宋長善

（江蘇省文化藝術研究院，江蘇 南京210005）

一、研究緣起與分析框架

（一）研究緣起

2015 年5 月，原文化部等四部門聯(lián)合制定《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》中提出“積極有序推進政府向社會力量購買公共文化服務工作”。2016 年12 月《公共文化服務保障法》的出臺意味著政府購買公共文化服務有了法律保障。近年來，國家在公共文化服務供給上頻繁重舉，特別是將轉變政府職能、構建服務型政府與購買公共文化服務并舉，彰顯出國家加快公共文化服務供給側改革的決心。政府購買公共文化服務是指以政府為主導，運用市場機制與社會機制促使政府、市場、社會三者之間建構起合作伙伴關系，實現(xiàn)公共文化服務有效供給，滿足民眾文化需求，保障民眾的基本文化權利[1]。政府購買公共文化服務使公共文化服務的“生產者”和“提供者”出現(xiàn)角色分離，政府淡出部分公共文化服務直接生產的角色，社會力量加入公共文化服務的供給之列。文化類社會組織作為社會力量的重要組成部分，在資源動員、服務提供、活動實施與運營管理等方面擁有專業(yè)化的能力，是政府購買公共文化服務的主要承接主體[2]。根據民政部《2017 社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2017 年底，全國共有社會組織76.2 萬個，比上年增長8.4%；其中文化類社會團體3.9 萬個，同比增長11.4%；文化類民辦非企業(yè)單位2.1 萬個，同比增長16.7%[3]，文化類社會組織整體發(fā)展勢頭良好。然而，由于政府購買公共文化服務尚處于發(fā)展初期，目前鮮有學者對文化類社會組織參與政府購買的發(fā)展環(huán)境進行系統(tǒng)性分析。

（二）分析框架

文化類社會組織參與政府購買的可持續(xù)發(fā)展需要雙方共同努力創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。換言之，一方面，文化類社會組織需要構建一個良好的內部環(huán)境；另一方面，政府需要營造一個優(yōu)良的外部環(huán)境。SWOT 模型與PEST 模型是組織環(huán)境分析通常采用的方法。SWOT 模型是一種戰(zhàn)略分析方法，起初應用于分析環(huán)境變化對組織的影響，幫助組織整合內外部資源及采取有效策略應對環(huán)境的變化。SWOT 由strengths（優(yōu)勢）、weaknesses（劣勢）、opportunities（機遇）和threats（威脅）四個要素構成。其中SW 強調內部環(huán)境分析，OT 則注重組織外部環(huán)境分析。PEST 模型是以整個外部生態(tài)環(huán)境為影響因子，包含4 個關鍵變量：politics（政治）、economy（經濟）、society（社會）和technology（技術）。為了使分析更加深入與更有針對性，本文擬采用SWOT－PEST組合模型對文化類社會組織參與政府購買的內外部環(huán)境進行深入分析。具體而言，一方面，通過SWOT模型中的SW 分析內部環(huán)境；另一方面，將PEST 模型嵌入到SWOT 模型中OT 中分析外部環(huán)境。通過分析，力求全面準確地識別和評估文化類社會組織參與政府購買所處的內外部環(huán)境狀況，以期為文化類社會組織在購買活動中更好發(fā)揮自身優(yōu)勢、適應環(huán)境及完善政府購買公共文化服務的相關政策體系提供參考。

二、文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境的SWOT－PEST 分析

（一）文化社會組織參與政府購買的內部環(huán)境：優(yōu)勢與劣勢

1.文化類社會組織參與政府購買的優(yōu)勢。

（1）與文化事業(yè)單位及國有文化公司相比，文化類社會組織更有效率。長期以來，公共文化服務的供給主要依靠政府及文化事業(yè)單位，而社會力量明顯參與不夠。政府行政性生產與供給公共文化服務模式導致了公共文化服務供給過程中市場競爭機制缺失，所以也就伴隨著成本偏高、動力不足、效率低下等問題。文化類社會組織在體制與機制上與傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位及國有文化公司相比，更具備市場彈性與適應性，有利于持續(xù)不斷地提高服務水準、優(yōu)化服務機構，從而提高服務效率。

（2）與營利性的文化企業(yè)相比，文化類社會組織可有效規(guī)避“市場失靈”。文化企業(yè)也是公共文化服務供給的重要力量，但是其天然具有市場性和逐利性，獲得充足的利潤是其參與公共文化服務供給的主要動力。故對于一些冷門和“無利可圖”的服務產品（比如農村公共文化服務領域），其顯然缺乏參與的動力。而文化類社會組織因民間性、志愿性和非營利性等特征，能夠彌補文化企業(yè)的不足及市場無法顧及的領域，有效規(guī)避“市場失靈”現(xiàn)象。

