家監(jiān)察體制改革的初步成效,深刻指出了加強對公權力的監(jiān)督、完善紀檢監(jiān)察體制機制以及規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權的必要性、重要性和緊迫性，明確提出了改革目標不能偏、工作職能要跟上、各項規(guī)則要跟上、配套法規(guī)要跟上和協(xié)調機制要跟上[1]的總體要求，這一要求蘊含著以問題為導向的改革邏輯。在新的起點上開展國家監(jiān)察體制改革研究，就要發(fā)揚經世致用的學術傳統(tǒng)，做真學問,為新時代反腐敗工作法治化、規(guī)范化做出應有貢獻。

一、“改革目標不能偏”的問題之思

“改革目標不能偏”是實施《監(jiān)察法》的首要問題，《監(jiān)察法》頒布實施以來的現(xiàn)實狀況是否符合標本兼治的目標，對新起點上推進監(jiān)察體制改革和反腐敗工作具有方向性指導意義。官方媒體對實施《監(jiān)察法》以來的總體評價是：黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導不斷加強，反腐敗工作法治化規(guī)范化水平不斷提高，制度優(yōu)勢正在不斷轉化為治理效能[2]。作為一項重大政治改革實踐，成效與問題總是并存的，關鍵在于兩者誰是矛盾的主要方面。有學者提出，新階段的國家監(jiān)察體制改革正處于新的拐點,出現(xiàn)了一些新問題，如在《監(jiān)察法》與其他規(guī)范銜接上偏離了預定的改革目標，其主要理由是：“四種形態(tài)”只是腐敗治理的理想目標，如果按照“四種形態(tài)”的理想目標運行,就會強行“改變”一些人腐敗行為的性質,導致“以罰代刑”現(xiàn)象的產生，“以罰代刑”看似減少了職務犯罪的數(shù)量，實則屬于自欺欺人的做法[3]。因此，貫徹實施《監(jiān)察法》應當防止將“四種形態(tài)”的“理想目標”當作現(xiàn)實的工作方式，除了少數(shù)犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰的予以問責和政務處分外，決不允許“以罰代刑”現(xiàn)象成為常態(tài)。

《監(jiān)察法》實施一年來的反腐敗工作是否“偏離了預定的改革目標”，實際成效是最有說服力的依據(jù)。2018年，全國紀檢監(jiān)察機關共運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”處理173.7萬人次，同比增長32.0%。全國紀檢監(jiān)察機關共立案63.8萬件，處分62.1萬人，分別增長20.9%、17.8%，均創(chuàng)紀律檢查機關恢復重建40年來的最高值。充分運用第一種形態(tài)，約談函詢、批評教育110.4萬人次，占總人次的63.6%，依規(guī)依紀依法處理嚴重違紀違法涉嫌犯罪的黨員干部5.5萬人次，占3.2%，監(jiān)督執(zhí)紀由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展。全國共有2.7萬名黨員干部主動交代了違紀違法問題，5000余名黨員干部主動投案[2]。實踐證明，《監(jiān)察法》實施以來，我國反腐敗工作牢牢把握了標本兼治這個總目標，制度優(yōu)勢正在不斷轉化為治理效能，治標與治本正在有機統(tǒng)一于反腐敗工作實踐[4]。

對“實施《監(jiān)察法》偏離了改革目標”的評價，與其說是對監(jiān)察體制改革形勢的誤判，不如說是刑事法治的學科局限和觀察視角的以偏概全。我們知道，在既往的很長時間內，刑事治理都是我國反腐敗的主要方式，集中力量查辦大案要案成為我國反腐敗的基本策略,由此，刑事法律思維成為反腐敗法學研究慣性思維,這種思維就是以腐敗行為的刑事追究為標準，來衡量查處腐敗的成效。之所以出現(xiàn)“實施《監(jiān)察法》偏離了改革目標”的評價，正是基于這種慣性思維和刑事學科視角得出的結論。黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭從理念目標、實踐模式到實際成效，都發(fā)生了很大變化，實現(xiàn)了新的歷史性超越。深化國家監(jiān)察體制改革，貫徹實施《監(jiān)察法》，走出了過去腐敗治理“抓大放小”的誤區(qū)，“四種形態(tài)”成為懲治和預防腐敗的基本方式，它意味著對行使公權力人員的監(jiān)督重心，由既往的事后查處轉移至事前的防范，黨的紀律挺在前面，監(jiān)察監(jiān)督成主責主業(yè)，刑事法律則是最后一道防線,那種以刑事法治思維方式來評價反腐敗工作的做法已經不合時宜。

