文/張?zhí)m蘭 何昀倩 方榮祥 來燕，湖南啟域方略企業(yè)管理咨詢有限公司

經(jīng)濟(jì)社會(huì)要發(fā)展，首先要解決動(dòng)力問題，不解決動(dòng)力問題，就談不上發(fā)展的問題，而發(fā)展的根本在創(chuàng)新。十八屆五中全會(huì)指出，要樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，把創(chuàng)新發(fā)展放在發(fā)展全局的核心地位，在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)“新常態(tài)”的模式下，實(shí)現(xiàn)中國發(fā)展歷程中一次深刻的變革。

“要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，按照黨十八精神，本文旨在“改革、創(chuàng)新、發(fā)展”的理念下，梳理政府和社會(huì)資本合作（簡稱PPP）模式下的諸多問題，剖析PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推廣過程中出現(xiàn)的融資難問題，并提出有針對(duì)性和創(chuàng)造性的建議或?qū)Σ摺?/p>

1 政府和社會(huì)資本合作（PPP ）模 式

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指在提供基礎(chǔ)設(shè)施或其他公用服務(wù)的情況下，公共部門與私營部門可能建立的一種合作伙伴關(guān)系。該合作關(guān)系不同于以往的政府采購模式，主要體現(xiàn)在雙方在項(xiàng)目實(shí)施中的全程參與、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享四個(gè)方面。實(shí)踐證明，PPP合作模式能夠切實(shí)有效的提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率，降低項(xiàng)目實(shí)施的各類風(fēng)險(xiǎn)，從而更大限度的提升現(xiàn)有資源的使用效率，更大范圍的達(dá)成公共部門和私營部門的合作意向，以及更大可能的滿足公眾對(duì)公用設(shè)施的使用需求。

加大推進(jìn)政府和社會(huì)資本模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用建設(shè)領(lǐng)域的推廣，一方面有助于約束地方政府的債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政收支體系，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，另一方面也能夠引入優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，合理分擔(dān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目效益，從而實(shí)現(xiàn)提高項(xiàng)目效率、激發(fā)民間資本的投資活力的目的。從當(dāng)前政企合作模式的金融實(shí)踐來看，效果顯著，成果喜人，但也出現(xiàn)了很多的問題亟待解決。

2 政府和社會(huì)資本合作模式融資難問題突出

2.1 項(xiàng)目前期融資困難

好的項(xiàng)目要融到資并不難。通過PPP模式方式運(yùn)作的項(xiàng)目，雖然政府不再為項(xiàng)目背書，但是政府也承擔(dān)了一定的項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)，在合理的交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置下，項(xiàng)目收益穩(wěn)定可期。然而就目前統(tǒng)計(jì)來看，全國PPP項(xiàng)目無論是數(shù)量和規(guī)模都在迅速增長，然而項(xiàng)目的落地率卻很低，根據(jù)筆者從業(yè)實(shí)踐，這一問題的癥結(jié)重點(diǎn)還是在融資。簡單梳理，融資難主要有以下三個(gè)原因：一是從當(dāng)前入庫項(xiàng)目類別看，絕大多數(shù)項(xiàng)目屬于市政工程類和交通運(yùn)輸類，而該類項(xiàng)目幾乎無法使用“使用者付費(fèi)”的方式覆蓋項(xiàng)目投資成本，政府必須給與一定的財(cái)政補(bǔ)貼，而無法形成項(xiàng)目現(xiàn)金流的項(xiàng)目都很難獲得資金的青睞；二是項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)存在不合理。比如項(xiàng)目周期，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目合作期限都沒有通過合理的論證，既不考慮項(xiàng)目資產(chǎn)的折舊，也不考慮項(xiàng)目設(shè)計(jì)特許經(jīng)營權(quán)的行業(yè)特點(diǎn)，更沒有考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀及未來規(guī)劃，而金融機(jī)構(gòu)對(duì)于融資的回收期又是極其看重的，因此項(xiàng)目周期的隨意性增加的項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)放貸顧慮多；三是項(xiàng)目參與方幾乎以建設(shè)公司為主，而以運(yùn)營公司為參與主體的很少，基于資本的逐利性，建設(shè)公司更注重于建設(shè)期的利潤獲取，而PPP模式的本質(zhì)是“輕建設(shè)，重運(yùn)營”，資本的回報(bào)大部分來源于合理有效的項(xiàng)目運(yùn)營，因此參與方的短期逐利也會(huì)是項(xiàng)目融資難的一大原因。

