柴鵬輝

渤海，古稱渤澥、勃海、滄海，自古以來就是中國的內(nèi)海?！妒酚洝じ咦姹炯o(jì)》云 ：“夫齊東有瑯邪、即墨之饒……北有勃海之利?！?1)(漢)司馬遷 ：《史記》第2冊，中華書局1959年版，第383-384頁。《水經(jīng)注》載 ：“昆侖墟在西北……河水出其東北陬，屈從其東南流，入渤海。”(2)(北魏)酈道元 ：《山海經(jīng)》，浙江古籍出版社2001年版，第1-3頁?！冻鯇W(xué)記》載 ：“按東海之別有渤澥，故東海共稱渤海，又通謂之滄海?！?3)(唐)徐堅等著 ：《初學(xué)記》上冊，中華書局1962年版，第115-116頁。明清時期，渤海之名已經(jīng)通行。然而近代以后，日本竟稱依照國際法，渤海沿岸三海里以外皆為公海，否認(rèn)整個渤海為中國領(lǐng)海，并以此為借口，不斷侵犯中國渤海領(lǐng)海權(quán)。隨著中日渤海領(lǐng)海權(quán)爭端日多，中國對現(xiàn)代海權(quán)理論的認(rèn)識也不斷深化，逐漸樹立起現(xiàn)代渤海領(lǐng)海觀，并駁斥日本所謂渤海領(lǐng)海距岸三海里之說。中國還以外交交涉、武力護(hù)衛(wèi)等方式，維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)，但未能阻止日方的侵權(quán)行徑。學(xué)界關(guān)于近代中外領(lǐng)海糾紛已有不少研究成果，其中涉及中日渤海爭端的研究較少，已有成果多在論述整個中國領(lǐng)海問題時，部分篇幅兼及渤海問題，(4)論著中涉及渤海領(lǐng)海權(quán)的有劉利民 ：《簡論民國時期的領(lǐng)海制度建設(shè)問題——以領(lǐng)海劃界問題為中心》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2008年第1期；謝小琴 ：《民國早期日本對中國沿海侵漁及其影響——以1924年日船越界捕魚案為中心》，《黑龍江史志》2010年第15期；劉利民 ：《日本越界侵漁與民國北京政府的應(yīng)對(1924-1927)》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2013年第3期；劉利民 ：《清末社會維護(hù)領(lǐng)海漁業(yè)權(quán)活動考察》，《晉陽學(xué)刊》2015年第4期；陸燁 ：《海界委員會與民初海權(quán)意識》，《史林》2014年第6期；陳禎祥 ：《海軍海道測量局的成立及其初期發(fā)展(1912-1929)》，《政大史粹》2016年第29期；陳禎祥 ：《許繼祥與中國海政事務(wù)之經(jīng)營(1921-1927)》，《政大史粹》2017年第31期；陸燁 ：《海界委員會與民初海權(quán)意識》，《史林》2014年第6期；郭淵 ：《民國時期政府對領(lǐng)海制度的討論及對海洋權(quán)益的維護(hù)》，《社會科學(xué)輯刊》2017年第6期；劉利民 ：《民國北京政府海界劃分問題考察——以海界委員會為中心》，《安徽史學(xué)》2018年第5期等。且研究尚不深入?！皾O權(quán)即海權(quán)”，一國領(lǐng)海之內(nèi)，該國人民享有捕魚之權(quán)，他國人不得捕撈，侵犯漁業(yè)權(quán)即侵犯領(lǐng)海權(quán)。本文擬以中日渤海漁業(yè)糾紛為中心，考察北洋政府對中日渤海領(lǐng)海權(quán)爭端的應(yīng)對。

一、渤海領(lǐng)海權(quán)爭端之緣起

1905年9月，日俄簽訂《樸茨茅斯和約》，日本取代俄國，攫取了旅大地區(qū)的各項權(quán)益，并在該地設(shè)立關(guān)東州都督府，實(shí)行殖民統(tǒng)治。日本漁民在其官權(quán)庇護(hù)下，漸次移居大連南端的老虎灘，設(shè)立水產(chǎn)機(jī)構(gòu)，(5)[日]籐岡啟著，吳自強(qiáng)譯 ：《滿蒙經(jīng)濟(jì)大觀》，孫燕京、張巖主編 ：《民國史料叢刊續(xù)編》第435冊，大象出版社2012年版，第198頁。并越過旅大附屬水域，闖入渤海海域，制造事端，屢屢侵犯中國漁業(yè)權(quán)。由此，中日因漁業(yè)糾紛，引發(fā)了渤海領(lǐng)海權(quán)爭端。

