覃 靜，于 莉

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

一、我國戶籍管理制度發(fā)展歷程及其對(duì)戶籍身份的影響

當(dāng)代中國從1958年開始正式從政策上建立戶籍制度至今，經(jīng)歷了60多年改革變化。戶籍管理模式經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分離轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一，這不僅是登記戶口管理制度上的變化，還是戶籍改革歷史進(jìn)程中農(nóng)民的社會(huì)地位和生活狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。

(一)二元戶籍壁壘形成時(shí)期：城鄉(xiāng)分離的社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致戶籍身份固化

新中國成立初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下大力發(fā)展工業(yè)，由于城市工業(yè)化的發(fā)展促使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市涌進(jìn)，城市人口不斷膨脹導(dǎo)致糧食供不應(yīng)求等社會(huì)問題出現(xiàn)[1]。1953年，為了解決國家正面臨的資源稀缺危及城市人口生活保障問題，中共中央發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》[2]，嚴(yán)格控制農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)民收入甚少且基本生活得不到保障。然而，城市市民卻可以低價(jià)購買糧食，并得到國家給予的各種補(bǔ)貼[3]。1955年,國家為了穩(wěn)定城市人口膨脹引發(fā)的社會(huì)不安問題，頒布《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》明確劃分兩種身份即“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”，將市民和農(nóng)民正式確立為兩種不同的身份象征[4]。1958年1月9日，我國在《中華人民共和國戶口登記條例》中正式以法律形式確定了農(nóng)民持有農(nóng)業(yè)戶口和市民持有非農(nóng)業(yè)戶口，限制了農(nóng)村人口流入城市，形成身份社會(huì)[5]。由此，戶籍身份有了“繼承”意義，城鎮(zhèn)人口的子女順理成章地享有城市戶籍，而農(nóng)村人口的子女不得不“繼承”農(nóng)業(yè)戶籍，同父代一樣也被限制在農(nóng)村土地上[6]。

(二)二元戶籍壁壘松動(dòng)時(shí)期：戶籍身份在小城鎮(zhèn)放開并未改變固化的社會(huì)結(jié)構(gòu)

改革開放以后，我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸松動(dòng)，由于此時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力可通過市場(chǎng)配置即農(nóng)民可通過職業(yè)身份進(jìn)入城市。1997年，我國頒布允許農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)相關(guān)政策，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動(dòng)[7]。其間，我國雖多次進(jìn)行戶籍政策局部調(diào)整，戶籍身份選擇力度逐漸放開，但農(nóng)民和市民在社會(huì)福利與社會(huì)階層上依然存在明顯的差異[8]。

自人民公社解體后，農(nóng)村以社區(qū)為單位的救助保障體系斷鏈，新的社會(huì)保障體系沒有得到國家重新建立[9]。國家大部分資金用于建立城市社會(huì)保障，城鎮(zhèn)人口憑借戶籍優(yōu)勢(shì)享受著醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等福利。而農(nóng)民無權(quán)享有國家財(cái)政提供的社會(huì)保障，只能以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為經(jīng)費(fèi)購買社會(huì)保障。教育層面上，城鎮(zhèn)人口享有優(yōu)越的教育條件，即使推行了全國義務(wù)教育制度，然而選擇學(xué)校與戶籍掛鉤導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育條件不公[10]。農(nóng)村師資水平薄弱、教育設(shè)施落后，以及農(nóng)村子女接受高中教育相關(guān)政策的缺失，直接導(dǎo)致農(nóng)村子女成才率低。

(三)放開的戶籍選擇時(shí)期：城鄉(xiāng)分離社會(huì)結(jié)構(gòu)緩解而統(tǒng)一戶籍進(jìn)程受阻

2014年7月30日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式在戶籍制度層面上取消城鄉(xiāng)分離狀態(tài)，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度[11]。戶籍身份從固化轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆砰_，農(nóng)民可自由選擇與市民同樣的戶籍身份，極大地推動(dòng)了我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合[12]。自統(tǒng)一戶籍制度改革后城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一，城市戶籍利益不斷減少，城市生活壓力日益增大導(dǎo)致市民生活“幸福感”降低。相反，對(duì)于農(nóng)業(yè)戶籍持有者，尤其是城郊地區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍附著優(yōu)勢(shì)日益凸顯。