2.2 項(xiàng)目融資模式單一

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，絕大多數(shù)項(xiàng)目融資還是采取銀行貸款的方式，然而這條路能不能走得通目前存在很大的疑問。通過P PP模式的去銀行貸款，雖然程序上不存在任何問題，但是依舊是項(xiàng)目公司負(fù)了債，政府不承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)責(zé)任，但是銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)還是更愿意給有國企參與的PPP項(xiàng)目。這一現(xiàn)象導(dǎo)致的問題主要有以下幾個(gè)方面：一是國企作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作，擠占了民間資本投資的空間，國家通過相應(yīng)的財(cái)政政策嚴(yán)格限制政府的債務(wù)規(guī)模，舉債成為不可能，而融資的途徑唯有PPP的模式，造成了國企和民企競(jìng)爭中的擠占效應(yīng)，實(shí)際降低了民間資本的投資活力；二是政策銀行的參與，更基于政策的導(dǎo)向而不是資金的回報(bào)，通過放貸的模式支持地方PPP模式的推廣，也為國企的大肆擴(kuò)張?zhí)峁┝艘粋€(gè)隱性的通道和途徑。

此外，政府鼓勵(lì)通過企業(yè)發(fā)債、資金托管計(jì)劃、資產(chǎn)證券化、信托計(jì)劃等方式來籌集項(xiàng)目資金，但由于我國金融市場(chǎng)還不夠成熟，并且上述融資方式需要擔(dān)保質(zhì)押、程序復(fù)雜、周期較長、融資額度受限等原因，項(xiàng)目的參與主體還是均傾向于較為熟悉的貸款模式。這種單一模式的融資方式，自然造成銀行授信更謹(jǐn)慎的考慮，從而導(dǎo)致項(xiàng)目融資困難。

2.3 資金退出機(jī)制不完善

項(xiàng)目的合作期限，即可基于行業(yè)特點(diǎn)的特許經(jīng)營期，也可以社會(huì)資本方的實(shí)力和需求或項(xiàng)目資產(chǎn)的使用期限合理確定使用年限，一般來說，合作期限在10年以上，最長可達(dá)30年。這么長的合作期，就要求項(xiàng)目在初始設(shè)計(jì)階段要設(shè)定合理的資本退出機(jī)制。然而目前多數(shù)PPP項(xiàng)目的資金退出機(jī)制不是沒有設(shè)定就是設(shè)定不合理，也就是說項(xiàng)目一旦開始啟動(dòng)，流動(dòng)資金不再“流動(dòng)”，項(xiàng)目的資金流不出去，市場(chǎng)資金流不進(jìn)來，嚴(yán)重降低了資金的使用效率和配置效率，增加了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目參與方會(huì)盡量通過銀行這一相對(duì)“安全”方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，而不是花費(fèi)很多的心思去設(shè)計(jì)項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化交易模式來實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的結(jié)構(gòu)融資。

