同濟(jì)大學(xué)財(cái)務(wù)處

一、研究背景

新世紀(jì)以來(lái)，伴隨著科教興國(guó)偉大戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)高校進(jìn)入了高速發(fā)展的黃金期，一方面，高校作為整個(gè)社會(huì)不可缺少的一部分，方方面面與社會(huì)產(chǎn)生聯(lián)系，也受社會(huì)影響，由此，高校的管理和服務(wù)都呈現(xiàn)出多元而又復(fù)雜的特征；另一方面，動(dòng)輒數(shù)十億、上百億的預(yù)算資金、扁平化的管理結(jié)構(gòu)使管理難度和風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。如何通過(guò)高校的內(nèi)部控制管理降低管理風(fēng)險(xiǎn)，提高行政效率，就成為各高校重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

為了提升財(cái)政資金的使用效率，規(guī)范高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，財(cái)政部于2015年發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)會(huì)[2015]24號(hào))，教育部于2016年發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》(教財(cái)廳[2016]2號(hào))，要求各個(gè)高校2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施。文件發(fā)布后，各地高校也是八仙過(guò)海、各顯神通，通過(guò)制度化建設(shè)和內(nèi)部流程的梳理優(yōu)化，建立適合本校校情的內(nèi)部控制體系，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)安全、高效運(yùn)作。但是，不可否認(rèn)，在內(nèi)部控制建設(shè)方面，不同的地區(qū)、不同高校間依然存在著較大差異，多頭管理、相互推諉、政令不暢等諸多問(wèn)題依然存在，亟待解決。

二、高校內(nèi)部控制實(shí)施中的問(wèn)題及原因

(一)領(lǐng)導(dǎo)重視程度有待進(jìn)一步提高

搞好內(nèi)控建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)重視是根本，部門(mén)合力是關(guān)鍵。作為一個(gè)辦學(xué)實(shí)體，主要承擔(dān)的是培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的職責(zé)，而高校內(nèi)部職能部門(mén)也是圍繞著這一職責(zé)設(shè)立并開(kāi)展工作。隨著高校的不斷發(fā)展，高校間人才、科研成果的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。因此，引進(jìn)人才的水平增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力、獲得更多國(guó)家科研項(xiàng)目、取得更多科技獎(jiǎng)勵(lì)等，就成了多數(shù)高校及其領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)及績(jī)效考核指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)。內(nèi)部控制建設(shè)雖然也是高校制度化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，但其受重視程度顯然還有進(jìn)一步提高的空間。

同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的管理視野和知識(shí)儲(chǔ)備也是影響內(nèi)控制度完善的重要因素。由于高校的領(lǐng)導(dǎo)大多是由專業(yè)教授雙肩挑擔(dān)任，他們?cè)趯I(yè)領(lǐng)域也許造詣很高、治理能力很強(qiáng)，對(duì)防范高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定認(rèn)識(shí)，但繁重的學(xué)校管理分散了精力，心有余而力不足；一些領(lǐng)導(dǎo)由于知識(shí)結(jié)構(gòu)的原因認(rèn)識(shí)還不到位，缺乏科學(xué)有效的內(nèi)部控制的方法和手段，所謂的重視停留在會(huì)議上、口頭上；一些領(lǐng)導(dǎo)在校務(wù)管理上頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)化思考，今天上級(jí)抓內(nèi)控他就重視內(nèi)控，明天上級(jí)抓行風(fēng)作風(fēng)時(shí)，就會(huì)將相關(guān)人員調(diào)去搞行風(fēng)作風(fēng)建設(shè)。以上種種原因?qū)е铝烁咝Ｔ陂_(kāi)展工作的時(shí)候難免顧此失彼，難以持續(xù)。