在中日交涉中，日方援引國際法，認(rèn)為領(lǐng)海“當(dāng)以退潮時離岸三英里為斷，其余海洋，除特定條約限制外，便悉為公?！?，各國得自由行動。日本法學(xué)界人士也聲稱，依照國際法所定三海里原則，渤海灣絕非中國領(lǐng)海。(6)《東三省中日交涉近聞》，《東方雜志》1910年第6期，第133頁。日本駐華公使還照會清政府外務(wù)部，“指渤海灣為公海，如不公，請交海牙平和會公斷”(7)《渤海灣日人越界捕魚東督錫良派軍艦禁阻》，《時報》1910年5月21日，第3版。。日本以片面之詞，將國際法中關(guān)于普通海岸領(lǐng)海三海里原則適用于海灣，強(qiáng)指渤海為公海，如此，日人便可在渤海沿岸三海里以外自由行事。

日本強(qiáng)指渤海為公海，決不僅僅為了攫取渤海的漁業(yè)資源，還有其他目的。日本曾在渤海運(yùn)輸軍火，而中日之“爭點(diǎn)在日輪果屬私運(yùn)軍火，及寄泊果在我領(lǐng)海與否”(8)《論外部宜力爭大津丸案》，《申報》1908年3月11日，第2版。，若依照日方言論，渤海為公海，其在渤海私運(yùn)違禁品將不再受限制。日人還借口渤海行動自由，在山東膠州一帶島嶼間來往，私行調(diào)查，勘測繪圖。(9)《大東沙第二將出現(xiàn)》，《申報》1911年1月18日，后幅第1版。渤海毗連奉天、直隸、山東，日本強(qiáng)指渤海為公海，也有海陸并進(jìn)，控制中國北方的意圖。時論曾指出 ：“日本欲擴(kuò)張陸上侵略，非兼擴(kuò)張海上侵略不可，欲在渤海灣海面上侵略，非得我國承認(rèn)條約不可，欲得我國承認(rèn)條約，非先釀起紛議不可，欲在渤海灣海面上釀起紛議，非以國際法為口實(shí)不可。故日本主張適用國際法者，特為擴(kuò)展?jié)O業(yè)區(qū)域及海上侵略張本?！?10)《渤海灣與國際法》，《廣益叢報》第244期，1910年，第1頁。顯然，日本強(qiáng)指渤海為公海，是為了攫取更多的利益。

對中國而言，渤海領(lǐng)海權(quán)“關(guān)系沿海岸人民之生活，及國家之富源”，于民生利權(quán)關(guān)系至巨，日本窺伺渤海漁業(yè)，是“奪我沿海人民之生計，而損我國家之主權(quán)”。(11)《論渤海灣漁業(yè)權(quán)》，《外交部》第10卷第17期，1910年，第2頁。若承認(rèn)渤海沿岸三海里以外為公海，喪失的不僅是漁業(yè)權(quán)，中國在渤海的稅務(wù)、緝私、海防等權(quán)益亦將喪失。何況日本的野心絕不僅在渤海，“若渤海一失，則豈惟直隸、奉天，入于虎口，而山東、河南，亦非我所有，長江各省，又豈能安居無恙乎！”(12)《論收回旅大亟宜準(zhǔn)備(續(xù))》，《申報》1911年3月4日，第3版。因此，渤海領(lǐng)海權(quán)與中國關(guān)系甚大，如若為公海，不但海上利權(quán)、國權(quán)盡失，陸上安全亦會受到威脅。