2.4 資金監(jiān)管周期長

PPP項(xiàng)目合作期一般10年，而這長達(dá)十年的合作期，股權(quán)資本能夠得到合理的回報(bào)，是項(xiàng)目識(shí)別階段重要考察的問題，也就是項(xiàng)目的可行性分析。項(xiàng)目融資，考慮融資的成本，包括財(cái)務(wù)成本和時(shí)間成本兩部分，如果說資金的退出機(jī)制主要設(shè)計(jì)項(xiàng)目資金的利息成本，那么資金監(jiān)管周期主要涉及項(xiàng)目資金的時(shí)間成本。不同于簡單的項(xiàng)目監(jiān)管，資金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)主管部門、政府財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目參與方、融資機(jī)構(gòu)及外部審計(jì)單位等，涉及主體多、類別多、監(jiān)管方式不同一，監(jiān)管手段多樣。而這樣的監(jiān)管體系在很長的合作期內(nèi)，必然存在權(quán)利交叉和監(jiān)管不到位的情況，而一旦意外情況出現(xiàn)，資金流斷裂，這對(duì)項(xiàng)目的整體完成和按期移交會(huì)產(chǎn)生重大負(fù)面影響。

3 解決當(dāng)前項(xiàng)目融資難問題的一些創(chuàng)新性思考

想要解決當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資的問題，重點(diǎn)還是要從根本上解決融資意向單位主要顧慮，如收益率、回收期、風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)押擔(dān)保等因素。從各地政府的PPP實(shí)踐來看，政府一方面鼓勵(lì)各類項(xiàng)目能夠P PP模式的盡量走PPP模式，降低財(cái)政支付壓力的同時(shí)提高項(xiàng)目的供給效率，另一方面制定了各項(xiàng)政策引導(dǎo)PPP模式的大理推廣，如成立PPP基金，引導(dǎo)社會(huì)資本的投資，實(shí)現(xiàn)投資和回報(bào)的良性循環(huán)。激發(fā)民間資本的投資活力，提升項(xiàng)目融資的成功率，提高項(xiàng)目資金的使用和配置效率。

3.1 總體思路

按照國家、省和地方的相關(guān)PPP政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定符合本地項(xiàng)目情況的PPP融資政策規(guī)范或指導(dǎo)，鼓勵(lì)經(jīng)營性項(xiàng)目采取結(jié)構(gòu)化模式融資，非經(jīng)營性項(xiàng)目采取銀團(tuán)貸款模式融資，支持國家政策性銀行介入當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目融資運(yùn)作，加強(qiáng)政府PPP基金的投資引導(dǎo)作用，激發(fā)民間資本投資活力，建立由當(dāng)?shù)匕l(fā)改、財(cái)政、銀行、PPP基金等單位組成的PPP融資工作小組，就本地項(xiàng)目的融資問題進(jìn)行政策和操作上的具體指導(dǎo)和管理，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目中重點(diǎn)解決，一般項(xiàng)目集中解決，提高項(xiàng)目的融資成功率，推進(jìn)項(xiàng)目快速有效的落地。

3.2 基本原則

（1）堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新

（2）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作

（3）堅(jiān)持契約精神

（4）堅(jiān)持利益分享、合作共贏

3.3 主要方法

（1）項(xiàng)目前期保障金融機(jī)構(gòu)的有效參與

依據(jù)各地政府的PPP時(shí)間，項(xiàng)目前期是重要的關(guān)鍵和經(jīng)歷放在了如何吸引社會(huì)資本方的條款設(shè)計(jì)上，而前期與金融機(jī)構(gòu)的接洽也同樣重要?！敖佑|潛在投資主體”實(shí)踐模式在操作中是可行且必要的，但往往項(xiàng)目一旦啟動(dòng)，項(xiàng)目實(shí)施方案通過政府常務(wù)會(huì)評(píng)審，各項(xiàng)法定流程走完，PPP合同簽訂，項(xiàng)目開始步入建設(shè)和運(yùn)營階段，那么項(xiàng)目的主要問題就集中在了融資方面。一旦項(xiàng)目資金不到位，項(xiàng)目就會(huì)耽擱，公共服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)按時(shí)供給，社會(huì)資本方也會(huì)損失履約保證金和市場(chǎng)信譽(yù)，造成雙輸局面。由此可見，項(xiàng)目前期的金融機(jī)構(gòu)介入非常的重要和必要，只有引入金融機(jī)構(gòu)加入談判，參與項(xiàng)目交易模式還有回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，才能理解項(xiàng)目的可融資性，論證項(xiàng)目的現(xiàn)金流、投資回報(bào)率及回收期，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目在啟動(dòng)和實(shí)施過程中遇到的各類金融風(fēng)險(xiǎn)作出合理的預(yù)估和判斷，找出合適的應(yīng)對(duì)方式和解決辦法。

