李林 王宗旗

【摘要】近些年來，我國連續(xù)發(fā)生了一系列未成年人受侵害的惡性案件，引起了社會的廣泛關(guān)注，造成了較大的負面影響，也暴露出現(xiàn)行未成年人立法保護存在的諸多問題。法因時而變。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，未成年人立法保護領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況，現(xiàn)行未成年人法律保護的理念原則和體制機制等，已明顯不適應(yīng)實踐發(fā)展的需要。新形勢下，未成年人保護的立法工作“要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。

【關(guān)鍵詞】未成年人 立法保護 法律修訂與完善

【中圖分類號】D925.2 【文獻標(biāo)識碼】A

未成年人是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的后繼力量。保護未成年人，就是保護祖國的未來、民族的希望。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視未成年人保護工作，關(guān)心未成年人成長。習(xí)近平總書記指出，“培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)長遠”；“各級黨委和政府、社會各界都要重視培育未來、創(chuàng)造未來的工作，關(guān)心愛護少年兒童”。在推進全面依法治國的新形勢下，應(yīng)當(dāng)不斷完善和加強未成年人的立法保護，以法治方式促進新時代未成年人保護事業(yè)的發(fā)展進步。

未成年人立法保護的現(xiàn)狀綜合分析

我們黨和國家高度重視保護未成年人，先后制定了一系列重要法律法規(guī)和政策。目前，我國涉及保護未成年人的法律主要有《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》或“保護法”）《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》或“預(yù)防法”）《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國收養(yǎng)法》等4部法律，此外還有30余部法律設(shè)有專章和專門條款予以保護；國務(wù)院及有關(guān)部門也出臺了諸多行政法規(guī)和部門規(guī)章，各地方頒布了大量地方性法規(guī)，對未成年人予以專門保護?？梢哉f，我國已基本形成了以憲法為基礎(chǔ)，以未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法為主干，相關(guān)法律法規(guī)等為配套和補充的未成年人保護法律體系。但是，法因時而變，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，未成年人立法保護領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況，現(xiàn)行未成年人法律保護的理念原則和體制機制等，已明顯不適應(yīng)實踐發(fā)展的需要，亟需對《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》進行修改完善。

其一，《未成年人保護法》是未成年人保護方面的專門法律，于1991年頒布實施并在2006年和2012年兩次修改，對保護未成年人合法權(quán)益、促進未成年人健康成長，發(fā)揮了重要作用。但在新形勢下，未成年人保護也發(fā)生了新變化、出現(xiàn)了新問題、面臨著新挑戰(zhàn)。近些年來，我國連續(xù)發(fā)生了一系列未成年人受侵害的惡性案件，如2011年廣州7歲女童被繼母餓虐跳樓覓食案、2012年貴州畢節(jié)五男童垃圾箱取暖身亡案、2018年吉林長生生物公司疫苗造假案，等等，引起了社會的廣泛關(guān)注，造成了較大的負面影響，也暴露出現(xiàn)行未成年人立法保護存在的諸多問題。

其二，《預(yù)防未成年人犯罪法》于1999年頒布實施以來，為動員全社會開展預(yù)防未成年人違法犯罪工作起到了積極作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展變化，該法已不適應(yīng)當(dāng)前預(yù)防未成年人犯罪工作的需要。未成年人犯罪的形勢依然嚴峻，主要表現(xiàn)在：一是未成年人犯罪案件數(shù)量居高不下。新世紀以來未成年人犯罪總的態(tài)勢是犯罪率有所下降，但絕對數(shù)量仍居高不下，甚至有所反彈。當(dāng)前我國青少年犯罪占全部犯罪的70%以上，其中15-16歲的少年犯罪又占青少年犯罪的70%以上。二是未成年人犯罪低齡化、暴力化、團伙化趨勢明顯。有關(guān)調(diào)查顯示，2014年我國14周歲的未成年人犯罪占20.11%，比2001年的12.3%上升了7.81%，其中搶劫罪、故意傷害罪、強奸罪三種暴力型犯罪合計占未成年人犯罪的82.1%，團伙犯罪占71%。①三是未成年人容易成為“三股勢力”等境內(nèi)外敵對勢力新的滲透對象，他們拉攏、蠱惑甚至操縱未成年人實施反黨、分裂國家的活動以及其他犯罪行為，企圖顛覆國家政權(quán)、破壞民族團結(jié)、危害法治秩序。