筆者不同意“實施《監(jiān)察法》偏離了改革目標”這一觀點，但也不認為這項改革的推進已經十全十美。從調研收集的情況看，實施《監(jiān)察法》還存在諸多疑難問題，集中體現(xiàn)在日常監(jiān)督作為監(jiān)察機關主責主業(yè)后，一些地方對職務違法和職務犯罪的查處量大幅減少,這是否符合現(xiàn)階段客觀實際?不容忽視的問題是，2018年移送檢察機關提起公訴的職務犯罪案件數(shù)量比2017年減少，有些地方減少的幅度達到一半以上。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，有反腐敗取得壓倒性勝利、把紀律挺在前面以及教育挽救原則在具體案件中的適用等正常因素，但也客觀存在對“第四種形態(tài)”處置失當?shù)痊F(xiàn)象,因此，如何在制度優(yōu)勢轉化為治理效能過程中實現(xiàn)對職務犯罪懲治力度不減、節(jié)奏不變和尺度不松，充分發(fā)揮刑事法治的威懾教化作用，是確保實施《監(jiān)察法》“目標不能偏”的必然要求。

把握標本兼治的改革目標，要堅決克服治標忽視治本或治本忽視治標的片面思維模式，防止把治標與治本對立起來、割裂開來，堅持馬克思主義唯物辯證思維。一是堅持以打促防、懲防并舉的戰(zhàn)略方針，做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，堅決鏟除腐敗這個致命的“污染源”，以馳而不息的恒心和韌勁做到治標不松勁并且不斷以治標促進治本。二要正確處理反腐敗各要素間的重大關系。在作風建設與懲治腐敗的問題上認清前者是固本強基之舉，后者是刮骨療毒之策，都是全面從嚴治黨的客觀要求；在拍“蒼蠅”和打“老虎”的問題上，認清只打“老虎”不拍“蒼蠅”就會養(yǎng)癰遺患，只拍“蒼蠅”不打“老虎”就會越反越腐；在建章立制與制度執(zhí)行的問題上，認清前者是反腐的基礎，后者是反腐的關鍵；在國內反腐與國際反腐的問題上，認清腐敗是全世界的共同敵人，切實加強反腐敗國際合作，決不讓某些境外國家或地區(qū)成為腐敗分子的“避罪天堂”。三要充分運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”“巡視利劍”“派駐全覆蓋”等行之有效措施持續(xù)發(fā)力，謹記“四個統(tǒng)一”的新鮮經驗，做到高標準和守底線相統(tǒng)一、抓懲治和抓責任相統(tǒng)一、查找問題和深化改革相統(tǒng)一以及選人用人和嚴格管理相統(tǒng)一，不斷增強反腐敗斗爭的系統(tǒng)性、創(chuàng)造性和實效性[5]。

把握標本兼治的改革目標,就要通過創(chuàng)新反腐敗體制機制，強化不敢腐的震懾、扎牢不能腐的籠子和增強不想腐的自覺。不敢腐就是要保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，強化監(jiān)督和監(jiān)察全覆蓋的震懾效應，不斷釋放全面從嚴強烈信號，讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步。不能腐就是要以對公權力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間，把“當下改”和“長久立”結合起來，形成靠制度管權、管事和管人的長效機制，讓膽敢腐敗者在嚴格制度面前無機可乘。不想腐就是引導黨員干部堅定理想信念，強化宗旨意識，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，始終站穩(wěn)政治立場，穩(wěn)住理想信念這個“壓艙石”，在公和私、義和利、是和非、正和邪、苦和樂產生矛盾時，做出正確的選擇，從思想源頭上消除貪腐之念，營造風清氣正的從政環(huán)境和社會氛圍。

二、“工作職能要跟上”的內涵之辨

“工作職能要跟上”是實施《監(jiān)察法》的基本要義。習近平指出，我們把所有行使公權力人員納入統(tǒng)一監(jiān)督的范圍，解決了過去黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察不同步、部分行使公權力人員處于監(jiān)督之外的問題，實現(xiàn)了對公權力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無死角[1]。這就告訴我們，深化國家監(jiān)察體制改革就是強化對行使公權力人員的全面監(jiān)督,《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查和處置三項基本職能，監(jiān)督職能是監(jiān)察機關的主責主業(yè)、是監(jiān)察機關政治屬性的集中體現(xiàn)。國家監(jiān)察體制改革就是以法律為尺子，全面填補國家監(jiān)督的空白。過去國家行政監(jiān)察的對象主要是行政機關的工作人員，檢察機關主要是偵辦國家工作人員職務犯罪，不管職務違法行為。改革后監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權不是行政監(jiān)察、反貪反瀆和預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領導下代表黨和國家對所有行使公共權力的公職人員進行監(jiān)督。