（2）鼓勵(lì)融資模式的創(chuàng)新

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號(hào)）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）等政策法規(guī)，國家積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，破處行業(yè)限制和壁壘，積極開展項(xiàng)目投融資創(chuàng)新，既可以通過項(xiàng)目發(fā)行企業(yè)債、私募、項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持計(jì)劃、ABS等方式，也可以按照市場(chǎng)的操作規(guī)則設(shè)計(jì)具有穩(wěn)定收益的金融產(chǎn)品，吸引房產(chǎn)基金、社?；?、保險(xiǎn)基金等投資資本，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)投資熱情，提高項(xiàng)目融資成功率。

（3）合理設(shè)定社會(huì)資本的退出通道

投資人自有資本、銀行資本、基金、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)資本都是PPP項(xiàng)目的潛在融資對(duì)象，然而何類資本適合項(xiàng)目前期介入，何類資本適合項(xiàng)目中期介入，一切均應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律來操作。設(shè)定各類資本的進(jìn)入和退出機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)利用市場(chǎng)資本、提高資金使用效率的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況決定項(xiàng)目的現(xiàn)金流，而項(xiàng)目現(xiàn)金流決定了資本的進(jìn)入和退出。良好的資金退出機(jī)制主要包括一下三個(gè)方面：一，優(yōu)先考慮項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)的資本投資回報(bào)年限，先前資本的退出和后期資本進(jìn)入做好時(shí)間銜接；二，前期（包括建設(shè)期）資本接洽以銀團(tuán)、政策性銀行、地方PPP基金為主，運(yùn)營期以投資基金、風(fēng)險(xiǎn)偏好投資者及市場(chǎng)游離資本為主；三，結(jié)合行業(yè)和項(xiàng)目特點(diǎn)，合理設(shè)置資金的方式和年度還款比例，縮短投資回收期，減少占用資金的時(shí)間成本，從而機(jī)制上保障資本的合理有效退出。

（4）按照本地項(xiàng)目特點(diǎn)，通過“打包”方式集體融資

各地政府PPP實(shí)踐過程中，項(xiàng)目融資難問題集中體現(xiàn)在，項(xiàng)目規(guī)模小而散，融資困難，無論是融資程序、投資規(guī)模和合作期限，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說投資都得不償失，而投資規(guī)模較大、被列入的當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)發(fā)展計(jì)劃的項(xiàng)目投資資金卻很富余，早就造成資金匹配不平衡的困境。因此建議各地發(fā)改部門要梳理本地區(qū)需進(jìn)行的投資項(xiàng)目，區(qū)分重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目，重點(diǎn)項(xiàng)目大力推介，一般項(xiàng)目捆綁運(yùn)營。在全面梳理需融資項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，基于“行業(yè)關(guān)聯(lián)、建設(shè)關(guān)聯(lián)、區(qū)域關(guān)聯(lián)”，將小類項(xiàng)目打包成大的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)整體設(shè)計(jì)和融資，提高項(xiàng)目的融資成功率。最后，將全部的融資項(xiàng)目分類、分年度制定實(shí)施計(jì)劃，并通過政府常務(wù)會(huì)審議納入當(dāng)年工作計(jì)劃，同時(shí)與有意向的金融機(jī)構(gòu)做好積極溝通，在項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)分步有效的實(shí)施。