基于上述原因，清政府萬難認(rèn)同日本的觀點(diǎn)，堅持渤海為中國領(lǐng)海，不容他國侵犯，但所持反駁之詞，只以渤海在行政上一直由中國管轄，從慣習(xí)上為中國領(lǐng)有，對于日本所提三海里之說，一時竟難以直接反駁。外務(wù)部在倉促應(yīng)對時，要求交涉司了解國際海權(quán)約章及各國領(lǐng)海糾紛實(shí)例，以為抗辯之根據(jù)。(13)《渤海領(lǐng)海權(quán)之抗議》，《申報》1910年6月8日，第5版。對于渤海海域?qū)崨r，中國也缺乏準(zhǔn)確信息，認(rèn)為“我國之渤海灣，自山東省之欽島至遼東半島之岬端，其距離僅八九里。”(14)《論渤海灣漁業(yè)權(quán)》，《外交報》第10卷第17期，1910年，第3頁。顯然，清政府對于國際海權(quán)法知之甚少，又不能掌握精確的渤海地理信息，不具備現(xiàn)代海洋理念，在中日交涉中，僅以歷史慣習(xí)為依據(jù)，缺乏足夠的說服力。事實(shí)上，日本侵犯渤海領(lǐng)海權(quán)之前，各國從未有過渤海不屬于中國領(lǐng)海之言論，因之當(dāng)日本曲指渤海為公海時，北洋政府一時間應(yīng)對乏據(jù)。因此，國際法對領(lǐng)海有何種規(guī)定，各國是如何解決領(lǐng)海糾紛的，如何運(yùn)用國際法和各國已有實(shí)例證明渤海為中國領(lǐng)海，就成為中方應(yīng)對中日渤海爭端的當(dāng)務(wù)之急。然而，此一系列問題，清政府尚未及深入了解，即告滅亡。

民國成立后，北洋政府試圖劃定領(lǐng)海、公海界線，以利于解決海洋糾紛。1912年7月，海軍部致函外交部稱 ：“領(lǐng)海問題，海軍部只能照已定界線，盡保護(hù)之責(zé)，至界線如何定限，仍應(yīng)由貴部與各國議定?！?15)《勘定領(lǐng)海界線參以羅貞意原函所陳條例以備參考由》(1912年7月10日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-002。同年，農(nóng)林部擬編訂漁業(yè)法令，認(rèn)為制訂漁業(yè)專章，需先明確領(lǐng)海界限，各國通例以三海里為界，中國是否仿照還需研究。但無論是否仿照，務(wù)必先定明律令，辦事才有標(biāo)準(zhǔn)。一旦漁業(yè)法制訂，即有了治本之法，他日再遇交涉，便有根據(jù)。(16)《維護(hù)本國漁業(yè)方法》(1912年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-005。此時，北洋政府已開始研究國際法中關(guān)于領(lǐng)海的規(guī)定，并試圖制訂法令，劃定中國領(lǐng)海，作為將來解決領(lǐng)海沖突的根本依據(jù)。然而1913年底，北洋政府頒布的《公海漁業(yè)獎勵條例》并未就公海作出界定，也未說明公海界線。1914年一次大戰(zhàn)爆發(fā)后，中國政府一度宣布局外中立，禁止交戰(zhàn)國戰(zhàn)艦在中國領(lǐng)海停泊與交戰(zhàn)，但究竟何為中國領(lǐng)海，何為公海，政府仍然沒有提出明確界線。時人指出 ：“大總統(tǒng)宣布中立條規(guī)，屢言中國領(lǐng)海，執(zhí)民國之文武官吏而問之曰，所謂領(lǐng)海者，與公海為若何之界限乎，吾知其瞠目而不能答者相望也。”(17)《說領(lǐng)?！?，《時報》1914年8月18日，第3版。顯然，不劃定公海、領(lǐng)海范圍，即使頒布相關(guān)法規(guī)政策，也因缺乏標(biāo)準(zhǔn)，勢難執(zhí)行。

事實(shí)上，公海、領(lǐng)海界線未能劃定，更使得北洋政府在應(yīng)對日人侵入渤海捕魚的交涉中，立論無據(jù)，空言渤海屬于中國領(lǐng)海，而日本總是強(qiáng)詞辯解，稱日人漁船所到之處為公海，種種敷衍，致交涉無果。1917年6月2日，直隸交涉員就日船屢在榆島一帶海面捕魚致函日領(lǐng)事，請其轉(zhuǎn)函關(guān)東都督府戒飭日本漁民勿在渤海捕魚，以重海權(quán)。(18)《照錄致日總領(lǐng)事函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，“中央研究院”近代史研究所，1995年，第26頁。7月3日，日領(lǐng)事回復(fù)稱 ：“該船等果在貴國領(lǐng)海內(nèi)捕魚，或在領(lǐng)海外，即公海捕魚，其事實(shí)屬不明?！?19)《照錄日領(lǐng)來函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，第28頁。類此情形，均因日領(lǐng)事否認(rèn)日人渤海捕魚地點(diǎn)屬于中國領(lǐng)海，并故意拖延答復(fù)，以致交涉無果。

