王小兵

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060

一、研究背景

自1951年第一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)——斯坦?？萍紙@區(qū)誕生以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為支撐城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，不斷創(chuàng)造著巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)對(duì)城市建設(shè)用地的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化進(jìn)程也產(chǎn)生重要的影響。改革開放以來，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了快速發(fā)展，在土地、稅收、體制機(jī)制等方面積累了眾多經(jīng)驗(yàn)，極大的推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，形成包括開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、工業(yè)園區(qū)等多種類型的園區(qū)模式。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)土地資源和水資源的高度依賴，造成環(huán)境污染和產(chǎn)能過剩等問題日漸凸顯，同時(shí)各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃與土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等在空間和規(guī)模上的矛盾，又帶來產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管理上的混亂。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出去產(chǎn)能的目標(biāo)，亟需產(chǎn)業(yè)園區(qū)在規(guī)?？刂啤⑥D(zhuǎn)型升級(jí)、園區(qū)集聚發(fā)展和低碳環(huán)保等方面做出變革。

2008年以來，以廣州市為代表的國(guó)內(nèi)特大城市，在不打破部門行政架構(gòu)的背景下，率先在全國(guó)開展“三規(guī)合一”工作。通過對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的深入研究，提出劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間邊界、園區(qū)規(guī)模和準(zhǔn)入要求進(jìn)行管理的嘗試。2016年2月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》出臺(tái)，提出“依法制定城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底”的目標(biāo)，要求“加強(qiáng)空間開發(fā)管制，劃定城市開發(fā)邊界，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標(biāo)”。在此要求下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為城市開發(fā)的重要區(qū)域，需要進(jìn)一步通過產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的劃定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保和林業(yè)等多部門交叉管理的矛盾，實(shí)現(xiàn)空間邊界劃定、規(guī)模管控和產(chǎn)業(yè)集聚等方面的優(yōu)化。

本文選取中國(guó)縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市代表——福建省晉江市作為研究對(duì)象，解析在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)際形勢(shì)變化等因素影響下，通過“增量入園，存量調(diào)整”的方法劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)?？刂?，以及生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同的目標(biāo)。

二、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線及其研究概況

2.1 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的概念于近年開始提出，是指在建設(shè)用地范圍內(nèi)，由“工業(yè)園區(qū)——連片城鎮(zhèn)工業(yè)用地”形成的產(chǎn)業(yè)用地，具體包括工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、示范區(qū)等用地，以及具有一定用地規(guī)模的集中連片工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地。

2.2 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線是基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的管控而言，其概念最早來源于2008年廣州市“三規(guī)合一”成果。在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃差異過程中，劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線作為城市建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€的組成部分。

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線具體定義是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的工業(yè)園區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃工業(yè)布局，劃定由“工業(yè)園區(qū)-連片城鎮(zhèn)工業(yè)用地”組成的用地集中區(qū)的邊界線為產(chǎn)業(yè)用地區(qū)塊控制線。目前，關(guān)于產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的研究還處于起步階段，主要在廣州、廈門等城市的“多規(guī)合一”成果中，作為管控產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模和邊界的手段，具體的差異比較、劃定原則、劃定過程和管控要求還未形成理論成果。

三、晉江產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展及問題分析

3.1 晉江市產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程

城市產(chǎn)業(yè)空間的發(fā)展受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)家政策、城市規(guī)劃、自然地理、人口素質(zhì)和科技水平等因素的影響，具有明顯的時(shí)代特征和地域特色。我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，在政策驅(qū)動(dòng)、要素聚集、空間自組織和地方發(fā)展等方面形成諸多特色，筆者將其歸納總結(jié)為兩類途徑：一類是在特定空間范圍內(nèi)，通過政策（Policy）設(shè)定,引領(lǐng)（Oriented）要素聚集，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展（Development）的路徑（POD模式）；一類是在特定空間范圍內(nèi)，通過小成本經(jīng)濟(jì)自發(fā)（Spontaneity）組織壯大，促進(jìn)（Oriented）產(chǎn)業(yè)要素不斷積聚，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展（Development）的路徑（SOD模式）。POD模式是由政府主導(dǎo)的“自上而下”的發(fā)展模式，改革開放以來，我國(guó)通過政策設(shè)定引領(lǐng)形成了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、國(guó)家新區(qū)等眾多產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型。SOD模式是以鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的“自下而上”的發(fā)展模式，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自組織壯大，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素聚集和地方產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。晉江作為以鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)為核心的地方經(jīng)濟(jì)代表，具有明顯的SOD模式特色。