正確把握“對公職人員全面監(jiān)督”的內涵是強化“工作職能要跟上”的重要前提，有論者從刑事訴訟中的人權保障理念出發(fā)，認為監(jiān)察機關對所有行使公權力人員監(jiān)察全覆蓋，會使不具備公職人員身份的臨時工、合同工納入監(jiān)察范圍，而導致刑法意義上“身份犯的法理被完全架空”[3]，言下之意，可能會導致普通公民的人權被侵犯。筆者認為,這是對監(jiān)察全覆蓋內涵的誤解，從法理上講，一個公民，只要你執(zhí)掌了公共權力，就成為這個社會的“特別義務人”，就要受到比其他公民要求更高更嚴的監(jiān)督，這種監(jiān)督并不是對公民人權的侵犯，而是依法治權的必然要求，用刑法意義上“身份犯”法理來評價監(jiān)察全覆蓋，顯然是說不通的。筆者認為，在監(jiān)察實踐中，判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職[6]。正確理解并區(qū)分《監(jiān)察法》及其相關法律法規(guī)所指“公職人員”和組織人事意義上所指的“公職人員”，前者側重于“職責論”(公務說)，而后者則側重于“身份論”。從《監(jiān)察法》及與其相銜接的法律法規(guī)意義上來說，不存在依法行使“公權力”的非公職人員，只要某人行使公權力、履行公務，無論其是否屬于組織人事意義上的“公職人員”就都屬于《監(jiān)察法》意義上的“公職人員”。

工作職能要跟上，首要的是強化監(jiān)督，做實日常監(jiān)督、靠前監(jiān)督和主動監(jiān)督。在這個問題上，任何空泛式表態(tài)、任何應景式過場和任何運動式造勢等形式主義、官僚主義問題都是十分有害的，必須毫不留情地堅決禁絕。紀檢監(jiān)察機關應當綜合運用集中檢查、重點抽查、明察暗訪、巡視監(jiān)督和信訪受理等多種方式，自覺主動地深入被監(jiān)督地區(qū)的一些重要工作環(huán)節(jié)，仔細查找和發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的違紀、違法和犯罪行為,為依法履行調查、處置職能奠定堅實基礎，為此,在查證職務違法和職務犯罪的調查過程中，應依法采用談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查和鑒定等措施，嚴格執(zhí)行程序和期限，并保障被調查人的基本權利。對需要采取留置、技術調查和限制出境等措施的，應經過嚴格的審批手續(xù)，交有關機關執(zhí)行。處置權是監(jiān)督制約調查活動的程序性設置，具有證據(jù)審查把關、保證辦案質量、保障被調查人合法權益以及維護公正執(zhí)法的功能。依法行使處置職權就要針對違法問題嚴重性的程度不同，分別作出包括給予監(jiān)察處分、移送司法機關追究刑事責任以及提出監(jiān)察建議等處置決定。通過強化監(jiān)督調查處置的監(jiān)察職能，把維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導確保黨中央重大決策部署落實到位、把懲治和預防腐敗的法治措施落實到位以及把加強對公權力的監(jiān)督制約落實到位。

工作職能要跟上，必須堅持紀檢監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督一體運行。黨章規(guī)定黨的紀律檢查機關履行監(jiān)督、執(zhí)紀和問責三項職責，法律規(guī)定國家監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調查和處置三項職責，這就決定了“監(jiān)督”是紀檢機關與監(jiān)察機關的共同任務，決定了既要加強對黨員干部的監(jiān)督又要加強對非黨干部的監(jiān)督，才能實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，增強監(jiān)督的嚴肅性實效性。實踐證明，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察都是中國特色治理體系的重要組成部分，一體兩面，具有高度內在一致性。只有將紀檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督結合起來，才能把公權力關進制度的籠子。黨內監(jiān)督要求把紀律挺在前面，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。應當明確的是，黨內監(jiān)督的內容、方式和要求都適用于國家監(jiān)察的監(jiān)督。監(jiān)察機關履行監(jiān)督職責的方式包括教育和檢查，廉政教育是防止公職人員發(fā)生腐敗的基礎性工作，嚴格監(jiān)督本身就是反腐敗高壓態(tài)勢的組成部分。