（3）動員資源及專業(yè)能力較強。文化類社會組織的公益性可使其獲得更多的社會支持，如國家項目資金扶持、社會各界人士的經濟援助及志愿者人力支持。文化類社會組織能夠通過資源配置能力將集中起來的公共資源更加精準地投入到公共文化服務領域，進而達到社會效益最大化。同時，文化類社會組織專注于公共文化服務領域，具有較強的專業(yè)性，能夠滿足不同民眾多樣化、個性化的公共文化需求。

2.文化類社會組織參與政府購買的劣勢。

（1）自治性與獨立性缺失。在政府傳統(tǒng)行政性供給公共文化服務模式下，文化類社會組織一直處于緩慢發(fā)育階段，多受雇于行政部門，行為和組織方式普遍帶有濃厚的行政化色彩。供給方式改革后，政府也只在有限的領域向文化類社會組織開放，大量公共文化資源仍然掌握在公共文化事業(yè)單位、國有公共文化公司等體制內的組織中。在這種情況下，文化類社會組織的成長發(fā)展空間被擠壓，從而導致文化類社會組織依附于政府的現(xiàn)狀難以改善。在購買活動中，文化類社會組織基于對政府資金的高度依賴，大多時候無法按照自身的意愿開展工作，淪為政府的代言人。

（2）優(yōu)秀人才資源匱乏，從業(yè)人員缺乏基本的保障。與體制內的單位、收入較高的外企及民企相比，文化類社會組織從業(yè)人員在薪資、社會保障等方面的制度安排尚不完善，難以吸引和留住優(yōu)秀人才。以上海為例，據統(tǒng)計104 家文化類社會組織工作人員共有813 人，按文化程度劃分，工作人員以?？茖W歷為主，高學歷人才比例偏低，碩士及以上的占比平均只有8.2%，大專及本科的占比72.8%，大專以下占比19%；從專職人員收入來看，工作人員總體待遇偏低，文化類民辦非企業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和基金會的平均收入分別是2628 元、3879 元和3750 元，低于上海市職工的月平均工資水平[4]。

（3）內部治理能力不強?，F(xiàn)階段由于我國文化類社會組織處于起步階段，內部治理缺乏一定的專業(yè)性。表現(xiàn)在：一方面，很多組織缺乏完善的治理結構，缺乏相應的理事會、監(jiān)事會，或者即使存在相應的理事會、監(jiān)事會但相應的職能責任無法履行；另一方面，很多組織自律性不強，對本身要求不嚴，組織活動和內部管理情況不公開，甚至不做相應的財務審計[5]。因此，不少文化類社會組織的內部管理比較混亂，管理決策和運行行為存在一定的隨意性。

（二）文化社會組織參與政府購買的外部環(huán)境：機遇與威脅

如果說文化類社會組織參與政府購買的優(yōu)勢與劣勢具備現(xiàn)實存在性的特點，那么機遇與挑戰(zhàn)則具有潛在性的特征。文化類社會組織參與政府購買是機遇與挑戰(zhàn)并存。

1.文化類社會組織參與政府購買的機遇。

（1）文化類社會組織參與政府購買迎來“政策疊加期”。表1 列舉了2010—2016 年政府頒發(fā)向文化類社會組織購買公共文化服務的相關政策法規(guī)。由表可知，2015 年，中辦國辦《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》中明確要求建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，培育和規(guī)范文化類社會組織，加大政府向文化類社會組織購買服務力度。同年，原文化部等四部委出臺了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》進一步規(guī)范了政府向文化類社會組織購買服務的行為，是全面推行政府購買公共文化服務的標志性文件。2016 年，《公共文化服務保障法》的出臺標志著從法律層面確立了公共文化服務的地位以及政府購買模式的合法性。由此可見，政府在公共文化領域不遺余力地推行購買服務為文化類社會組織的發(fā)展提供了契機。

表1 政府向文化類社會組織購買公共文化服務的相關政策法規(guī)