未成年人立法保護局限的原因分析

《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》這兩部法律，集中體現(xiàn)為對未成年人的權(quán)益保護與犯罪預(yù)防兩個方面。權(quán)益保護與犯罪預(yù)防相互配合、相輔相成，共同構(gòu)成未成年人法律保護的“兩個輪子”。面對新形勢新挑戰(zhàn)，這兩部法律在科學(xué)性、針對性、可操作性、整體協(xié)調(diào)性等方面，還存在一些先天不足和立法缺陷。

保護法的立法規(guī)定較為原則化、過于簡單?，F(xiàn)有的保護法在條文規(guī)范上較為原則化，在條文表述上又過于繁復(fù)，總體上看操作性不足、倡導(dǎo)性有余，在某種程度上屬于“沒有牙齒”的“軟法”。該法共有七章，分別規(guī)定了家庭保護、學(xué)校保護、社會保護、司法保護等四大保護類型及法律責(zé)任。從條文性質(zhì)看，多為政策性、宣示性、說教性規(guī)定，在當(dāng)時的立法條件與法治環(huán)境下為倡導(dǎo)性地保護未成年人、解決未成年人領(lǐng)域的社會突出問題顯得難能可貴，但現(xiàn)今看來，缺少保護的針對性、可操作性和強制性。并且，該法對于保護主體種類的劃分不甚科學(xué)，如將未成年人保護的國家（政府）責(zé)任劃歸到第四章社會保護之內(nèi)，顯然欠妥。另外，保護法的執(zhí)法主體由于法條整體的原則性、倡導(dǎo)性風(fēng)格未予以明確分類，從內(nèi)容上講也缺少因時而變的保護未成年人的規(guī)范方式與具體做法等。

預(yù)防法的立法內(nèi)容空泛、操作性不強。該法共分八章，包括預(yù)防犯罪教育、不良行為預(yù)防、嚴重不良行為矯治、犯罪自我防范、重新犯罪預(yù)防及法律責(zé)任等內(nèi)容。該法在預(yù)防未成年人犯罪的立法技術(shù)上初步區(qū)分了未成年人失范行為的層級，如不良、嚴重不良、犯罪等，對預(yù)防選擇上亦有所側(cè)重，在上世紀80年代青少年犯罪形勢嚴峻的背景下，該法總體上發(fā)揮了重要作用。但在當(dāng)前新形勢下，該法沒有對未成年人不良行為、違法、犯罪及其界限、程度問題進行類型化區(qū)分，沒有建立相關(guān)防治應(yīng)對機制，沒有將未成年人的“罪錯行為”納入該法的重點與核心；在內(nèi)容上缺少以預(yù)防為核心，或缺少預(yù)防罪錯行為的具體措施和統(tǒng)一的程序性規(guī)定，多為指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性、政策性、教育性條款，缺乏規(guī)范性和操作性。例如，關(guān)于“政府收容教養(yǎng)”，因規(guī)定得過于籠統(tǒng)而無法操作。近些年來，連續(xù)發(fā)生了多起未成年人殺人的惡性案件，因不滿14周歲未達刑事責(zé)任年齡而未受到相應(yīng)的處罰，同時因為沒有必要的矯治措施，引起了社會的一些不滿和擔(dān)憂。

此外，保護法和預(yù)防法兩部法律高度重合。預(yù)防法的許多內(nèi)容與保護法高度重合，在預(yù)防法的57個條文中，有12條與保護法的有關(guān)內(nèi)容高度類似，超過法條總數(shù)的20%。這種高度重合，不僅混淆了保護法與預(yù)防法的功能區(qū)分和立法界限，而且反映了保護法的保護機制不完善、預(yù)防法的預(yù)防思路不清晰等問題。

完善未成年人立法保護需從多方面準(zhǔn)確發(fā)力

習(xí)近平總書記明確要求：立法工作“要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用……努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。”②《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改，已經(jīng)提上國家立法議事日程，列入《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《全國人大常委會2019年立法工作計劃》。2018年3月起，全國人大社會建設(shè)委員會牽頭同步開展對兩法的修改工作。