當(dāng)今全面放開的戶籍制度，雖然“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份實(shí)現(xiàn)了制度上的相對(duì)平等，然而對(duì)于失去土地的城郊農(nóng)民而言是否轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏矸萦窒萦趦呻y境地。城郊農(nóng)民由于居住地緊靠城市，既可享受與市民部分相同的城市公共服務(wù)，又可享受村集體定期分紅等各種國家失地補(bǔ)貼福利。隨著城市化的發(fā)展，城市范圍不斷擴(kuò)大，城郊農(nóng)民將面臨土地征用與房屋拆遷，從而帶來的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)更多。為了推進(jìn)當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的進(jìn)程，本文依托戶籍制度改革為背景，通過文獻(xiàn)研究對(duì)城郊農(nóng)民戶籍選擇的現(xiàn)狀和意愿進(jìn)行分析，探究城郊農(nóng)民選擇戶籍身份的影響因素，從而提出推進(jìn)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的對(duì)策。

二、城郊農(nóng)民的戶籍身份選擇

據(jù)我國2017年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口為81347萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。通過以往研究分析，發(fā)現(xiàn)造成我國城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差率的主要人員構(gòu)成為城郊被征地農(nóng)民、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民和大學(xué)生、原“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”群體等，其中城郊被征地農(nóng)民占比重最大[13]。由于我國戶籍制度的改革、城市化發(fā)展、農(nóng)村居住地變更等因素使城郊農(nóng)民被迫“市民化”。城郊農(nóng)民處于夾雜在農(nóng)村與城市之間邊緣化的“半城市”狀態(tài)，伴隨著居民身份認(rèn)同感低、市民權(quán)利弱等問題。對(duì)于城郊農(nóng)民，被迫市民化不僅意味著社會(huì)身份和居住地域空間的轉(zhuǎn)變，而且關(guān)系到切身利益和適應(yīng)城市生活而進(jìn)行再社會(huì)化的轉(zhuǎn)變。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是農(nóng)民求而不得的夢(mèng)想，自2014年取消城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”持冷漠態(tài)度并且不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍。文軍在上海郊區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，53.8%城郊農(nóng)民表示不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,30.1%城郊農(nóng)民表示愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其余表示意愿不清。由此可見，大部分城郊農(nóng)民更傾向于保留農(nóng)業(yè)戶籍[14]?，F(xiàn)今在我國一、二線城市中存在即使已經(jīng)進(jìn)城實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民，卻想要重返農(nóng)村的現(xiàn)象。金勵(lì)對(duì)全國1260個(gè)地方選點(diǎn)開展進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益問題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，39%進(jìn)城落戶農(nóng)民想重新回到農(nóng)村，35%農(nóng)民不想返回農(nóng)村，其余表示不確定[15]。多數(shù)農(nóng)民在準(zhǔn)備進(jìn)城時(shí)會(huì)考慮落戶成功率問題，從而選擇不轉(zhuǎn)讓承包地經(jīng)營權(quán)，因而出現(xiàn)家里土地?zé)o人打理和經(jīng)營造成留地撂荒現(xiàn)象[16]，再加上進(jìn)城后“農(nóng)轉(zhuǎn)非”生活成本增大，城市就業(yè)壓力等問題進(jìn)一步造成農(nóng)民重返戶籍“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。

三、城郊農(nóng)民戶籍身份選擇的影響因素

通過上述對(duì)城郊農(nóng)民選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍身份意愿分析發(fā)現(xiàn)，大部分城郊農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍?？梢姡墙嫁r(nóng)民對(duì)于戶籍身份的選擇受到多種因素影響，本文將從政策因素、社區(qū)因素和個(gè)體因素三個(gè)方面做出分析。