(二)部門(mén)職責(zé)有待進(jìn)一步厘清

高校內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的是黨委，而首要責(zé)任人是校長(zhǎng)，這方面毋庸置疑。但是基于組織架構(gòu)、職能分工、人力資源儲(chǔ)備等校情特色，各校內(nèi)部控制的牽頭部門(mén)選擇上五花八門(mén)，各具特色。各高校大部分選擇由現(xiàn)有部門(mén)兼任職責(zé)，有的高校由財(cái)務(wù)處或?qū)徲?jì)處牽頭，有的學(xué)校由紀(jì)委牽頭，有的學(xué)校由校辦牽頭。不同的部門(mén)選擇各有利弊：財(cái)務(wù)處、審計(jì)處的人員相對(duì)而言受過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)方面的教育知識(shí)儲(chǔ)備較為豐富，相比而言更了解內(nèi)部控制建設(shè)需要的環(huán)節(jié)、流程和關(guān)鍵控制點(diǎn)，但財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)本身就是內(nèi)控監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。審計(jì)處作為公認(rèn)的內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)部門(mén)，無(wú)法“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”。而如果紀(jì)委作為內(nèi)部控制建設(shè)牽頭單位，雖然看起來(lái)會(huì)使得內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施較為順暢，但在內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮的是事后監(jiān)督作用，無(wú)法將管控貫徹到高校內(nèi)部控制建設(shè)的每一個(gè)階段。校辦作為高校中行政管理的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，本身承擔(dān)著決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等多方面工作，但由于缺乏專業(yè)人員，目前也尚未具備勝任該項(xiàng)工作的能力。

(三)“信息孤島”現(xiàn)象依然嚴(yán)重

2000年以后，我國(guó)高校信息化建設(shè)走上了快車道，各高校根據(jù)各個(gè)部門(mén)自身建設(shè)需要，引進(jìn)了一批管理系統(tǒng)，比如公文處理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)等，一定程度上提升了高校的信息化水平，提高了高校業(yè)務(wù)處理的效率。但是，由于各個(gè)系統(tǒng)都是職能部門(mén)各自根據(jù)需要采購(gòu)，各個(gè)軟件缺乏統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)接口，也極少有學(xué)校擁有統(tǒng)一的部門(mén)及業(yè)務(wù)編碼，所以各個(gè)職能部門(mén)的數(shù)據(jù)相互獨(dú)立，無(wú)法互連互通，在流程上仍停留在從系統(tǒng)中導(dǎo)出數(shù)據(jù)或通過(guò)紙質(zhì)文件傳遞數(shù)據(jù)的階段，這極大地影響了高校業(yè)務(wù)處理的效率，也不利于發(fā)現(xiàn)各個(gè)業(yè)務(wù)流程中的業(yè)務(wù)盲點(diǎn)，更不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。目前很多學(xué)校的設(shè)備和財(cái)務(wù)的數(shù)據(jù)共享還停留在年初財(cái)務(wù)將項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)發(fā)給設(shè)備管理部門(mén)，設(shè)備部門(mén)將數(shù)據(jù)人工錄入電腦，而后根據(jù)錄入數(shù)據(jù)管理一年的設(shè)備購(gòu)置，在這種模式下，一旦發(fā)生預(yù)算調(diào)整，財(cái)務(wù)以及設(shè)備系統(tǒng)的變更需要相當(dāng)多的人力物力消耗，不利于學(xué)校提高工作效率。

(四)內(nèi)部控制專業(yè)隊(duì)伍有待進(jìn)一步充實(shí)

隊(duì)伍建設(shè)是影響高校的內(nèi)部控制質(zhì)量的關(guān)鍵因素之一。高校內(nèi)控涉及到方方面面，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)到信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵控制點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，內(nèi)控體系并且需要根據(jù)高校自身的情況全面地、系統(tǒng)地、有重點(diǎn)地設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系，兼顧到成本效益同時(shí)突出相互制約和相互監(jiān)督的作用。這就要求在高校形成一套完善的管理機(jī)制的同時(shí)，組建一支精干的專業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)成員既要熟悉高校各個(gè)方面的業(yè)務(wù)，又要熟悉內(nèi)部控制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前，高校在定崗定編的管理體制下，多數(shù)高校還沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置的內(nèi)控組織管理機(jī)構(gòu)；團(tuán)隊(duì)成員多為兼職，未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)化專業(yè)培訓(xùn)；可能對(duì)某一個(gè)或某幾個(gè)崗位、幾項(xiàng)業(yè)務(wù)相對(duì)比較熟悉，缺乏對(duì)學(xué)校管理宏觀層面的整體認(rèn)識(shí)和把握。由此，能夠勝任內(nèi)部控制建設(shè)任務(wù)的專業(yè)人員嚴(yán)重不足制約著高校內(nèi)部控制的正常開(kāi)展和高效運(yùn)作。