二、北洋政府對渤海領(lǐng)海權(quán)的認(rèn)知

1918年，日人在渤海大沽口一帶捕魚售賣，海關(guān)稅務(wù)司就日人此舉是否屬非法行為，向外交部質(zhì)疑稱 ：“根本解決此案之點(diǎn)，系在日本人或別國洋人，可否在直隸海灣撈魚……所謂本國領(lǐng)海，則只準(zhǔn)本國人捕魚，直隸海灣是否可以定為領(lǐng)海之處，本稅司未敢擅斷?！?20)《日本漁船在大沽口出入售魚事》(1918年1月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-003。引文中“直隸海灣”，即渤海灣，因渤海灣部分沿岸為直隸轄境，故有直隸灣、直隸海灣之稱。文獻(xiàn)中常有渤海灣、直隸灣、直隸海灣混稱現(xiàn)象。1929年1月16日，中國國民黨中央執(zhí)行委員政治會議議決，將直隸灣改稱渤海灣，直隸海峽改稱渤海海峽。對此，外交部明確稱 ：“本部查直隸海灣沿岸，皆中國領(lǐng)土，系屬中國內(nèi)海，其為中國領(lǐng)海無疑”，并給出理由 ：“若內(nèi)海，則超出六海里以上，仍得為一國領(lǐng)海，尤為今日國際法之常例?！蓖饨徊坑至信e中外文獻(xiàn)，指出英國海圖官局所著之《中國海方向書》及中國人所著《中國漁業(yè)史》，均詳述過中國漁界，而“漁界所在即海域之標(biāo)識”。(21)《日本漁船在大沽口出入售魚事未便稍示退讓咨復(fù)核辦由》(1918年1月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-004。顯然，外交部已經(jīng)對國際法有較多了解，并研究過判定領(lǐng)海的依據(jù)，明確宣稱渤海為中國領(lǐng)海，這是公文中所見最早有理有據(jù)證明渤海為中國領(lǐng)海的論說，無疑較之前更具說服力。

1921年7月，由總統(tǒng)府、國務(wù)院、外交部、稅務(wù)處、海軍部各派一人，組成海界委員會，專門討論領(lǐng)海劃界問題。該委員會參考成文國際法、國際慣例，并請中國駐外公使調(diào)查各國領(lǐng)海劃定情形，確定了劃界的基本原則，指出劃界的“所有主張之理由，皆以海附于地，即為該地主之所屬。至遠(yuǎn)近奚擇，總以合乎原則，準(zhǔn)諸公例，本于善意為衡?！币虼?，中國領(lǐng)海劃界應(yīng)依照國際法及國際慣例，參酌他國辦法，同時結(jié)合本國實(shí)際確定之。與此前海軍部“與各國議定”之說不同，海界委員會多次說明，“除海灣、海峽與他國交界，應(yīng)會同公定外，皆本自保之義，自由依法辦理，并不謀及他國邀人承認(rèn)者”；(22)《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》(1921年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-006。“私海本為有主之物，如何恪盡自保之天職，屬于一國之私法范圍，謀邀他國承認(rèn)，是為斷送主權(quán)?！?23)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。其特別強(qiáng)調(diào)私海之劃定，無需與他國商定，不必征得他國承認(rèn)。

依據(jù)確定的劃界原則，海界委員會對公海、私海及群島的劃定均進(jìn)行了討論。對于普通海岸和海島，海界委員議決距岸三英里以內(nèi)為中國領(lǐng)海，而對于海灣的劃定，海軍部所派委員許繼祥解釋 ：“其兩岸相間之口門任何遠(yuǎn)度，不入公法之三英里范圍，皆為私海?！痹S繼祥還舉出實(shí)例予以佐證 ：