(一)政策因素

1.土地政策

土地與農(nóng)民有著不可分離的關(guān)系，土地是農(nóng)民的生活來源和情感寄托，是農(nóng)民生活的主心骨。在我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，農(nóng)民被限制在土地上，依靠土地耕作為生活的唯一保障。改革開放以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展促使城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，城郊農(nóng)民被迫拆遷而失去土地所有權(quán)，雖然享有國家給予的拆遷補(bǔ)償款等一系列補(bǔ)貼，但是失去土地意味著農(nóng)民身份、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生活方式、居住空間環(huán)境等方面的轉(zhuǎn)變。

在我國實(shí)行征地政策初期，北京市政府出臺(tái)的《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》(北京市政府1989年39號(hào)令)和《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》等政策規(guī)定農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中必須無條件放棄宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)[17]。我國《土地管理法》規(guī)定了失地農(nóng)民可享受一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)，然而我國一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)的政策缺乏長效性，造成失地農(nóng)民生活缺乏安全感。2014年，我國發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中強(qiáng)調(diào)在完全尊重農(nóng)民意愿前提下，實(shí)行土地退出機(jī)制。自此，農(nóng)民可以在選擇戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時(shí)不會(huì)失去土地承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)利益[18]。尤其對(duì)于城郊農(nóng)民保留“村籍”可依然享有基于土地層面帶來的利益：(1)依然作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員享受著可觀的集體經(jīng)濟(jì)分紅；(2)子女可繼承土地承包經(jīng)營權(quán)；(3)由于靠近城區(qū)，周邊生活基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，可通過房屋租賃等形式獲得盈利。

2.社會(huì)保障

人民公社解體前，我國的社會(huì)保障制度有明顯城鄉(xiāng)二元性質(zhì)，市民在政府高補(bǔ)貼下享有高福利。相反，農(nóng)民社會(huì)保障較低且完全由人民公社負(fù)責(zé)。人民公社解體后，農(nóng)民社會(huì)保障體系處于斷鏈狀態(tài)并缺乏銜接性?，F(xiàn)今，農(nóng)業(yè)戶籍持有者依然被排斥在國家社會(huì)保障范圍外[19]。近年來，政府將失地農(nóng)民列入社會(huì)保障中重點(diǎn)保障人群并為失地農(nóng)民設(shè)立了專項(xiàng)社?；?，然而隨著失地農(nóng)民人數(shù)不斷增長且部分地方政府沒有將其專項(xiàng)基金合理運(yùn)用。在多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)中，出現(xiàn)城市“低?！睂?duì)象不含“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民等一系列城市社保無法惠及城郊農(nóng)民的問題。許多城郊農(nóng)民依舊處于沒有穩(wěn)定工作而只能依靠補(bǔ)償款的現(xiàn)狀。城郊農(nóng)民居住于城市郊區(qū)地帶，屬于最先進(jìn)入城市化區(qū)域，現(xiàn)今社會(huì)保障政策依然存在群體性和地域性差別，城郊農(nóng)民因被排斥在國家社會(huì)保障體系以外造成生活缺乏安全感[20]。因而，大多數(shù)城郊農(nóng)民為了“村籍”所帶來的集體分紅、土地權(quán)益等一系列生活保障從而放棄實(shí)現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

(二)社區(qū)因素

1.對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織存在依附感

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公有化時(shí)期產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，自實(shí)施城鄉(xiāng)二元體制以來，農(nóng)民生活利益與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織捆綁在一起。對(duì)于農(nóng)民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅保障其經(jīng)濟(jì)利益，更帶來一種身份的歸屬感。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)保障、集體經(jīng)濟(jì)組織分紅等農(nóng)民切身利益[21]?，F(xiàn)今，在城郊經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，保留“村籍”的城郊農(nóng)民還可以享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配的教育補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼等一系列紅利。

我國《土地承包法》中明確指出，家庭承包地的承包方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民。然而，我國《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，以“村籍”標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格[22]。這兩條規(guī)定表明，農(nóng)民如果改變“村籍”會(huì)失去農(nóng)村集體成員資格和部分權(quán)力。對(duì)于城郊農(nóng)民，放棄“村籍”不僅失去了集體經(jīng)濟(jì)組織分配的集體分紅和福利，更是一種情感上的割舍[23]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是影響城郊農(nóng)民不愿意實(shí)現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的重要因素。