三、“各項規(guī)則要跟上”之運行考量

“各項規(guī)則要跟上”是《監(jiān)察法》運行的必然要求，旨在立足有效監(jiān)督制約,在健全監(jiān)察機關內控機制、優(yōu)化工作流程上著力[7]。也就是說，要針對實踐中反映的問題和權力運行中的風險點作出嚴格規(guī)范,在各個環(huán)節(jié)規(guī)定具體審批事項,體現(xiàn)全程管控、從嚴把關，健全統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法工作機制，把監(jiān)察權力關進制度籠子。從《監(jiān)察法》實施的大量情況得知，隨著監(jiān)察體制改革的深入推進，各級監(jiān)察機關內控機制和工作流程已經建立起來。據(jù)筆者對北京市以及山西、湖南和江西等省的幾個地級市的抽樣調查，無論在線索處置環(huán)節(jié)、談話函詢環(huán)節(jié)、初步核實環(huán)節(jié)，還是在審查調查環(huán)節(jié)、案件審理環(huán)節(jié),泄露機密或監(jiān)察權濫用等違規(guī)違法行為的發(fā)生率均為零。探究發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)在監(jiān)察線索處置中,不僅明確了信訪舉報部門歸口受理對應的信訪舉報,而且強調案件監(jiān)督管理部門對問題線索實行集中管理、動態(tài)更新和定期匯總核對,確保對問題線索處置全程可控。在審查調查環(huán)節(jié),突出了黨委對審查調查處置工作的領導,嚴格報批程序,明確審批權限,嚴格管控措施使用,強調重要取證工作必須全程錄音錄像,紀檢監(jiān)察機關相關負責人通過調取錄音錄像等方式,加強對審查調查全過程的監(jiān)督。在案件審理環(huán)節(jié),凡紀律處理或處分必須堅持民主集中制原則,集體討論決定,堅持審查調查與審理相分離、審查審理和復議復查相分離,力求事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、手續(xù)完備和程序合規(guī),嚴格依規(guī)依紀依法審核把關。

實踐表明，人們擔心的紀檢監(jiān)察權濫用的風險并未發(fā)生，恰恰相反，由于相關規(guī)則過于慎用嚴控，影響了制度效能的發(fā)揮。留置程序的制度設計對于辦理職務違法犯罪和職務犯罪案件具有相當重要的意義，對此，《監(jiān)察法》作出了比《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)規(guī)定的逮捕條件和程序更嚴格的規(guī)定，在實際運用中，筆者發(fā)現(xiàn)辦理廳級以上領導干部犯罪案件的掌控總體適宜，但基層辦理的處級以下領導干部特別是群眾身邊的腐敗犯罪案件掌控過嚴，有的地方規(guī)定縣區(qū)紀檢監(jiān)察機關采取留置措施的，不僅要報上一級紀檢監(jiān)察機關審查，還需報省級監(jiān)察機關主要領導簽批。不少區(qū)縣礙于留置措施的批準程序過嚴而放棄使用，一些應當查證的案件被迫終止或做降格處理，因此，健全完善各項規(guī)則，既防止亂作為又防止難作為甚至不作為，把程序制約與流程貫通有機結合起來，如針對實踐中留置措施控制“過度”、程序“過嚴”，導致實踐中該適用留置措施的難適用等問題，以《監(jiān)察法》第43條為依據(jù)，創(chuàng)設基層縣區(qū)留置適用程序，細化留置程序規(guī)范，正確執(zhí)行“設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準”的規(guī)定，在嚴格慎重適用的基礎上，充分發(fā)揮留置這一法定措施的制度效能。