進一步增強針對性、規(guī)范性、可操作性和強制性，新形勢下《未成年人保護法》修改的基本思路與建議

首先，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，總體設(shè)計、統(tǒng)籌安排保護法立法修改工作。應(yīng)當(dāng)以解決新形勢下未成年人保護工作存在的突出法律問題為出發(fā)點和落腳點，總結(jié)我國未成年人保護工作中積累的成功經(jīng)驗，借鑒國外的有益經(jīng)驗，統(tǒng)籌設(shè)計、全面修改未成年人保護法律制度，增強保護法的針對性、規(guī)范性、可操作性和強制性，有效回應(yīng)社會關(guān)切，進一步加強對未成年人的保護。加強黨對未成年人保護的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立中央未成年人保護領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)。明確在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立中央集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的工作統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機制；在黨中央設(shè)立未成年人保護領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)國家未成年人保護工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。

其次，建立福利普惠型保護立法，推進未成年人保護立法的一體化。此次修法的基本思路，應(yīng)當(dāng)是將其打造為具有福利普惠型的未成年人保護法。這樣做更加突出保護法與預(yù)防法緊密結(jié)合的未成年人法律保護格局，逐步實現(xiàn)未成年人保護和預(yù)防犯罪立法的系統(tǒng)化與一體化，形成完整系統(tǒng)的未成年人保護法律體系。福利普惠型的未成年人保護法除了重點發(fā)揮國家（政府）功能、建立多層級多部門聯(lián)動機制外，還應(yīng)關(guān)注家庭、學(xué)校、社會保護的福利化，并依托公檢法司部門，建立司法保護的銜接機制，暢通保護渠道。

再次，明確未成年人保護執(zhí)法責(zé)任主體，打破多頭治理格局。未成年人保護的立法精神之一，是共同保護，其特色是“共管共治共護”。應(yīng)當(dāng)進一步明確執(zhí)法主體，厘清共同保護下各責(zé)任主體的具體法律責(zé)任。例如，應(yīng)當(dāng)處理好“向誰報告、誰可幫助、誰來解決”等實際問題，而不是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到”，尤其要避免出現(xiàn)未成年人保護“九龍治水”的尷尬。

另外，突出國家保護原則，專章規(guī)定政府責(zé)任。為更好處理“困境兒童”問題，解決國家監(jiān)護缺位現(xiàn)狀，修改保護法應(yīng)當(dāng)專章規(guī)定關(guān)于政府保護的內(nèi)容。國家應(yīng)將未成年人保護的責(zé)任勇?lián)缟?，并將其居于未成年人保護之首。將國家（政府）保護從社會保護種類中剝離出來，加強政府保護的力度，明確在國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立未成年人保護工作委員會，其辦公室設(shè)在民政部門；細化政府及其職能部門的職責(zé)，包括建設(shè)信息數(shù)據(jù)庫、普及推廣親職教育、家庭監(jiān)護支持和監(jiān)督、發(fā)展教育、校園周邊安全管理、未成年人醫(yī)療健康和福利等，避免多重保護引發(fā)部門推諉，有效破解“責(zé)任稀釋”困境。

最后，加強條文規(guī)定的針對性和可操作性。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國?！雹蹜?yīng)當(dāng)針對當(dāng)前出現(xiàn)的新情況，如校園欺凌、網(wǎng)癮少年、性侵傷害、食堂衛(wèi)生等，創(chuàng)新、強化和細化有關(guān)保護主體、方式、措施及其責(zé)任形式等的規(guī)定。例如，進一步完善家庭保護，突顯父母或其他監(jiān)護人是保護未成年人的第一責(zé)任人，細化家庭監(jiān)護職責(zé)，增設(shè)受虐兒童保護內(nèi)容、激活“剝奪監(jiān)護”條款，增加撫養(yǎng)注意義務(wù)，完善委托監(jiān)護制度等；進一步強化學(xué)校保護，明確規(guī)定各年齡段未成年人受教育的憲法權(quán)利，確保未成年學(xué)生接受全面教育；健全校園安全的保障機制和防范、處置措施，校園欺凌及性侵害的預(yù)防及處置，建立常態(tài)化的學(xué)生心理健康檢查項目等；細化社會保護，增加基層群眾性自治組織和社會團體的社會保護責(zé)任，強調(diào)公共場所的安全保障義務(wù)；增加網(wǎng)絡(luò)保護專章，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)保護的理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)責(zé)任、有害及不良網(wǎng)絡(luò)信息管控、上網(wǎng)保護、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、消費管控、未成年人網(wǎng)絡(luò)信息保護、網(wǎng)絡(luò)欺凌及侵害的應(yīng)對，等等。