樓邊有一座小小的花園，有一些綠色的植物，因為已是秋天，沒有了想象中的蔥綠，幾片黃葉悄然落下，也是緩緩的，仿佛電影中的慢鏡頭。一把椅子，角度放得很巧妙，正好對著花園里最美麗的一角。我說：“我可以坐在上面嗎？”

美國之節(jié)沙璧海灣(Chesapeake Bay)、德拉威海灣(Delaware Bay)，其兩岸相間計十四英里，海角谷德馬西珠塞海灣(Cape Cod Bay-Massachusettes)距大陸二十五英里，其間亦為美國之私海。讀慕爾氏(Moore)所著之公法內(nèi)紀(jì)，前美國總統(tǒng)載弗遜氏對發(fā)過交涉，其言曰，美國由大陸達(dá)海之三英里丈量所至，較法國即歐洲列強(qiáng)尤近，特海股海灣具此封鎖之形，實(shí)為天早造地設(shè)之境界，無論達(dá)何遠(yuǎn)度，皆我美之私海，即為我法權(quán)之范圍，無庸加以討論者。又英國之孔式相海灣(Conception Bay)，其口門間，于兩尖地之間，南至海角圣佛郎斯(Cape St. Francis)約四十英里，北至土波列(Split Point)約五十英里，港之寬闊，平均十五英里，前因港底置設(shè)電線轇轕一案，經(jīng)英國法院判決，其判詞中云，英國政府在此海灣之內(nèi)行使法權(quán)，經(jīng)他國默許，已歷多年，此種事實(shí)，即足為英國私海之確證，各國司法見此重要之理由，當(dāng)無異議等語。(24)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。

美、英兩國將灣口間距較大之海灣仍劃為本國私海的事實(shí)，足為中國劃定海灣提供依據(jù)。因此，許繼祥指出 ：“北直隸灣海股，海圖稱gulf of Pechihli，其口門兩島，一為北王鎮(zhèn)(Pehwangcheng Tao)，一為老鐵山(Laotiehshan)，兩島相間計二十二英里半，按諸前項先例，當(dāng)為之私海?！?25)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。海界委員會第三次會議進(jìn)一步議決 ：“中國沿海之海股海灣應(yīng)為中國私海”。(26)《送海界委員會第三次會議筆錄由》(1921年8月5日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-008。海界委員會僅是一個臨時委員會，數(shù)次會議之后即解散，然而其確立了劃分公、私海的原則，依理依例，確定無疑地表明渤海為中國領(lǐng)海，這較之前又是一大進(jìn)步。遺憾的是，海界委員會的決議并未對外公布，亦未對渤海海域進(jìn)行勘測，然而海界委員會的討論及議決，為日后北洋政府證明渤海為中國領(lǐng)海提供了依據(jù)。

1924年春，據(jù)膠東沿海漁民呈報，日人“公然在渤海灣內(nèi)任意捕魚，且將吾人所布之網(wǎng)繩鉤線，拖拉毀損殆盡”。(27)《日人越界捕魚楊譯員狼狽私縱致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。日船侵入渤海，嚴(yán)重侵犯中國領(lǐng)海權(quán)，又致中國漁民生計頓失。為此，北洋政府多方對日交涉，提出抗議，強(qiáng)調(diào)渤海為中國領(lǐng)海，要求日船退出。在此次應(yīng)對日人越界捕魚初期，盡管政府各部門對外一致宣稱渤海為中國領(lǐng)海，抗議日人踐踏中國領(lǐng)海主權(quán)，對內(nèi)卻就渤海是否為中國領(lǐng)海，仍持有一些疑義和分歧。外交部曾致電山東省長，質(zhì)疑日船“捕魚地點(diǎn)，是否純屬公?！?，“亟應(yīng)詳細(xì)勘查”。(28)《電達(dá)日使照復(fù)日漁船在公海捕魚情形轉(zhuǎn)飭勘定公海與領(lǐng)海界線以憑繼續(xù)交涉由》(1924年7月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-017。對此，外交部并未得到回復(fù)，說明山東省長也存有同樣的疑慮。而海軍部參事廳竟然茍同日本的渤海領(lǐng)海三海里說，致電外交部，“查國際慣例，以距岸三海里為領(lǐng)海范圍，此次日船侵入魯境捕魚，是否在距岸三海里范圍之內(nèi)，似應(yīng)由該處地方官查明確證，以憑交涉?！?29)《中日接壤應(yīng)否援各國在北海先例定兩國洋海捕魚范圍由》(1924年8月)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-023。連負(fù)責(zé)對外交涉的外交部和保衛(wèi)海疆的海軍部，對渤海領(lǐng)海范圍都存在疑惑，可以料定，政府其他部門更是莫衷難辨。