2.對(duì)城鎮(zhèn)化安置社區(qū)缺乏認(rèn)同感

由于城市建設(shè)用地的持續(xù)擴(kuò)張?jiān)斐杀徽鞯厝藬?shù)不斷膨脹，政府為解決這個(gè)問題在政策的主導(dǎo)下將被征地群體集中安置于城郊新建社區(qū)中，從而形成一種有別于城市社區(qū)、為滿足被征地群體基本生活需求和鄉(xiāng)村情結(jié)文化的社區(qū)類別，即城鎮(zhèn)化安置社區(qū)[24]。對(duì)于城郊失地農(nóng)民來說，失去了賴以生存的土地，更重要的是失去了一種傳統(tǒng)意義上的“家”的歸屬感。然而，現(xiàn)今安置社區(qū)在社區(qū)建制和公共服務(wù)層面忽視了城郊農(nóng)民歸屬感問題，致使其缺乏社區(qū)認(rèn)同感。

(1)安置社區(qū)建制不完善

在大部分安置社區(qū)中居民委員會(huì)和村委會(huì)權(quán)力作用是平等的，且城郊農(nóng)民在原有的村落情感基礎(chǔ)上對(duì)村委會(huì)認(rèn)可度較高。因此，安置社區(qū)工作人員構(gòu)成出現(xiàn)兩種情況：一是許多村干部在安置社區(qū)中直接轉(zhuǎn)為社區(qū)工作人員，由于他們社區(qū)管理能力落后和觀念陳舊直接影響了城郊農(nóng)民對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感[25]；二是居委會(huì)由專門聘用的社區(qū)工作人員管理，然而我國對(duì)于安置社區(qū)和被征地群體缺乏一系列完整的保障和治理政策，使社區(qū)工作人員在選擇鄉(xiāng)村或城市兩種社區(qū)管理模式時(shí)陷入兩難境地。

(2)社區(qū)公共服務(wù)與需求不符

由于安置社區(qū)處于規(guī)劃建設(shè)的初期，城郊農(nóng)民處于身份和生活方式轉(zhuǎn)換的過渡期，常常出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)不符合城郊農(nóng)民需求等問題。在安置社區(qū)的生活中，城郊農(nóng)民會(huì)面臨傳統(tǒng)村落生活方式與現(xiàn)代城市生活方式的沖突和碰撞。例如：社區(qū)物業(yè)管理層面，城郊農(nóng)民在傳統(tǒng)自給自足觀念影響下，對(duì)于征收物業(yè)費(fèi)等購買公共服務(wù)會(huì)產(chǎn)生抵抗情緒，很多安置社區(qū)建設(shè)初期會(huì)面臨開展社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)受阻問題[26]；生活需求層面，安置社區(qū)地理位置大部分位于城市郊區(qū)，交通不便導(dǎo)致進(jìn)城困難，使部分希望享受城中優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源的城郊農(nóng)民產(chǎn)生上學(xué)遠(yuǎn)和看病難等問題[27]；生活服務(wù)開支層面，以往農(nóng)村生活享受著免費(fèi)井水、燒柴火等低成本開支，在安置社區(qū)中生活需支付比過去更多的燃?xì)赓M(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)等[28]。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活的差異性造成城郊農(nóng)民無法較快適應(yīng)生活方式轉(zhuǎn)變，影響了其對(duì)安置社區(qū)的認(rèn)同感和生活滿足度。