部分高校采用服務(wù)外包的形式，委托專業(yè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與到高校內(nèi)部控制管理，看起來(lái)是一個(gè)解決問(wèn)題的好方法，因?yàn)檫@類事務(wù)所都有一套關(guān)于內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)化流程，但是事務(wù)所人員不論從知識(shí)結(jié)構(gòu)還是工作經(jīng)驗(yàn)上都對(duì)高校整體的架構(gòu)、工作體系知之甚少，將適用于企業(yè)的內(nèi)部控制體系生搬硬套在高校上，有可能僅僅是滿足了形式上的互相牽制，陷入內(nèi)部控制形式化的怪圈中。另外，出于業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益方面的考量，會(huì)計(jì)師事務(wù)所多以階段性、突擊性核查為主，很難對(duì)紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)和事務(wù)實(shí)現(xiàn)全流程無(wú)死角實(shí)時(shí)監(jiān)控管理，難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)反饋信息、及時(shí)整改處置。

(五)工作品質(zhì)有待進(jìn)一步提高

當(dāng)前，部分高校內(nèi)部控制工作積極性不高，很多工作流于形式，很難落到實(shí)處，導(dǎo)致部分高校業(yè)務(wù)管理不規(guī)范、執(zhí)行政策不到位、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全，存在管理缺失、用人失察、監(jiān)督不力，極易帶來(lái)效能降低和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施的措施

(一)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高全員內(nèi)控管理意識(shí)

內(nèi)部控制建設(shè)離不開(kāi)高校全體人員共同參與，這其中學(xué)校的管理層應(yīng)起到身先士卒的作用。對(duì)于管理層，建議由上級(jí)主管部門(mén)組織統(tǒng)一培訓(xùn)和交流，重申內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要性，通過(guò)案例講解、實(shí)地考察、小組討論等形式使得管理層了解內(nèi)部控制建設(shè)工作的流程和操作方法，并通過(guò)建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制來(lái)督促學(xué)校管理層盡快啟動(dòng)建設(shè)工作并加以完善。而對(duì)于一般的高校工作人員，可以通過(guò)宣講、培訓(xùn)等方式使高校全體人員了解不健全的內(nèi)部控制體系對(duì)于學(xué)校、對(duì)個(gè)人所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，提高他們對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，以便于他們能自覺(jué)自發(fā)地按照內(nèi)部控制的要求進(jìn)行工作。

(二)多方協(xié)作，促進(jìn)內(nèi)控管理系統(tǒng)化建設(shè)

完善的內(nèi)部控制體系，不僅能有效規(guī)范辦學(xué)行為、預(yù)防和懲治腐敗，也能促進(jìn)相關(guān)部門(mén)和全體員工統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、完善管理、促進(jìn)發(fā)展，因此，高校要在上級(jí)有關(guān)部門(mén)和校黨委、校紀(jì)委和校長(zhǎng)室的正確領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真梳理辦學(xué)過(guò)程中的質(zhì)量控制點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，厘清思路，制訂本校內(nèi)部控制負(fù)面清單；將內(nèi)控建設(shè)列入校務(wù)管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，由校黨委、校紀(jì)委統(tǒng)一牽頭，辦公室、組織部、人事處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、工會(huì)、民主黨派、各系部學(xué)院、各下屬單位研究機(jī)構(gòu)多方聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，形成全天候、系統(tǒng)化、全覆蓋的內(nèi)控管理網(wǎng)絡(luò)，工作方案共同研究制定、工作過(guò)程共同參與落實(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)共享、工作困難共同面對(duì)。

在內(nèi)控建設(shè)上特別強(qiáng)調(diào)陽(yáng)光操作，建立內(nèi)控管理的定期會(huì)商機(jī)制、報(bào)備審批機(jī)制和反饋?zhàn)匪輽C(jī)制，堅(jiān)決防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大事務(wù)游離于體系之外，以公開(kāi)促公平，以公正謀發(fā)展；各部門(mén)既相互協(xié)作，又相互制約、相互監(jiān)督。要設(shè)計(jì)合理的工作流程規(guī)范，堅(jiān)決杜絕“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”現(xiàn)象；有條件的單位可以實(shí)行定期輪崗制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核和職務(wù)晉升機(jī)制，培養(yǎng)和錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的全局意識(shí)、系統(tǒng)思維，增強(qiáng)決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等多方面工作的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，更好地保障高校事業(yè)發(fā)展。