3.1.1 工業(yè)化階段（1978年-1992年）

晉江在改革開放之初，憑借三閑（閑人、閑錢、閑房）起步，以四?。ㄐ∫?guī)模、小資本、小成本、小利潤(rùn)）為目標(biāo)，依托華僑故里的優(yōu)勢(shì)形成早期產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基底，為下一步企業(yè)集聚發(fā)展奠定基礎(chǔ)。這一時(shí)期晉江市各種產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，呈現(xiàn)小集聚大分散的局面，產(chǎn)業(yè)用地空間上呈現(xiàn)雜亂無章的分布態(tài)勢(shì)。

3.1.2 城鎮(zhèn)化階段（1992年-2014年）

晉江產(chǎn)業(yè)用地空間集聚，民營(yíng)企業(yè)品牌意識(shí)覺醒和崛起的階段。通過“家家辦廠”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，晉江在體育用品、紡織服裝、食品飲料等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集聚了一批具有行業(yè)影響力的企業(yè)，形成了1.66萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)、126項(xiàng)國(guó)字號(hào)產(chǎn)品品牌、38家上市公司的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)用地綜合擴(kuò)張并行，晉江中心城區(qū)建設(shè)用地發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地也有極大發(fā)展。同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)用地空間上的集聚發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間邊界管理意識(shí)開始成形，在2009年形成以晉江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為核心的“一區(qū)九園”，構(gòu)成晉江市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基本骨架。

同一時(shí)期，晉江產(chǎn)業(yè)用地的快速發(fā)展帶動(dòng)城市建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張。從1997年到2005年，晉江市建設(shè)用地從217平方公里增加到267平方公里，增加50平方公里，年均增長(zhǎng)6平方公里左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于福建省及泉州市同期平均水平。2005年—2014年，晉江市建設(shè)用地從267平方公里增加到311平方公里，增加44平方公里，年均增長(zhǎng)4平方公里左右，新增建設(shè)用地逐步從工業(yè)為主導(dǎo)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向綜合導(dǎo)向下的增長(zhǎng)，建設(shè)用地緊湊度提升。

3.1.3 新型城鎮(zhèn)化階段（2015年-今）

2015年，晉江成為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市，建設(shè)用地從增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向增量建設(shè)與存量改造并存的新格局。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展不再追求單一規(guī)模擴(kuò)張，開始走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新之路，探索傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)思維模式的發(fā)展路徑。這一時(shí)期，晉江市現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)主要有三個(gè)組成部分：以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為主體，多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)組成的“一區(qū)多園”；已批及在編控規(guī)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；城鄉(xiāng)規(guī)劃集中連片用地規(guī)模20公頃以上的工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地。

3.2 晉江產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展問題

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的重要單元，與城市規(guī)劃布局和新區(qū)開發(fā)存在多元互動(dòng)關(guān)系。一方面，晉江鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的自組織增長(zhǎng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素快速集聚發(fā)展和城市新區(qū)爆發(fā)式開發(fā)，2016年晉江城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，居于福建省縣域城市第一位；另一方面，晉江城市產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程中，缺乏合理的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃和管控，面臨著土地供給不足，產(chǎn)業(yè)空間分散，產(chǎn)業(yè)能耗偏高和生態(tài)污染等問題。

3.2.1 土地供給不足

晉江鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)自組織發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)要素集聚具有積極推動(dòng)作用，但由于長(zhǎng)期以來缺乏有效的空間管控，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展對(duì)土地資源和水資源的依賴度較高。改革開發(fā)以來，伴隨晉江GDP的快速增長(zhǎng)，土地資源消耗速度驚人，土地均產(chǎn)出呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。根據(jù)《晉江市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，晉江市域2015年現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模330平方公里（含濱海新區(qū)），2020年土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地面積368平方公里（含濱海新區(qū)），2030年城市總體規(guī)劃建設(shè)用地面積408平方公里（含濱海新區(qū)），現(xiàn)狀建設(shè)用地面積接近“十三五”規(guī)劃規(guī)模，“十三五”期間建設(shè)用地僅有38平方公里的增長(zhǎng)空間，土地資源供給嚴(yán)重不足。

同時(shí)，晉江市水資源時(shí)空上分布不均勻，工業(yè)用水重復(fù)利用率低，海水和污水回用都未受到重視，許多地區(qū)尤其是沿海地區(qū)供水緊張，呈現(xiàn)出資源型、工程性和水質(zhì)性缺水并存的狀況。產(chǎn)業(yè)發(fā)展受資源環(huán)境約束性強(qiáng)，立足現(xiàn)有水土資源承載力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的方向。