然而不久，上述疑慮和分歧即不復(fù)存在。農(nóng)商部致電外交部，提及1921年海界委員會曾有關(guān)于劃分公海、私海的議決，“私海之界即可謂海臂、海灣及向類之海者，各國慣例認(rèn)定海注入大地以內(nèi)，猶之沿河湖濱，均與領(lǐng)土同為原始固有之物”，“中國領(lǐng)海臂、海灣及相類之海，較之他國所認(rèn)為私海者形勢略同，自應(yīng)認(rèn)為領(lǐng)?！?。農(nóng)商部依據(jù)此決議，進(jìn)一步指出 ：“查渤海形勢，外為旅順口成山頭，南北兩海臂所抱持內(nèi)為大海之水，由直隸海峽注入上述之私海，情形無異，自為我國天然私海?！?30)《解決日船越界捕魚事關(guān)于議定海界請會同海軍部辦理見復(fù)由》(1924年9月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-030。渤海既屬中國領(lǐng)海，日船捕魚地點(diǎn)自然就在中國領(lǐng)海范圍之內(nèi)。隨之，海界委員會關(guān)于渤海的討論及議決內(nèi)容迅速擴(kuò)散，此后政府各部門及沿海漁民均確定渤海為中國領(lǐng)海，并且在對外交涉中以海界委員會的討論及議決為依據(jù)，駁斥日方的巧言強(qiáng)辯。

既然政府已經(jīng)確認(rèn)渤海為中國之完全領(lǐng)海，那么應(yīng)如何實(shí)踐海界委員會議定的劃界原則呢？實(shí)際上，早在各部門對渤海領(lǐng)海范圍存在分歧時，中國駐日使館致外交部的電文中就指出，各國所屬領(lǐng)海“必有精繪海圖，確定經(jīng)緯度界線，庶臨時不致漫無根據(jù)”，并“擬請精繪山東沿海島嶼海圖，確定經(jīng)緯度界線”。(31)《日船侵入山東沿海捕魚遵經(jīng)兩次向日本外務(wù)省抗議抄送往來文稿請核擇施行由》(1924年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。農(nóng)商部亦咨請外交部“會商海軍部劃定海界，先將海疆重地等處，對外聲明，預(yù)留地步”。(32)《日船侵入渤海灣越界捕魚案請核辦見復(fù)由》(1924年9月6日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-034。1925年5月，外交部向國務(wù)會議提交議案，認(rèn)為“日使既堅持以在公海捕魚為言，如非將海界勘明，則此種交涉不特徒滋公海、領(lǐng)海之爭執(zhí)，且逐案交涉，難得效果，究非根本解決之道”，只有按照海界委員會所議之劃定海灣方法，在渤?！翱陂T對峙兩處地方劃一接線，由此推出三里作為領(lǐng)?！?，并“精密勘定，設(shè)立標(biāo)識，繪制詳圖，以法令公布”，“明定海界即以鞏固國權(quán)”。(33)《邇因日本漁船時有侵入捕魚情事似應(yīng)籌勘定海界整頓漁業(yè)等辦法以明海權(quán)而保漁利請公決由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053?？梢姡藭r各部門都意識到，僅以海界委員提出的渤海為中國領(lǐng)海的理由，在維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)時，還不完全具有說服力，必須將海界委員會議定的劃定領(lǐng)海原則付諸實(shí)踐，實(shí)地勘測渤海海域，確定經(jīng)緯度，繪制海圖，明確對外宣示，如此，則領(lǐng)海、公?！敖缇€分明”，日人“有所顧忌，當(dāng)不致再有侵入捕魚情事，即偶有外船闖入，在我亦得根據(jù)界線，交涉較有把握?！?34)《邇因日本漁船時有侵入捕魚情事似應(yīng)籌勘定海界整頓漁業(yè)等辦法以明海權(quán)而保漁利請公決由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053。此后，海軍部海道測量局開始對渤海進(jìn)行詳細(xì)勘測。