(3)社會(huì)交往的內(nèi)卷化

在安置社區(qū)中易出現(xiàn)城郊農(nóng)民交往的內(nèi)卷化問題，即城郊農(nóng)民在外在環(huán)境和內(nèi)在因素雙重影響下，與社區(qū)中其他群體間因各種利益的碰撞和沖突使交往關(guān)系日趨復(fù)雜，阻礙了安置社區(qū)全體居民形成一個(gè)長效且穩(wěn)固的情感和利益共同體，致使城郊農(nóng)民社會(huì)交往內(nèi)卷化[29]。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到，鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，村民間彼此熟識(shí)。我國傳統(tǒng)農(nóng)村中包含著血緣、地緣、親緣這三個(gè)要素，影響著農(nóng)民生活方式、人際交往、情感寄托等方面[30]。由于城郊農(nóng)民的社交網(wǎng)絡(luò)在原有的地緣和親緣關(guān)系中形成穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，在社會(huì)交往中呈現(xiàn)出明顯的群體內(nèi)傾性[31]。入住安置社區(qū)后，基于封建傳統(tǒng)觀念和小農(nóng)意識(shí)的影響，他們更傾向與親友或同村村民交往，以期不打破原有穩(wěn)定的社交網(wǎng)絡(luò)。依托安置社區(qū)地理優(yōu)勢(shì)，許多城郊農(nóng)民將房屋出租給進(jìn)城打工的外地人。因此，安置社區(qū)人口構(gòu)成為城郊農(nóng)民、外來打工人口和少數(shù)市民[32]。三類群體間由于在文化、生活方式等方面具有差異性，致使他們難以在安置社區(qū)中建立一個(gè)情感和利益共同體。城郊農(nóng)民占安置社區(qū)人口比例最大，其與另外兩類群體在社會(huì)交往中情感投入少且互不信任，缺乏責(zé)任感[33]。面對(duì)社區(qū)生活中差異性的摩擦，以及部分市民在根深蒂固觀念作用下，對(duì)城郊農(nóng)民和外來打工人口的偏見[34]，促使城郊農(nóng)民群體結(jié)成利益共同體，對(duì)其他兩類群體產(chǎn)生排外行為，并且在安置社區(qū)中缺乏生活安全感和身份認(rèn)同感，引發(fā)社會(huì)交往的內(nèi)卷化，直接影響了城郊農(nóng)民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿。

(三)個(gè)體因素

1．陳舊生活觀念和方式的固化

由于城郊農(nóng)民在安置社區(qū)中處于市民化初期，在生活觀念上，存在著思想保守且缺乏集體意識(shí)；在生活方式上，由于安置社區(qū)環(huán)境與傳統(tǒng)村落差異大，城郊農(nóng)民在生活方式上沿襲著鄉(xiāng)村生活習(xí)慣，如養(yǎng)豬、養(yǎng)烈犬、養(yǎng)雞、公共花圃種菜、樓道堆積廢品、隨地堆積垃圾等[35]。在高樓緊密的安置社區(qū)中，這一切無疑會(huì)造成社區(qū)環(huán)境惡化，引發(fā)鄰里矛盾沖突，直接影響城郊農(nóng)民產(chǎn)生負(fù)面情緒和不愿意實(shí)現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

2．文化素質(zhì)和就業(yè)能力水平低

城郊農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中最主要的內(nèi)在阻力是文化素質(zhì)普遍偏低。由于傳統(tǒng)村落生活中，思想觀念上沿襲了傳統(tǒng)封建文化和小農(nóng)意識(shí)，與城市生活格格不入的風(fēng)俗習(xí)慣直接導(dǎo)致其無法適應(yīng)安置社區(qū)生活。由于我國新中國成立以來長期實(shí)施城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民接受優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)少，致使大部分城郊農(nóng)民文化素質(zhì)水平較低。由于文化水平低和思想固化，城郊農(nóng)民在安置社區(qū)中普遍缺乏創(chuàng)新和進(jìn)取精神，缺乏公德心、文明精神、遵紀(jì)守法等城市規(guī)范，這在很大程度上阻礙了其戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”身份轉(zhuǎn)型進(jìn)程[36]。