四、晉江產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線劃定

4.1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選取

綜合晉江市產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀布局，并根據(jù)晉江市2015國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的工業(yè)園區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃工業(yè)布局，提取晉江市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的要素包括三個(gè)方面：（1）“一區(qū)多園”規(guī)劃用地范圍，包含產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地12處，用地面積約99平方公里。（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，主要包括“一區(qū)多園”范圍外經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃審批通過的工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)等控制性詳細(xì)規(guī)劃地塊，此類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊共6處，用地面積約25平方公里。（3）集中連片的工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地，包括以上兩類地塊之外的規(guī)劃工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地集中連片區(qū)域，且用地規(guī)模在20公頃以上地塊。根據(jù)《晉江市城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編》、晉江各鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和晉江各鎮(zhèn)街控制性詳細(xì)規(guī)劃成果，提取集中連片且用地面積在20公頃以上的工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地共47處，用地規(guī)模約61平方公里。綜合三種產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型，本次共提取產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地60余處，用地總面積約184平方公里。

晉江市規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地布局圖

4.2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)與規(guī)劃差異分析

由上述晉江市城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行空間差異分析，提取產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地與土地利用規(guī)劃差異圖斑共7000余處，差異用地規(guī)模約62平方公里。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地超出土地利用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模約55平方公里，土地利用規(guī)劃超出城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的建設(shè)用地規(guī)模約7平方公里。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊與土地利用規(guī)劃的不同差異組合方式，建立差異分析圖表如下（表1）。

表1 晉江市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊與土規(guī)差異用地處理措施

（1） 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地占用基本農(nóng)田、林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線。將晉江城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地與土地利用規(guī)劃中基本農(nóng)田、林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線成果進(jìn)行差異疊合分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地位于基本農(nóng)田范圍內(nèi)圖斑共1.4萬(wàn)余處，占用基本農(nóng)田面積約20.8平方公里，城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地位于林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線范圍內(nèi)圖斑共6000余處，涉及用地規(guī)模約6.3平方公里。對(duì)于此類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地，原則上將嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和林業(yè)生態(tài)紅線，逐步清理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地。

（2） 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地內(nèi)含有城市公園綠地和水系。為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地的空間完整性，對(duì)位于產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)的公園綠地和水域采取原則保留策略，原則不納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)。其中，位于城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)，用地面積在2公頃以上且不占用基本農(nóng)田、林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線的公園綠地共100余處，總用地面積約6平方公里。位于城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)，水域面積在400平米以上且不占用基本農(nóng)田、林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線的水域共400余處，用地面積越3平方公里。

（3） 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地內(nèi)含有規(guī)劃村莊居民點(diǎn)用地、特殊用地和其他非建設(shè)用地。此類規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)原則上不得占用規(guī)劃村莊居民點(diǎn)用地、特殊用地和其他非建設(shè)用地。經(jīng)差異疊合比較，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)含有規(guī)劃村莊居民點(diǎn)用地和其他非建設(shè)用地共700余處，用地面積約5平方公里。

（4）產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地占用農(nóng)林用地。農(nóng)林用地是城市生態(tài)空間的本底，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊原則不得占用。經(jīng)差異疊加比對(duì)，位于城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)，且位于基本農(nóng)田、林地保護(hù)紅線和環(huán)保生態(tài)紅線之外，同時(shí)在土地利用規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)林用地共1200余處，用地面積約6平方公里。

4.3 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線劃定原則

綜合上述城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊與各類規(guī)劃差異類型，本文提出“增量入園，存量調(diào)整”的方針，通過規(guī)?？偪?、生態(tài)影響最小、重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先的原則，劃定晉江產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。

（1）規(guī)模總控原則。結(jié)合規(guī)劃定位和現(xiàn)有水土等資源環(huán)境承載力，在完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，集約利用土地資源和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群發(fā)展理念下，總體把控產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地規(guī)模，提出合理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模預(yù)期。在產(chǎn)業(yè)用地布局和控制線話的劃定過程中，嚴(yán)格把控總體規(guī)模。

（2）生態(tài)影響最小原則。產(chǎn)業(yè)用地對(duì)資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境影響較大，產(chǎn)業(yè)用地的布局應(yīng)充分考慮現(xiàn)有資源環(huán)境的生態(tài)承載力，在產(chǎn)業(yè)用地的布局中避免生態(tài)敏感區(qū)和環(huán)境脆弱地帶，在項(xiàng)目引進(jìn)中優(yōu)先考慮對(duì)生態(tài)資源污染小、企業(yè)產(chǎn)出效率稿的企業(yè)進(jìn)入園區(qū)。