經(jīng)海道測量局勘測，渤海灣，即海圖上所稱之北直隸海灣，該處口門一為北王鎮(zhèn)，位于北緯38°24′，東經(jīng)120°55′；一為老鐵山，位于北緯38°44′，東經(jīng)121°8′30″,由此兩處劃線，向外平行推出三英里為止，以內(nèi)皆為領(lǐng)海，系以北緯38°23′，東經(jīng)121°，與北緯38°41′30″，東經(jīng)121°16′為界。(35)《日輪在三山島捕魚按照海圖實(shí)越過界線附送海圖請查照由》(1927年11月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-014。此次勘測，完全遵照海界委員會議定的劃界原則，渤海口以內(nèi)為中國領(lǐng)海，沿渤海口間群島連線，向外推出三英里，亦為中國領(lǐng)海。所繪海圖更是明確了渤海的具體位置，尤其是各島嶼的精確經(jīng)緯度，劃分出了公海、領(lǐng)海的界線，使以前關(guān)于渤海部分模糊的說法得以明晰，這是對渤海的重新認(rèn)識，是對海界委員會劃界原則的實(shí)踐，也使得中日交涉更有憑藉。此后，南京國民政府關(guān)于渤海的對日交涉，承襲了北洋政府對渤海領(lǐng)海認(rèn)知的理論與實(shí)踐。遺憾的是，盡管民國政府堅持渤海為中國領(lǐng)海，卻始終沒有以法令的形式，對外明確宣示,至抗戰(zhàn)勝利前，亦未能阻止日本侵越渤海領(lǐng)海權(quán)，直至1958年9月4日，《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第二條中，明確宣示渤海屬于中國內(nèi)海。(36)《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，《人民日報》1958年9月5日，第1版。

三、對日交涉與武力護(hù)漁

民國以來，日人侵入渤海捕魚從未間斷，且漸趨常態(tài)化，其在渤海游弋的范圍，已從清末的遼東灣一帶，擴(kuò)展至秦皇島、曹妃甸、大沽等直隸海面，進(jìn)而深入到山東北部海面，中日間因漁業(yè)糾紛，歷年均有交涉，1924—1928年間的交涉最足關(guān)注。1924年5月，渤海膠東一帶，“陡來日本汽機(jī)漁船二十余艘，帆船七八十艘”，“從前日人雖有潛行捕魚之舉，然尚不敢如此跋扈”，而此次除“公然在渤海灣內(nèi)任意捕魚”外，“且將吾人所布之網(wǎng)繩鉤線，拖拉毀損殆盡”。(37)《日人越界捕魚楊譯員狼狽私縱致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。這一時期，僅膠東一帶日船數(shù)量即近百艘，一小范圍海域，同時出現(xiàn)如此之多日船，這是此前未有之情形，而其用鐵銅網(wǎng)捕魚的同時，將中國漁民所布固定網(wǎng)繩拖拉損毀，手段如此狠辣，致中國漁民頓失生計，亦是首次發(fā)生，故引起北洋政府高度重視。煙臺交涉員、外交部、中國駐日公使，分別對日本抗議及交涉，指出“龍口、蓬萊等處系屬中國地方，所有該處漁業(yè)之權(quán)，自為中國之民所獨(dú)有”，要求日船“即日退出”。(38)《請轉(zhuǎn)飭日本漁船退出龍口等處并嗣毋再侵入捕魚由》(1924年5月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-002。