著力加強一般預(yù)防、臨界預(yù)防和再犯預(yù)防，新形勢下《預(yù)防未成年人犯罪法》修改的基本思路與建議

明確修改預(yù)防法的基本原則和重點。應(yīng)當(dāng)堅持早期干預(yù)、專業(yè)預(yù)防、教育矯治、綜合治理等原則，著力解決一般預(yù)防（家庭、學(xué)校、社區(qū)、政府、媒體等在未成年人犯罪預(yù)防中所承擔(dān)的職責(zé)），臨界預(yù)防（構(gòu)建對未成年人罪錯行為的分級干預(yù)體系），再犯預(yù)防（完善對未成年犯的教育矯治和跟蹤幫教措施，構(gòu)建促進未成年犯回歸社會的跟蹤幫教機制和體系）等重點問題。

將“未成年人罪錯行為”的防治作為修法的核心。未成年人罪錯行為的預(yù)防和處置，是預(yù)防法的關(guān)鍵。預(yù)防法的修改應(yīng)當(dāng)圍繞未成年人罪錯行為的分類、識別、預(yù)防、措施等重點展開，避免原有立法邏輯與語義的混亂。另外，要更加注重在“罪錯行為”概念指導(dǎo)下的未成年人行為分級分類干預(yù)的科學(xué)性與合理性，在修法上做到“三個明確”，即明確需要干預(yù)的行為，明確實施干預(yù)的對象，明確采取干預(yù)的措施。例如，依據(jù)行為性質(zhì)和危險程度，可將未成年人的罪錯行為分為不良行為、治安違法行為和觸犯刑法行為；規(guī)定分級干預(yù)的對象，包括具有不良行為的、具有治安違法行為的、具有觸犯刑法行為但未達刑事責(zé)任年齡的未成年人；針對未成年人罪錯行為，進行分級分類干預(yù)。

建立符合未成年人行為特征的預(yù)防、教育、矯治制度。最高人民檢察院《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，提出要探索建立臨界預(yù)防、家庭教育、分級干預(yù)和保護處分等未成年人犯罪預(yù)防制度。臨界預(yù)防與分級干預(yù)制度，是解決當(dāng)前青少年罪錯問題的創(chuàng)舉。臨界預(yù)防是對罪錯未成年人提前開展教育矯正，預(yù)防其日后走上犯罪道路或者實施更嚴重的危害行為的制度。臨界預(yù)防是保護處分的銜接制度，應(yīng)與未成年人家庭教育制度等結(jié)合發(fā)揮預(yù)防功能。保護處分則是未成年人教育與懲罰措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起到保護與處分、預(yù)防與矯治之間的銜接措施作用。分級干預(yù)則直接回應(yīng)了多年來未成年人犯罪“雙低”（低齡化、低文化）趨勢與刑法規(guī)范存在局限性所產(chǎn)生的未成年人涉罪“脫管失教”現(xiàn)象。未達刑事責(zé)任年齡的涉罪未成年人在不負刑事責(zé)任的同時得不到有效管束，收容教育、家庭管教等措施幾乎處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，由此陷入所謂“養(yǎng)豬困境”。近年來，主張降低刑事責(zé)任年齡的呼聲愈加高漲，應(yīng)當(dāng)認真對待、積極回應(yīng)解決。如倡導(dǎo)早期預(yù)防，完善專門學(xué)校制度，賦予學(xué)校部分懲戒權(quán)；創(chuàng)新涉罪未成年人教育矯治機制，進一步發(fā)揮父母管教、收容教育等作用，探索推廣親職教育等管教形式。分級干預(yù)制度從罪錯行為出發(fā)，通過適用恰當(dāng)、適度的“威懾——矯正”體系，嚴格科學(xué)區(qū)分罪錯行為的層級體系、劃分不同級別，結(jié)合刑事法律規(guī)范，施以不同形式的管理和矯治，有的放矢、辯證施治、“對癥下藥”。