城郊農(nóng)民遷居城市后，生活費(fèi)用、社會(huì)保障、子女教育等支出增多，雖然政府根據(jù)土地征收政策給予一次性支付補(bǔ)償，但缺乏持續(xù)性，在當(dāng)今城市生活成本不斷增長的趨勢(shì)下造成部分城郊農(nóng)民家庭生活壓力加大。同時(shí)，由于城郊農(nóng)民習(xí)慣了原有相對(duì)閑散自由的勞動(dòng)形式，無法適應(yīng)城市工廠加班和流水線工作的勞動(dòng)形式，一部分被動(dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民，選擇依賴政府的土地補(bǔ)償款和集體經(jīng)濟(jì)組織分紅過日子，聚眾打麻將或賭博成為其主要生活方式，懶散的生活方式致這部分城郊農(nóng)民出現(xiàn)某些社會(huì)失范行為；另一部分屬于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民，以期提高自身勞動(dòng)技能獲得城市中滿意工作，然而長期務(wù)農(nóng)的習(xí)慣使他們往往缺乏其他工作經(jīng)驗(yàn)，加上其學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)相關(guān)知識(shí)能力有限，使其在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”初期在城市中獲得一份滿意的工作難度大[37]。這些個(gè)體能力因素的影響造成城郊農(nóng)民很難適應(yīng)城市生活，直接影響其戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的意愿。

四、促進(jìn)城郊農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型以推進(jìn)戶籍改革的對(duì)策建議

由于我國城市化快速發(fā)展，致使失地農(nóng)民人口迅速膨脹，雖然國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列保障失地農(nóng)民群體的政策，卻很難從根本上緩解因失地?zé)o法順利融入城市生活且抵制戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的困境。通過上述對(duì)城郊農(nóng)民戶籍身份的選擇及其影響因素分析，發(fā)現(xiàn)城郊農(nóng)民選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的需求和目的涉及政治、社會(huì)、自身等方面[38]。因此，想要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革的進(jìn)程需要考慮城郊農(nóng)民的需求和目的，需社會(huì)各界和城郊農(nóng)民自身共同做出努力。

(一)國家層面

1.改變戶籍相關(guān)制度

要真正達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革目的，需要改變與戶籍掛鉤的一系列不平等、不合理的政策與規(guī)定。第一，允許戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民繼續(xù)享受適當(dāng)?shù)募w經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，只有保障城郊農(nóng)民無論以何種身份都能繼續(xù)享受此類權(quán)益，才能使城郊農(nóng)民安心實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[39]；第二，完善土地補(bǔ)償機(jī)制的長效性，我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償核算法計(jì)算后的一次性補(bǔ)償款，低估了城郊農(nóng)民的補(bǔ)償收益。因此，土地退出標(biāo)準(zhǔn)和城郊農(nóng)民土地收益應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)城郊農(nóng)民將土地在市場(chǎng)上以入股分紅形式流轉(zhuǎn)[40]。可以拓寬土地補(bǔ)償方式，使城郊農(nóng)民可以長期享有合理的土地補(bǔ)償能夠保障基本物質(zhì)生活，從而更快地實(shí)現(xiàn)市民化。

2．社會(huì)保障

自城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革后，城郊農(nóng)民最關(guān)心的是與城市人口享有平等的社會(huì)保障。首先，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)今城郊農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后迫切需要解決的是養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，雖然在被征地初期會(huì)有可觀的征地補(bǔ)償款，但是城市生活成本等現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致城郊農(nóng)民生活出現(xiàn)資金困境。因此，要為城郊農(nóng)民建立與城市社保系統(tǒng)統(tǒng)一連接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[41]。其次，完善就業(yè)保障制度。政府作為土地征收政策實(shí)施的主體，應(yīng)出臺(tái)城郊農(nóng)民就業(yè)保障等政策，利用政府購買社會(huì)組織的形式為城郊農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)[42]。再次，政府應(yīng)出臺(tái)促進(jìn)城郊農(nóng)民與市民平等的教育、文化、醫(yī)療等一系列政策，最大化地消除二者權(quán)利差異[43]。最后，規(guī)范城郊農(nóng)民社會(huì)保障資金和實(shí)施管理工作，確保社會(huì)保障資金運(yùn)用的透明度和效率性。