(三)多措并舉，打通信息共享瓶頸

針對(duì)于學(xué)校各個(gè)條線的系統(tǒng)需求，建議由信息管理部門(mén)牽頭梳理，借助規(guī)劃部門(mén)的力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校整體軟件的整合，建立有延展性、可操作性強(qiáng)的學(xué)校信息化頂層設(shè)計(jì)，制定適合于本校的數(shù)據(jù)兼容標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)池或類似數(shù)據(jù)集合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)本身互相校驗(yàn)、核對(duì)、糾錯(cuò)，最后對(duì)學(xué)校各類數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，分析校內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)律性，為學(xué)校管理層決策提供依據(jù)。推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，讓數(shù)據(jù)多跑路，減少審批環(huán)節(jié)的時(shí)間，同時(shí)，由于數(shù)據(jù)傳輸方式改變，降低數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程中的人為原因造成的差錯(cuò)率。

(四)多維培訓(xùn)，做好內(nèi)控隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

通過(guò)定期培訓(xùn)、頂崗輪崗等行式，不斷提高內(nèi)部控制從業(yè)人員的思想品質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)能力，培養(yǎng)一支會(huì)管理、專業(yè)能力強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良的專業(yè)化管理隊(duì)伍；通過(guò)定期培訓(xùn)、掛職鍛煉、高校調(diào)研等方式，走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)，橫向交流，學(xué)習(xí)兄弟學(xué)校的優(yōu)秀案例和典型經(jīng)驗(yàn)，使得這些人員對(duì)學(xué)校整體構(gòu)架和運(yùn)作機(jī)制有全面而精確的理解；建立內(nèi)部建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由校長(zhǎng)牽頭，各個(gè)部門(mén)參與，逐步構(gòu)建內(nèi)部控制協(xié)商機(jī)制，通過(guò)內(nèi)部控制實(shí)踐，不斷總結(jié)內(nèi)部控制過(guò)程中的得失，尋找適合高校實(shí)際情況的內(nèi)部控制方式。

(五)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，探索績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系多樣化

財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》(財(cái)會(huì)[2016]11號(hào))，從宏觀層面對(duì)如何評(píng)價(jià)學(xué)校的內(nèi)部控制做出了一些指導(dǎo)，為高校內(nèi)控建設(shè)向縱深推進(jìn)指明了方向。因?yàn)?，無(wú)論對(duì)高校、對(duì)部門(mén)還是對(duì)師生員工，績(jī)效考核始終是一種至關(guān)重要的管理手段，將內(nèi)控建設(shè)納入到對(duì)學(xué)校、部門(mén)和員工績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中，將內(nèi)部控制績(jī)效考評(píng)與部門(mén)工作考核、干部考核結(jié)合起來(lái)，與高校日常的監(jiān)管、管理與評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，就能極大地調(diào)動(dòng)各單位、各部門(mén)和師生員工的積極性，推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化發(fā)展。

當(dāng)然，績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)乎到學(xué)校生存發(fā)展和師生員工切身利益，既要嚴(yán)謹(jǐn)更要科學(xué)、規(guī)范。在內(nèi)控建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系前一定要科學(xué)論證、循序漸進(jìn)，要對(duì)內(nèi)控建設(shè)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理和細(xì)化、量化，抓住內(nèi)控建設(shè)的質(zhì)量控制點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，以準(zhǔn)確的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)定位，調(diào)動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的積極性，引導(dǎo)和鼓勵(lì)單位、師生員工自覺(jué)參與內(nèi)控建設(shè)，主動(dòng)參與監(jiān)督和自覺(jué)接受監(jiān)督，將內(nèi)控建設(shè)真正落到實(shí)處、深入人心。

總之，如果高校能充分認(rèn)識(shí)到建立健全內(nèi)控建設(shè)的重要性、必要性，充分發(fā)揮績(jī)效考評(píng)的導(dǎo)向性和規(guī)范性，改革現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)管理體系，在內(nèi)控制度上不斷完善、工作機(jī)制上不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，高校的內(nèi)部控制建設(shè)就一定能迎來(lái)又一個(gè)春天。