構(gòu)建“未成年人大司法”。應(yīng)當(dāng)以罪錯行為為核心，構(gòu)建集實體與程序為一體的未成年人犯罪預(yù)防的“大司法”，以專法的形式突出未成年人犯罪預(yù)防的系統(tǒng)性，使未成年人罪錯行為的預(yù)防、教育、矯治有法可依、有章可循。在修改預(yù)防法時，應(yīng)當(dāng)加強該法的具體化、系統(tǒng)化與嚴密化，注重協(xié)調(diào)預(yù)防法與刑法、刑訴法、治安管理處罰法、社區(qū)矯正法等法律的關(guān)系，特別是與刑訴法中“未成年人刑事案件訴訟程序”專章的銜接，改變未成年人犯罪預(yù)防法的依附性，使其成為真正的“未成年人大司法”。

（作者分別為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所原所長；四川明炬律師事務(wù)所主任）

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源： 21世紀教育研究院、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告（2015）》。

②習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014年9月5日），中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編（中）》，北京：中央文獻出版社，2016年，第56頁。

③習(xí)近平：《在第十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》（2013年2月23日），中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第43頁。

【延伸閱讀】絕不能讓年齡成為施暴者的“護身符”

2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組審議，審議未成年人保護法修訂草案和預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案。草案修訂被社會各界廣泛關(guān)注，一部分源于涉及對象是青少年群體，另一方面也因為近期發(fā)生的數(shù)起惡性案件，作案者均為未成年人。

在審議修訂草案時，不少委員認為，有些家長和孩子知法犯法，鉆了未成年人犯罪處罰輕或不入刑的空子。針對未成年人犯罪出現(xiàn)的新特點，法律定罪和量刑的力度應(yīng)加大。這一定程度上契合了公眾的看法。

有不少網(wǎng)友表示“年齡不是重點，重點是是否主觀犯罪”。如果不能處理好年齡與處罰力度的關(guān)系，未成年人犯罪恐怕會成為令人憂慮甚至恐懼的社會問題。還有網(wǎng)友提出“被殺的未成年人，誰來保護？”我國未成年人保護法堅持“教育為主、懲罰為輔”的原則。如果法律在施暴者面前失去震懾力，也意味著其同時在受害者身上失去了保護力。同樣都是未成年人，受害者又該如何被法律保護呢？他們的權(quán)益究竟該怎樣維護，同樣是草案修訂過程中需要考量的。

可以說，現(xiàn)實的發(fā)展已使未成年人犯罪的態(tài)勢發(fā)生顯著變化，原有的法律堤壩在現(xiàn)實沖擊下出現(xiàn)了“管涌”和“漫頂”，必須及時加以修補、加高、筑牢，否則法律所守護的社會公平正義就會付出難以承受的代價。值得注意的是，此次提請審議的預(yù)防未成年人犯罪法，擬實施分級預(yù)防，細化教育、矯治措施，還有委員提出了“應(yīng)該對刑法進行延伸修改，設(shè)立未成年人專章”的觀點?？梢钥闯?，相關(guān)法律有望根據(jù)當(dāng)下的新情況做出更多探索和調(diào)整。希望相關(guān)部門在審議修訂草案時能進一步回應(yīng)社會期待，絕不能讓年齡成為施暴者的護身符，法律也應(yīng)當(dāng)保護好那些真正需要保護的人。只有加大對未成年人犯罪的懲戒和制約，方能遏制未成年人犯罪問題的惡化，真正實現(xiàn)社會公平正義。

（人民論壇編輯根據(jù)半月談網(wǎng)評論員文章《面對未成年人犯罪新態(tài)勢，法律的堤壩須加高筑牢》編輯整理）