各項規(guī)則要跟上，必須從嚴謹明晰、環(huán)環(huán)相扣的要求出發(fā)，構建證據(jù)收集、認定規(guī)則。反腐敗實踐證明，法治反腐必須靠嚴格的程序正義來實現(xiàn)[8]，因此，履行監(jiān)察監(jiān)督調查處置職能，要建立一系列調查取證的基本規(guī)則。筆者認為，當下要健全完善的規(guī)則主要有：①物證書證收集規(guī)則。在證據(jù)調取方式、證據(jù)辨認鑒定、影像證據(jù)要求和書證復制要求等方面做出明確規(guī)定。②證人證言的收集規(guī)則。詢問證人應當個別進行，詢問證人至少為2名以上的辦案人員，首次詢問時應當告知證人有關作證的權利義務和法律責任，不得以暴力、威脅以及非法限制人身自由等非法方法詢問證人證言等做出明確規(guī)定。③被調查人陳述和辯解證據(jù)規(guī)則，包括對收集被調查人陳述和辯解、調查的時間和調查人的身份等應當符合法律及有關規(guī)定、詢問證人和訊問被調查人場所的規(guī)定以及詢問和訊問被調査人過程錄音錄像的規(guī)定等。④鑒定意見證據(jù)規(guī)則。包括指派、聘請有專門知識的機構和人員進行鑒定的規(guī)定，鑒定機構和鑒定人應當具有合法的資質、范圍和能力的規(guī)定，鑒定人不得存在應當回避而未回避的情形，檢材的來源、取得、保管和送檢應當符合法律、充足可靠的規(guī)定等。⑤建立勘驗檢查、辨認等筆錄證據(jù)規(guī)則。包括辦案人員或具有專門知識的人員進行勘驗和檢查的身份要求、勘查現(xiàn)場拍攝照片以及書寫筆錄、制作現(xiàn)場圖的規(guī)范要求等規(guī)定。⑥視聽資料、電子數(shù)據(jù)收集規(guī)則。包括對視聽資料和電子信息數(shù)據(jù)提取原件或者原始存儲介質復制的規(guī)定，勘驗、檢查和搜查等調查活動收集的視聽資料、電子數(shù)據(jù)和遠程調取的規(guī)定，對有疑問的視聽資料、電子數(shù)據(jù)進行鑒定或者檢驗的規(guī)定等。⑦建立技術調查證據(jù)收集規(guī)則，包括采取技術調查措施案件的情形及批準、執(zhí)行的規(guī)定，采取技術調查措施程序規(guī)范及期限的具體要求等規(guī)定，通過規(guī)則要跟上，充分體現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法的程序正義和實體公正。

四、“配套法規(guī)要跟上”之立法檢視

習近平指出，要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系[1]。這就要求我們，堅持以《監(jiān)察法》為引領和基礎，大力加強反腐敗法律法規(guī)體系建設，以良法保障善治，不斷提高立法立規(guī)的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性，發(fā)揮立法的引領和推動作用，形成完備的反腐敗法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系、高效的法治反腐實施體系、嚴密的法治反腐監(jiān)督體系以及有力的法治反腐保障體系。

從《監(jiān)察法》實施的層面看，完善配套法規(guī)的一個突出問題就是實現(xiàn)《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)與《監(jiān)察法》的法法銜接?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象是公職人員，即行使公權力的自然人，并未涉及法人單位，而《刑法》規(guī)定的單位受賄罪、對單位行賄罪、單位行賄罪、私分國有資產罪和私分罰沒財物罪等與《監(jiān)察法》在職務犯罪的對接上出現(xiàn)明顯主體差異。有學者認為如果監(jiān)察對象只限于職務違法與職務犯罪的公職人員,則在適用《監(jiān)察法》時就不能對相關單位進行立案與調查，這與頒布《監(jiān)察法》及設立監(jiān)察委員會的初衷難以完全協(xié)調一致,即并沒有把所有的職務犯罪主體都囊括進監(jiān)察機關的監(jiān)察之中,這是“集中高效反腐”之下存在的明顯缺漏[9]。

筆者認為《監(jiān)察法》制定后《刑法》尚未修訂而導致的立法間隙也是導致職務犯罪立案數(shù)量下降的因素之一，但應當明確的是，《監(jiān)察法》將監(jiān)察對象限定為行使公權力的公職人員，是以人為本、防止公共權力腐敗的必然選擇，這是因為，《刑法》規(guī)定的單位受賄罪、對單位行賄罪和單位行賄罪等罪名，是在刑事法治作為反腐敗主要手段和方式的背景下確立的。監(jiān)察體制改革前，檢察機關是反腐敗斗爭的執(zhí)法主體，其單一的刑事手段決定了其職能管轄必須以構成犯罪為前提，因此，擴大其入罪范圍成為充分發(fā)揮刑法治理功能的必然要求，對“涉腐”單位的刑法規(guī)制就是在這種背景下實現(xiàn)的。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，刑事法治的反腐模式已經被懲治與預防融為一體的“四種形態(tài)”所代替，批評教育、組織調整、紀律處分和立案審查多策并舉，改變了既往使用刑事手段懲治腐敗的單一性狀況，適應了反腐敗斗爭標本兼治的客觀規(guī)律。