（2）政府對文化事業(yè)的財政投入持續(xù)增加。根據《2018 年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018 年中央對地方文化項目補助金額高達50.51 億元，與2006 年的2.49 億元相比，增長了19.3 倍；總體上看，中央對地方文化項目專項資金的投入呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢（圖1）；全年全國文化事業(yè)費928.33 億元，比上年增加72.53 億元，增長8.5%；全國人均文化事業(yè)費66.53 元，比上年增加4.96 元，增長8.1%[6]。由此可見，國家以持續(xù)增長的財政投入來促進公共文化事業(yè)的健康發(fā)展，這為文化類社會組織參與政府購買提供了經濟支持。

圖1 2006—2018 年中央對地方文化項目補助資金情況

（3）民眾公共文化服務需求日益高漲。改革開放以來，民眾的生活水平日益提高，公共文化需求也日益高漲?！吨袊幕M指數(shù)（2018）》顯示，我國文化消費綜合指數(shù)持續(xù)走高，由2013 年的73.7 增至2018 年的82.2，其中文化消費環(huán)境、文化消費能力與文化消費水平均呈上升趨勢[7]。這反映出民眾文化需求已對政府公共文化服務的供給水平形成了倒逼壓力。此外，由于個人偏好、經濟能力與教育背景的不同，民眾對于公共文化的需求也存在差異。鑒于此，單依靠政府傳統(tǒng)行政性生產公共文化服務模式已顯得力不從心，需要創(chuàng)新公共文化服務供給機制，建立政府購買公共文化的方式與平臺，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務供給[8]。

（4）國內外政府購買公共文化服務的實踐為文化類社會組織參與政府購買提供了可資借鑒的寶貴經驗。發(fā)達國家對于政府向文化類社會組織購買服務的研究和實踐較早，也形成了較為成熟的模式，如法國、日本的“政府主導型”公共文化服務購買模式，英國、澳大利亞的“政府分權型”公共文化服務購買模式，美國、德國的“市場主導型”公共文化服務購買模式。近年來，在公共文化服務領域，國內許多地方政府也積極探索服務外包、公開招標、項目采購等多種購買形式，為政府向社會組織購買公共文化服務積累了寶貴的經驗，如無錫新區(qū)政府向社會組織購買公共文化服務的實踐、深圳政府購買社會組織公共文化服務的政策經驗、上海文化類社會組織的發(fā)展經驗等?？傊?，我們既可從國外成熟的購買模式中，也可從國內政府向社會組織購買公共文化服務的實踐中學習借鑒，取其精華，去其糟粕，結合實際情況加以靈活應用[9]。

2.文化類社會組織參與政府購買的威脅。

（1）政府職能轉變不到位，相關的法律法規(guī)體系尚不完善。一是目前政府職能轉變尚未完全到位，在公共文化服務領域同時扮演“運動員”和“裁判”的角色。政府該做什么、不該做什么還沒有明確的界定，對社會干預過多但指導與監(jiān)管不足，造成越位與缺位并存。二是在文化類社會組織的發(fā)展上關卡過多?，F(xiàn)階段政府對文化類社會組織的管理采取登記機關與業(yè)務管理的雙重管理體制，即先“行政合法”后“法律合法”，客觀起到了管控、限制，而不是支持與鼓勵的效果，影響了文化類社會組織的成立與發(fā)展。三是文化類社會組織參與政府購買的相關政策法規(guī)尚不完善。雖然《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》為政府購買公共文化服務提供了總體性的指導，但其依然只是宏觀性、框架性的指導意見，缺乏對具體的購買機制、資金管理、績效評估等具體性的規(guī)定。

（2）外界對文化類社會組織發(fā)展的資金支持力度不夠。文化類社會組織普遍存在經費缺乏的問題，平均有39.3%的文化類社會組織處于入不敷出的狀態(tài)，25.1%的文化類社會組織基本持平，35.6%的文化類社會組織勉強略有盈余；文化類社會組織獲得政府資助和購買服務的收入也明顯偏低，文化類社團、行業(yè)協(xié)會和民辦非企業(yè)單位獲得政府購買服務的收入分別只占4.3%、8.8%和6.7%。

此外，由于尚未建立完善的社會資金參與公共文化服務活動[10]的政策支持機制，對文化類社會組織的捐助或資助也沒有形成行之有效的運行機制。由于缺乏必要的社會資源和經費支持，文化類社會組織很難開展豐富的文化服務活動，只能靠有限的經費勉強維持，影響了其社會性、公益性目標的實現(xiàn)。