（3）重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先原則。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目引進(jìn)過程中，建立一套項(xiàng)目?jī)?yōu)化選擇機(jī)制。優(yōu)先發(fā)展對(duì)區(qū)域環(huán)境破壞小，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力強(qiáng)的企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，逐步取代對(duì)環(huán)境負(fù)荷大、污染嚴(yán)重且經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目。

4.4 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊差異處理策略

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的核心主體是產(chǎn)業(yè)，晉江鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)自組織發(fā)展過程中對(duì)產(chǎn)業(yè)的選取尤為重要，在具體協(xié)調(diào)晉江市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃差異時(shí)，要結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展訴求，充分考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，具體遵循以下差異處理策略：（1）優(yōu)先保障“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)園區(qū)落實(shí)。規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊以“產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍線+近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目”為基礎(chǔ)，結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃范圍劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線；（2）嚴(yán)格控制規(guī)模。產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線內(nèi)主要地類為工業(yè)用地和物流倉(cāng)促用地，為保持產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的完整性，可包括配套的道路和設(shè)施用地，但需要嚴(yán)格控制規(guī)模；（3）以第三產(chǎn)業(yè)為主的園區(qū)不納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。

綜合上述劃定原則和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊差異處理建議，經(jīng)對(duì)土地利用規(guī)劃建設(shè)用地調(diào)入調(diào)出后，重點(diǎn)對(duì)集中連片用地規(guī)模小于20公頃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行核減，共劃分晉江市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊52個(gè)，劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線范圍約119平方公里，占晉江市2020年城市建設(shè)用地規(guī)模的32.5%。

4.5 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線管控要求

（1）產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)基本農(nóng)田原則保護(hù)，不得占用

規(guī)劃基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、林業(yè)生態(tài)紅線是城市基本生態(tài)控制線的核心組成部分，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊原則不得占用。同時(shí)對(duì)位于城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)，用地面積在2公頃以上且不占用基本農(nóng)田的綠地、水域面積在400平米以上且不占用基本農(nóng)田的水域進(jìn)行原則保護(hù)，不納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍；對(duì)規(guī)劃村莊居民點(diǎn)用地和其他非建設(shè)用地原則保護(hù)，不納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍；對(duì)規(guī)劃農(nóng)林用地且土地利用規(guī)劃為非建設(shè)用地的地類原則保留為非建設(shè)用地，不納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍。

（2）新增工業(yè)制造及倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目必須入駐產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線內(nèi)集聚發(fā)展

新增工業(yè)項(xiàng)目和倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線內(nèi)集聚發(fā)展可以發(fā)揮工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)，減少工業(yè)項(xiàng)目對(duì)居民生活的影響。通過產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的劃定，未來將優(yōu)先安排戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的先進(jìn)制造類項(xiàng)目進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線內(nèi)現(xiàn)狀已建工業(yè)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，逐步淘汰落后高耗能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

晉江市規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線圖（作者自制）

五、結(jié)論與思考

晉江市作為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣市，縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色明顯，多年來依托小成本經(jīng)濟(jì)自發(fā)（Spontaneity）組織壯大，促進(jìn)（Oriented）產(chǎn)業(yè)要素不斷積聚，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速發(fā)展（Development），形成頗具代表性的SOD模式，在產(chǎn)業(yè)形成、集聚發(fā)展和品牌規(guī)模方面具有重要示范作用。新常態(tài)下，隨著國(guó)際市場(chǎng)動(dòng)蕩、產(chǎn)能過剩和生產(chǎn)要素成本提高等因素，晉江傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式面臨重大挑戰(zhàn)。如何通過控制產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局和集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的和諧共生，是劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的意義所在。

本文通過對(duì)福建省晉江市產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展歷程的梳理，分析現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展問題，確定納入產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的園區(qū)選取標(biāo)準(zhǔn)，在充分協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等法定規(guī)劃基礎(chǔ)上，劃定晉江市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。并對(duì)同類型地域產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線劃定提出以下要求：

劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，重點(diǎn)在于優(yōu)化城市開發(fā)空間。需要充分認(rèn)識(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，合理確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的要素組成和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)模，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線管控，從而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間走上從“增量”到“存量”，從“存量”到“優(yōu)質(zhì)”的發(fā)展路徑。

劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，關(guān)鍵在于政府統(tǒng)籌和調(diào)控。通過轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和園區(qū)建設(shè)中過度依賴土地經(jīng)營(yíng)和優(yōu)惠措施的思路，加強(qiáng)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌和調(diào)控，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位和規(guī)劃，避免產(chǎn)業(yè)布局空間上“條塊分割”，同時(shí)完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新環(huán)境。