配套法規(guī)要跟上，意味著其他法律法規(guī)的制定或修訂要向《監(jiān)察法》靠攏和對接，而不是《監(jiān)察法》向其他法律法規(guī)靠攏和對接，因此，必須認清《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中的引領性、源頭性地位[8]，這是因為，依法治國必須首先依法治權，依法治權必須依法治吏[10]。腐敗行為是公共管理活動中的權力濫用、是國家治理中的一種病變，如果不能防止公共權力濫用，遏制國家治理中的病變，就談不上國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，全面依法治國的目標也不可能實現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》作為黨和國家自我監(jiān)督、自我革命的法律規(guī)范，承載著維護公共權力廉潔高效運轉、維護人民當家做主、實現(xiàn)“三清”以及建設廉潔政治的重要使命。它的規(guī)制對象是所有行使公共權力的公職人員，其規(guī)制范圍涉及黨和國家機關、國有企事業(yè)單位以及農村鄉(xiāng)村，包含了政治、經濟和社會的各個領域、各個方面?？芍^“黨政軍民學，東西南北中”，哪里有公共權力，哪里就在《監(jiān)察法》的規(guī)制之列[11]?！侗O(jiān)察法》與黨內法規(guī)相輔相成，共同發(fā)力，鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎；《監(jiān)察法》與人大、司法和審計等方面的法規(guī)相銜接，保證國家機器依法履職、秉公用權；《監(jiān)察法》與民主監(jiān)督、社會監(jiān)督方面的法規(guī)相銜接，保證權力來自人民、服務人民，確保人民賦予的權力為人民謀利益[12]。

配套法規(guī)要跟上，就應在反腐敗法規(guī)建設中突出重點、穩(wěn)步推進。2018年，第十三屆全國人大常委會第六次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》以及《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》，完善了刑事訴訟與監(jiān)察的銜接機制，為深化國家監(jiān)察體制改革順利進行提供保障，建立刑事缺席審判制度，為加強境外追逃工作提供有力手段。在此基礎上，還應該制定一系列相關法律法規(guī),如制定《公務人員財產申報法》，保證財產申報制度的實施；制定《公民舉報保護法》，對公民行使舉報權利的范圍、方式和程序等做出明確規(guī)定等?？梢詫⒔鼛啄挈h內行之有效的廉政法規(guī)上升為廉政立法，完善公職人員勤政、廉政的法律規(guī)范。通過立、改、廢，形成科學有效、健全完備的反腐敗法律法規(guī)體系和實施體系，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。

五、“協(xié)調機制要跟上”的實踐觀照

“協(xié)調機制要跟上”是實施《監(jiān)察法》、深化國家監(jiān)察體制改革的重要保障。協(xié)調機制的健全和完善包括：優(yōu)化和完善雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導；優(yōu)化和完善派駐機構統(tǒng)一管理，化解監(jiān)督真空與監(jiān)督距離的困境；合理界定紀檢體制的職能邊界；構建紀檢體制與其他權力監(jiān)督機制的銜接平臺，各司其職、協(xié)調配合、形成合力；準確界定紀檢體制的功能方位，厘清與其他監(jiān)督機制間的關系；明確各級紀委的職能定位，突出主業(yè)主責。堅持黨對紀檢監(jiān)察體制改革的領導，對內加強跨部門跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調，對外加強反腐敗國際追逃追贓工作。觀照當下實施《監(jiān)察法》中的協(xié)調機制建設，無論是在監(jiān)察調查的管轄立案，還是在監(jiān)察案件移送等環(huán)節(jié)，都還存在亟待解決的問題。

一是監(jiān)察案件管轄環(huán)節(jié)存在部門管轄與地域管轄的困惑?！侗O(jiān)察法》確立的監(jiān)察案件管轄規(guī)則是以干部管理權限為管轄依據(jù)，這種模式體現(xiàn)了黨管干部原則的精神，對于干部組織管理監(jiān)督具有較大作用，但是，在實踐中出現(xiàn)了基層“辦案難”的困境。根據(jù)干部管理權限，部分地方領導干部，特別是在央企、高校等企業(yè)事業(yè)單位，部分干部任用權在中央，那么對這些對象的辦理就需要由具有任命權層級的監(jiān)察機關進行辦理。在實踐中，“下級”監(jiān)察委員會沒有權限，而“上級”監(jiān)察委員會往往在啟動調查上不及時主動或缺乏人手，另外，由于涉及中央與地方關系，在案件辦理中還涉及相關部門或被調查對象所在單位“配合”的難題，這不僅在客觀上造成了基層可辦案件數(shù)量少，也導致對相關對象的監(jiān)管容易產生“盲區(qū)”。比如，設置在各地的監(jiān)獄，由原來歸地方管轄改為歸上級司法行政管轄，現(xiàn)實中對其辦案就需要省級以上監(jiān)察委員會支持，對央企、教育部直屬高校等單位的監(jiān)管也存在類似問題，這就需要針對《監(jiān)察法》案件管轄規(guī)則和黨管干部原則在實踐中與基層查辦職務犯罪工作存在的“辦案難”、屬地管轄與級別管轄導致的“辦案空檔”等問題，探索提出解決這些問題的協(xié)調機制，并從法理上論證協(xié)調機制的合理性、正當性和可行性。