（3）社會認可度低、民眾志愿服務意識不強。長期以來，文化類社會組織數(shù)量少、活動少，民眾存有公共文化服務由政府行政性供給的慣性思維而對文化類社會組織的存在比較陌生。因此，在面對“體制內”事業(yè)單位和國有文化公司的競爭時，民眾習慣性地認可“體制內”單位，而對文化類社會組織供給公共文化服務的信任度比較低[11]。此外，文化類社會組織的公益性和社會性要求其大力推行志愿服務事業(yè)，然而，現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)居民的志愿服務意識不強，志愿服務行為尚不規(guī)范，相關的支持體系還不完善。

（4）政府購買公共文化服務的標準化建設及科學的績效評估體系尚不完善。一是政府向文化類社會組織購買公共文化服務的標準化建設不完善?，F(xiàn)階段由于政府購買公共文化服務處于起步階段，標準化建設正處于探索階段，尚未形成地方標準或國家標準。這不利于相關人員意識到行為規(guī)范的重要性，也不利于政府和社會公眾有效監(jiān)督公共文化服務供給的實效。二是科學的績效評估體系尚未建立。目前政府管理部門依然是我國政府購買公共文化服務的主要績效評估主體，評價主體較為單一。缺乏一個科學完善的績效評估體系，既無助于文化類社會組織在購買活動中出現(xiàn)的問題被及時發(fā)現(xiàn)與解決，又不利于對文化類社會組織進行有效地檢測、評估與指導，從而導致其可能會偏離“非營利”屬性。

（三）文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境的SWOT－PEST 矩陣分析

上文從文化類社會組織參與政府購買發(fā)展的內外部環(huán)境進行分析。內部環(huán)境主要從文化類社會組織參與政府購買的優(yōu)勢（S）與劣勢（W）進行分析；外部環(huán)境則從政治（P）、經濟（E）、社會（S）和技術（T）四個維度對文化類社會組織參與政府購買的機遇與威脅進行分析。據此，可以建立文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境SWOT－PEST 分析矩陣（表2）。

表2 文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境的SWOT－PEST 矩陣分析

三、文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境優(yōu)化策略

（一）文化類社會組織參與政府購買內部環(huán)境的優(yōu)化策略

1.拓展資金來源渠道。只有具備穩(wěn)定的資金來源才能確保組織正常開展活動，文化類社會組織亦是如此。然而現(xiàn)實中我國大多數(shù)社會組織在運營過程中飽受資金匱乏的困擾，這也是導致文化類社會組織自治性與獨立性缺失的主要原因。故文化類社會組織需要不斷拓展資金來源渠道，降低對政府財政資金的過度依賴，可以通過尋求社會捐贈、基金支持、收取適當?shù)臅M及項目營收等方式實現(xiàn)組織資金來源的多渠道化，提高資金來源的穩(wěn)定性[12]。

2.加強人才隊伍建設，完善員工福利保障體系。一是要擁有一批人文素養(yǎng)高、專業(yè)素質硬的公共文化服務人才。文化類社會組織可采取一些吸引各類優(yōu)秀文化人才的舉措，進而為其可持續(xù)發(fā)展提供智力支持。二是加強在職員工的培訓力度。文化類社會組織可以將內部學習與外部交流有機結合，搭建起提升組織成員專業(yè)服務技能的多元化培訓學習平臺，以確保有能力成為政府購買公共文化服務的承接對象。三是完善組織成員的福利保障體系。文化類社會組織不僅要為員工制定良好的職業(yè)生涯規(guī)劃，構建人才晉升機制，還要提高薪資報酬、解決社保問題，增強其獲得感與幸福感，進而形成一支穩(wěn)定、優(yōu)質、專業(yè)的人才隊伍。

3.完善內部治理機制。文化類社會組織在參與政府購買活動中，應完善自我管理與自我約束的內部治理機制，建立健全理事會、監(jiān)事會制度，推動管理科學化、決策民主化與信息公開化。加強制度建設，包括職能定位、內設機構、財務管理、人員聘用、內部考核及激勵機制等，從而使其在制度化、規(guī)范化的軌道上運行。

（二）文化類社會組織參與政府購買外部環(huán)境的優(yōu)化策略

1.政治環(huán)境的優(yōu)化策略。（1）進一步轉變政府職能。政府應正確處理好與市場和社會的關系，認識到文化類社會組織是協(xié)助政府提供公共文化服務的助手，并與之建立良好的合作伙伴關系，其工作重點應是充當好“裁判員”的角色，包括制定公共文化服務的發(fā)展規(guī)劃、確定服務標準、加強購買全過程的監(jiān)管、提供資金保障等。（2）從制度上解決文化類社會組織的市場準入門檻。政府應從嚴控市場準入的靜態(tài)管理模式轉向文化類社會組織運作過程中的動態(tài)監(jiān)管模式，將對文化類社會組織的多頭管理體系變?yōu)榻y(tǒng)一管理體系，減少對文化類社會組織成立及正常運營中不必要的干預[13]。（3）完善政府購買公共文化服務的相關法律法規(guī)體系。推進文化類社會組織參與政府購買的相關法規(guī)建設，對資格認定、參與方式、程序、資金管理、績效評估等予以更加權威、明確、具體的規(guī)定。