3．完善利益表達(dá)機(jī)制

城郊農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的身份認(rèn)同和社會(huì)融合，建立健全城郊農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制是非常重要的，確保其能夠享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等，使城郊農(nóng)民能夠真正感受到在城市中的公民主體地位和獲得被尊重[44]。例如：允許“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體建立維權(quán)組織，通過維權(quán)組織表達(dá)訴求。

(二)社會(huì)層面

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧平等，不僅需要政府政策積極引導(dǎo)，更需要社會(huì)各群體間無差別、無偏見的平等對(duì)待。因此，社會(huì)各界應(yīng)積極響應(yīng)和行動(dòng)起來，幫助城郊農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)市民化和戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

1.社區(qū)層面

安置社區(qū)是城郊農(nóng)民遷入城市居住后，直接影響其實(shí)現(xiàn)市民化的公共環(huán)境因素。因此，安置社區(qū)應(yīng)積極整合社區(qū)資源。如通過社區(qū)照顧、社區(qū)教育、就業(yè)培訓(xùn)、心理咨詢等方式幫助城郊農(nóng)民順利地實(shí)現(xiàn)市民化和戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。一要健全社區(qū)管理機(jī)制。引入專業(yè)社會(huì)工作者運(yùn)用社會(huì)工作等專業(yè)知識(shí)，對(duì)有家庭困難、市民化過渡期出現(xiàn)心理問題的城郊農(nóng)民進(jìn)行疏導(dǎo)，使其順利適應(yīng)城市生活[45]。二要健全社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，保障安置社區(qū)中的基本生活設(shè)施：社區(qū)學(xué)校、休閑活動(dòng)場(chǎng)所、社區(qū)醫(yī)院等[46]。三要為城郊農(nóng)民開展就業(yè)培訓(xùn)和文化教育。城郊青年農(nóng)民群體具有很強(qiáng)的市民化意愿和融入城市的適應(yīng)力，幫助城郊青年農(nóng)民積極參與到社區(qū)文化重構(gòu)工作中，通過他們積極地影響中老年城郊農(nóng)民轉(zhuǎn)變文化思想、行為習(xí)慣從而適應(yīng)城市生活。

2.城市居民層面

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元體制，造成城市和農(nóng)村產(chǎn)生了兩種不同的價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)，從而導(dǎo)致部分市民對(duì)農(nóng)民持有某些歧視和偏見[47]。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革背景下不斷追求平等開放的今天，城市市民應(yīng)持有對(duì)城郊農(nóng)民接納包容的心態(tài)，積極響應(yīng)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革制度的號(hào)召，幫助身邊有困難的城郊農(nóng)民更順利地、懷有主動(dòng)意愿地實(shí)現(xiàn)戶籍身份“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[36]。

(三)個(gè)體層面

除了國家和社會(huì)各界為城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革做出努力，更需要城郊農(nóng)民自身積極做出轉(zhuǎn)變，促進(jìn)自身順利地實(shí)現(xiàn)市民化。

首先，價(jià)值觀念上，城郊農(nóng)民應(yīng)積極主動(dòng)地認(rèn)識(shí)到以往封建保守的小農(nóng)思想和價(jià)值觀念無法順應(yīng)城市化的社會(huì)趨勢(shì)，應(yīng)積極主動(dòng)地參與周邊環(huán)境的文化教育、就業(yè)培訓(xùn)等活動(dòng)中去，培養(yǎng)自身創(chuàng)新思維，接受開放的先進(jìn)文化，遵守法律法規(guī)等城市規(guī)范[48]，從而更順利地融入城市生活中實(shí)現(xiàn)市民化。

其次，城郊農(nóng)民應(yīng)積極主動(dòng)地參與到社區(qū)活動(dòng)中，與周圍市民拓寬社交圈[49]，接受更多元的文化信息，在面對(duì)困難和心理問題時(shí)積極主動(dòng)地向社區(qū)或周圍市民尋求幫助，增強(qiáng)自身城市認(rèn)同感，樹立與市民平等的觀念，主動(dòng)將城市中優(yōu)秀、先進(jìn)的生活文化滲透到自己的主觀意識(shí)中。