二是監(jiān)察調查的立案環(huán)節(jié)存在對非監(jiān)察對象行賄違法犯罪是否立案的問題，根據(jù)對一些地區(qū)實施《監(jiān)察法》的情況調查，實踐中，對非公職人員的行賄是否立案事關監(jiān)察調查的正當性，如果立案，《監(jiān)察法》沒有明確規(guī)定；如果不立案，對構成犯罪的行賄人只能與相對應的受賄案一并移送檢察機關，這在法理上將導致行賄人未經立案程序而進入刑事訴訟。如何做到既符合法律規(guī)則又符合對賄賂案件的查處規(guī)律，應當是協(xié)調機制要跟上的題中之義。筆者認為，可考慮建立監(jiān)察與公安對賄賂案件的立案查處機制，即受賄公職人員由監(jiān)察機關立案調查的同時，其相對應的非公職人員行賄人由公安機關立案，以監(jiān)察機關并案調查的方式開展查證工作，對構成行賄罪的非公職人員統(tǒng)一由監(jiān)察機關移送起訴，這一機制屬于監(jiān)察機關與公安機關在“環(huán)節(jié)”上的配合，符合《監(jiān)察法》規(guī)定的多項監(jiān)察調查措施由公安機關配合的制度設計內在邏輯，同時，也解決了學界和社會上認為監(jiān)察機關對非公職人員行賄的調查是將“非公職人員也納入被監(jiān)察對象”[3]的憂慮。

三是在監(jiān)察案件移送環(huán)節(jié)存在退回補充調查不規(guī)范問題。退回補充調查規(guī)則本身的設立對于提高監(jiān)察辦案質量、加強檢察機關審查職能以及強化檢察機關與監(jiān)察機關的相互配合具有重要意義，但是，實踐中存在退補程序規(guī)范化不足和退補定性不明等問題。對于省級監(jiān)察委員會移送的案件，同級移送至省檢察院，但是省檢察院根據(jù)案件性質會將案件交辦至下級檢察院辦理，但在下級檢察院審查案件中發(fā)現(xiàn)需要補充調查的，該如何退回補充調查？是同級退補還是報上級后再退補？至今沒有明確制度性規(guī)范，同時，對于退回補充調查的案件，是程序倒流至監(jiān)察調查環(huán)節(jié)還是停留在刑事訴訟環(huán)節(jié)，法律也沒有明確規(guī)定。由此帶來的問題是：強制措施是否需要改變、已經逮捕的是轉回留置還是繼續(xù)逮捕、適用《監(jiān)察法》調查規(guī)則還是刑事訴訟法偵查規(guī)則以及是否準許律師會見等，這些問題也是亟需通過建立退回補充調查協(xié)調機制予以明確。

協(xié)調機制要跟上，意味著紀檢監(jiān)察機關應擔當起反腐敗協(xié)調職責。一要在落實黨中央決策和同級黨委工作部署中加強協(xié)調。通過制定具體措施，抓好措施落實，依靠各級黨委和政府，緊緊依靠群眾的參與和支持，充分發(fā)揮各職能部門的作用，真正形成齊抓共管的局面。二要通過建章立制加強協(xié)調。紀檢監(jiān)察機關要在黨委和政府的領導下，組織制定、實施有關黨風廉政建設和反腐敗工作的計劃、措施、制度和規(guī)定等，并進行督促檢查，保證計劃和措施的順利實施，保證制度和規(guī)定的貫徹落實。三要通過細化分解任務加強協(xié)調。按照業(yè)務分工，將反腐倡廉的相關工作交由有關職能部門落實，實行工作責任制，使有關部門互相配合、協(xié)同動作，形成反腐敗的整體合力。四要在通過督促檢查指導加強協(xié)調。配合有關部門搞好糾正行業(yè)不正之風和下屬單位領導班子建設和考核工作。通過深入調查研究和加強信息交流提出切合實際的措施和辦法，督促各個部門落實黨風廉政建設責任制，結合業(yè)務工作抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，調查研究相關單位黨風廉政建設情況，總結和推廣經驗，樹立和表彰先進，用典型推動黨風廉政建設。

