劉向東

（中共鞍山市委黨校，遼寧 鞍山 114003）

我國(guó)于2016年底開(kāi)始推行的國(guó)家監(jiān)察體制改革，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，是借鑒古今中外有益經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新。在改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將修改《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政監(jiān)察法》），制定《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家監(jiān)察法》）列入立法議程，以法律的形式將國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果固定下來(lái)，保證制度運(yùn)作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。

一、制定《國(guó)家監(jiān)察法》彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足

1997年制定、2010年修訂的《行政監(jiān)察法》在加強(qiáng)行政監(jiān)督，促進(jìn)法治政府和廉潔政府建設(shè)，保持政令暢通，提高政府工作效率等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)代的變化，該法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，亟待全面修訂。在監(jiān)察機(jī)關(guān)定位上，《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察制度定位為政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在監(jiān)督對(duì)象上僅涵蓋國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他行使公權(quán)力的公職人員納入，存在監(jiān)督空白和盲區(qū)。由于行政監(jiān)察制度的定位是政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，故監(jiān)察系統(tǒng)受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)。《行政監(jiān)察法》確立了我國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這一領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。此外，《行政監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察手段和監(jiān)察程序規(guī)定的不完善造成了監(jiān)察實(shí)效不彰。由于《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的檢查、建議等權(quán)力強(qiáng)制力不足，導(dǎo)致監(jiān)察制度缺乏威懾力。而《行政監(jiān)察法》所設(shè)定的部分行政監(jiān)察程序不科學(xué)、不合理，如受理申訴的渠道過(guò)于單一，監(jiān)察結(jié)果公開(kāi)不足等，則導(dǎo)致《行政監(jiān)察法》的相關(guān)要求難以得到落實(shí)。制定全新的《國(guó)家監(jiān)察法》，取代《行政監(jiān)察法》，對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行徹底重構(gòu)，是新形勢(shì)下彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求。

二、制定《國(guó)家監(jiān)察法》是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要

目前，我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制包括行政監(jiān)察和審計(jì)，外部監(jiān)督機(jī)制則包括司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督。盡管這些監(jiān)督方式都取得了一定成效，但并未根治腐敗問(wèn)題。從反腐敗的手段與效果之間的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)當(dāng)下的反腐措施足夠嚴(yán)厲，但腐敗案件依然頻發(fā)，腐敗烈度較高，形成了反腐的力度極大與腐敗的烈度居高不下這一困局。這反映出，在現(xiàn)有機(jī)制下，單純加大反腐敗治理的力度難以徹底解決腐敗問(wèn)題，必須對(duì)反腐體制進(jìn)行整體性的重構(gòu)和變革，徹底解決舊有制度中的痼疾，才能從根本上解決腐敗問(wèn)題。從國(guó)外反腐敗立法的演進(jìn)過(guò)程也可以看出，反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須通過(guò)立法的方式，建立預(yù)防懲治的系列制度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。十八大以來(lái)，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)反腐敗體制機(jī)制的改進(jìn)，我國(guó)的反腐敗工作展現(xiàn)出了出新的面貌。紀(jì)檢組派駐對(duì)象全覆蓋，在巡視制度中實(shí)行“三個(gè)不固定”——組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組和巡視對(duì)象的關(guān)系不固定等有益的反腐經(jīng)驗(yàn)有必要通過(guò)立法的形式予以確認(rèn)，以保證在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，以更加法治化的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督，解決黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督“一條腿長(zhǎng)一條腿短”的局面。從這個(gè)意義上說(shuō)，通過(guò)制定《國(guó)家監(jiān)察法》，將十八大以來(lái)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)，以法律的形式將反腐中取得的經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行確認(rèn)，能夠?qū)崿F(xiàn)反腐工作的法治化。

三、制定《國(guó)家監(jiān)察法》是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措

十八大后，黨中央提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。通過(guò)制定《國(guó)家監(jiān)察法》，推進(jìn)監(jiān)察體制改革，集中以往分散在監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局、檢察院等部門(mén)的職能，整合、豐富、強(qiáng)化反腐敗的資源和力量，建立覆蓋面更廣，實(shí)效性更高的國(guó)家監(jiān)察系統(tǒng)，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有利于實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。同時(shí)，制定《國(guó)家監(jiān)察法》也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所謂國(guó)家治理體系，是主權(quán)國(guó)家治國(guó)理政的制度體系的總稱(chēng)，而國(guó)家治理能力則是指一個(gè)國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的資格、水平和能力。在這個(gè)意義上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的就是在治國(guó)理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過(guò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的高水平治理。在傳統(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機(jī)構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，導(dǎo)致對(duì)腐敗治理效能不高，治理目標(biāo)難以有效達(dá)成。通過(guò)制定《國(guó)家監(jiān)察法》，集中上述部門(mén)的監(jiān)督權(quán)，在已有的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)，形成更科學(xué)有效、更符合實(shí)踐需要、運(yùn)作更為順暢的國(guó)家監(jiān)察體制，可以進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系，有效提升國(guó)家治理能力。

國(guó)家監(jiān)察體制的改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構(gòu)建穩(wěn)固的體制，防止以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維。國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)原本分散在諸多機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了整合，創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)家機(jī)關(guān)，引起了既有法律體系的大幅度變革，有必要通過(guò)制定統(tǒng)一的《國(guó)家監(jiān)察法》來(lái)重塑?chē)?guó)家機(jī)關(guān)之間的新權(quán)力結(jié)構(gòu)。