2.經濟環(huán)境的優(yōu)化策略。（1）建立政府購買公共文化服務預算管理制度。將政府購買公共文化服務資金列入財政預算，形成穩(wěn)定的保障機制，為文化類社會組織參與公共文化服務供給提供資金支持。（2）探索建立公共文化服務彩票制度?？上刃薪Ⅲw育彩票和福利彩票對公共文化服務的支持計劃，并從體育彩票和福利彩票公益基金中拿出一定比例的專項資金，用于公共文化服務。待時機成熟后，借鑒已成熟的體育彩票和福利彩票運營經驗，探索建立公共文化福利彩票制度，以社會公眾喜聞樂見的方式為公共文化服務事業(yè)的發(fā)展籌集資金[14]。（3）鼓勵引導社會資本投入文化類社會組織。完善企業(yè)和個人向文化類社會組織捐贈資金的所得稅扣除政策，同時依據其捐贈的額度給予政府表彰、授予相應的榮譽稱號，并頒發(fā)單位和個人榮譽證書，從而提高企業(yè)和個人資助文化類社會組織的積極性。

3.社會環(huán)境的優(yōu)化策略。（1）加強宣傳引導，提高社會認可度。政府應充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體與新型媒體的作用，借助電視、廣播、報紙、官方網站、微信公眾號、微博等多渠道宣傳文化類社會組織供給公共文化服務優(yōu)勢，讓民眾充分了解和信任文化類社會組織，提升其公信力與知名度。（2）培育志愿服務精神，發(fā)展壯大志愿服務人員隊伍。政府不但要讓民眾了解、信任文化類社會組織，而且應該培養(yǎng)民眾的志愿服務精神，讓有志于從事公益服務的人員踴躍加入文化類社會組織，為公共文化事業(yè)的發(fā)展貢獻一份力量。

4.技術環(huán)境的優(yōu)化策略。（1）推進政府購買公共文化服務標準化建設。政府購買公共文化服務標準化是一個系統(tǒng)性的工程，應從購買品目標準化、文件標準化、程序標準化和行為標準化四個方面進行制度設計。（2）建立健全績效評估機制。首先，制定完善的績效考核與評價制度體系。政府各相關職能部門應相互配合，同時邀請專家智庫學者提供參考意見，根據各種公共文化服務的特點建立包括服務數(shù)量、服務質量、服務成本、服務效益、群眾滿意度等不同的考核指標，使績效評估更具可操作性。其次，引入第三方評估制度。第三方評估主體的可由高校教授、行業(yè)協(xié)會負責人、民間專業(yè)人士等組成，獨立于委托方和承接方，評估結果公正、客觀；為增強第三方評估的權威性，可將第三方評估程序寫入合同，未經過第三方評估的項目不予結項[15]。

四、結語

文化類社會組織參與政府購買既是學術熱點話題，又是實踐話題。在公共文化服務領域，通過向文化類社會組織購買公共文化服務有利于政府轉變職能，有利于文化類社會組織拓展生存發(fā)展空間，有利于滿足民眾日益增長的文化需求。本文運用SWOT－PEST 矩陣分析模型，在前人研究成果的基礎上，對文化類社會組織參與政府購買的發(fā)展環(huán)境進行全面剖析。具體而言，通過構建SWOT－PEST分析矩陣，一方面從內部微觀環(huán)境分析了文化類社會組織參與政府購買的優(yōu)勢與劣勢；另一方面從外部宏觀環(huán)境（政治、經濟、社會、技術）分析了文化類社會組織參與政府購買的機遇與挑戰(zhàn)，并提出了文化類社會組織參與政府購買發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化策略，以期為政府購買公共文化服務提供一定的參考。當然本研究還存在一些不足之處，如所掌握的數(shù)據與資料有限，文章以定性描述居多，未能以更加詳細的數(shù)據和量化指標深入剖析文化類社會組織參與政府購買的發(fā)展環(huán)境，這也將是以后進一步研究與探討的方向?！?/p>