協(xié)調機制要跟上就應及時研究解決紀檢監(jiān)察體制改革中遇到的問題，使反腐敗工作在決策部署指揮、資源力量整合和措施手段運用上更加協(xié)同高效。紀檢監(jiān)察機構要發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢，推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督協(xié)調銜接，推動黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有效貫通，把權力置于嚴密監(jiān)督之下，特別是在查辦職務犯罪的問題上，實現(xiàn)監(jiān)察與司法的有效銜接。在執(zhí)法與司法實踐中樹立反腐敗一體的統(tǒng)籌理念，即在懲治腐敗犯罪的問題上，既要有“監(jiān)察”思維，又要有“刑事訴訟”思維。一方面，監(jiān)察機關應把貫徹實施《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》結合起來，在職務犯罪案件的調查處置中，運用法治思維和法治方式懲治腐敗。從移送機制、程序對接、個案溝通、日常溝通和組織機制等方面與司法機關建立法法銜接機制。調查中如果采取邊控、特定線索的調查核實等舉措，需要紀檢監(jiān)察執(zhí)法與行政執(zhí)法建立相應的銜接機制，以保證各辦案環(huán)節(jié)的順利高效，形成反腐敗工作的強大合力。另一方面，司法機關應認識到，隨著《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的實施，我國反腐敗職權活動呈現(xiàn)以黨紀反腐為先導、監(jiān)察反腐為主責和司法反腐為保障的鮮明特征，司法反腐的基本功能就是通過對職務犯罪案件提起公訴和公開審判，實現(xiàn)罪刑法定、罪刑相適應，發(fā)揮刑事法律對職務犯罪的震懾作用和預防教化功能，彰顯社會主義法治權威。

六、結語

在新起點上深化國家監(jiān)察體制改革，從根本上說，應該秉持“不忘初心，牢記使命”的要求，加強習近平新時代中國特色社會主義思想的理論武裝，無論是“改革目標不能偏”的問題之思、“工作職能要跟上”的內涵之辨，還是“各項規(guī)則要跟上”的運行考量、“配套法規(guī)要跟上”之立法檢視和“協(xié)調機制要跟上”之實踐觀照，都離不開科學的認識論和方法論。筆者認為，監(jiān)察體制改革的基礎理論主要包括：一是從嚴治黨的基本理論。在我國憲法之下的基本法中，《監(jiān)察法》是唯一將黨的領導和黨的指導思想寫進規(guī)范的法律，這是《監(jiān)察法》作為我國第一部反腐敗國家立法的政治性特質決定的。反腐敗是從嚴治黨的基本任務，從嚴治黨的基本理論是中國共產黨領導中國革命和建設基本經驗的科學總結，是與馬克思主義黨的建設理論既一脈相承又與時俱進的科學體系，是貫穿于國家監(jiān)察體制改革和反腐敗斗爭的鮮明主題。二是依法治國的基本理論?！侗O(jiān)察法》是我國憲法之下的基本法，是反腐敗斗爭法治化的基本依據(jù)。中國特色社會主義法治是以民主為前提、以權力的制約和權利的保障為核心，國家的社會行為和活動狀態(tài)是依法辦事。深化國家監(jiān)察體制改革是以法治精神限制權力恣意的體現(xiàn)，通過對國家機器和公務人員監(jiān)督的全覆蓋，實現(xiàn)把權力關進制度的籠子里。三是以人民為中心的基本理論?！侗O(jiān)察法》從根本上說是監(jiān)督權力、保障權利的基本規(guī)范，通過對執(zhí)掌公權力公職人員的嚴格約束，以至讓渡部分應該享有的公民權利，公職人員因行使國家權力而成為“特別義務人”，即要接受相對一般公民更高更嚴的監(jiān)督與盡職要求，履行接受監(jiān)察、配合調查的法定(特定)義務，國家監(jiān)察體制改革的價值追求就是確保人民賦予的公共權力永遠為人民謀利益。四是深化改革的基本理論?！侗O(jiān)察法》既是國家監(jiān)察體制改革的法治成果又是新起點上深化這一改革的基本依據(jù)，深化改革的基本理論是建立在馬克思主義辯證唯物論哲學基礎上的、與中國實際緊密結合的思想方法和工作方法。深化改革論源于新的時代條件下中國共產黨的哲學自覺，解放思想，實事求是，將更加堅定人民對中國特色監(jiān)督體系的“四個自信”，堅持以法治思維和法治方式反腐敗，推動國家監(jiān)察體制改革在基層落地生根。只有理論上的清醒才會有行動上的自覺，只有將改革牢牢扎根在馬克思主義中國化理論基礎之中，在新起點上的國家監(jiān)察體制改革才能做到行穩(wěn)致遠。