面對中國政府的抗議，日本公使回復(fù)外交部稱，經(jīng)日領(lǐng)事調(diào)查，日本“漁船捕魚之地點(diǎn)系在雞島海灘外之公海，并非在中國領(lǐng)海內(nèi)從事捕魚?！?39)《關(guān)于山東海面之日本漁船事系在公海捕魚并未在中國領(lǐng)海由》(1924年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-016。日公使與日外務(wù)大臣聯(lián)合照復(fù)中國駐日公使文中，更是強(qiáng)詞奪理，極力為日人非法捕魚辯護(hù)。照復(fù)稱，經(jīng)日本農(nóng)商務(wù)省調(diào)查，日本“漁船例年至渤海灣方面捕魚，因裝置等之關(guān)系，未便侵入中國領(lǐng)?！薄Ｈ杖藦?qiáng)認(rèn)渤海為公海，從清末以來在此海域捕魚近二十年，從未間斷，積久已成慣習(xí)，因此才有“例年至渤海灣方面捕魚”之說，而國際裁決依為證據(jù)之一的即為歷史慣習(xí)，此一說法值得中國警惕。日方在照復(fù)中又辯解，日人捕魚地點(diǎn)距海岸數(shù)海里，只因中國漁民獲魚量少，因怨積恨，故誣陷日人在中國領(lǐng)海捕魚。日方還向中國提出抗議稱，公海捕魚為各國漁民之權(quán)利，中國政府不得阻禁，為防止再生事端，日農(nóng)商務(wù)省已派監(jiān)視船前往日船捕魚地點(diǎn)。(40)《日船侵入山東沿海捕魚遵經(jīng)兩次向日本外務(wù)省抗議抄送往來文稿請核擇施行由》(1924年7月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。日方以日漁民捕魚歷史慣習(xí)、中國漁民誣陷日本漁民、公海捕魚系屬公權(quán)、派監(jiān)視船前往避免事端等推諉辯解，看似委屈，實(shí)則強(qiáng)勢。顯然，其毫無解決爭端之誠意。

日人的強(qiáng)辯，中國政府自難認(rèn)同。煙臺交涉員提出四點(diǎn)證據(jù)予以辯駁 ：其一，日船“滿光丸”等號，在長山島海面捕魚，被中國炮艦查獲，情愿認(rèn)罰600元；其二，中國炮艦在屺島捕獲捕魚日船2艘，日人9名，有日領(lǐng)署警察領(lǐng)回之簽字為憑；其三，日船在中國領(lǐng)海所捕之魚，除運(yùn)回本國外，常將所余沿岸售賣；其四，中國漁民沿岸下網(wǎng)，向不在三海里之外，而所下網(wǎng)具，竟被日船拖拉損毀。(41)《日船侵入黃縣捕魚業(yè)經(jīng)案僅將交涉情形報請向日使嚴(yán)重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018。這四點(diǎn)證據(jù)，足以證明日船確在中國領(lǐng)海捕魚，然而日方仍強(qiáng)詞掩飾，不予承認(rèn)。此后，中國政府再向日本政府交涉，均未獲回復(fù)，此案遂擱置未結(jié)。

1927年5月，日船40余艘，在渤海三山島附近捕魚。外交部向日本提出抗議，與以往相同，日本公使回復(fù)稱 ：“日本漁船系在三山島?？谥Ｗ鳂I(yè)，公海作業(yè)在國際法上許自由采取，故并非侵害何等中國主權(quán)?！?42)《略復(fù)日本船系在三山島?？谥Ｗ鳂I(yè)在國際法上應(yīng)許自由采取并非侵害何等中國主權(quán)請飭地方官憲勿令干涉或妨害日本漁船在公海捕魚由》(1927年6月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-008。針對日方再次聲稱日人渤海捕魚地點(diǎn)系屬公海，為充分駁斥其無理強(qiáng)辯，外交部以此前海界委員會所持之觀點(diǎn)，詳細(xì)說明渤海系屬中國領(lǐng)海之理由。此時，中國對渤海勘測已經(jīng)完畢，外交部不僅明確宣示渤海領(lǐng)海范圍，還附送海圖給日本，標(biāo)明渤海領(lǐng)海界線及日人越界捕魚的確切位置。(43)《日輪在三山島捕魚案據(jù)山東省長及軍事部咨復(fù)各節(jié)照會查照見復(fù)由》(1927年11月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-015。此次，中國抗辯之理由、依據(jù)可謂充分，日本則以“渤海灣入口之老鐵山、北隍城島間距離過闊”，不能劃為中國領(lǐng)海，且“未聞列國曾有承認(rèn)渤海為中國領(lǐng)海之事實(shí)”，“以此論之，渤海灣之非中國領(lǐng)海，亦屬事理之極明顯者也”。(44)《日本漁船在三山島捕魚案本使對于漁船已深加注意俾勿侵入中國領(lǐng)海侵犯中國漁業(yè)權(quán)且派有監(jiān)視船望貴國地方官誠實(shí)協(xié)助免發(fā)生不詳事由》(1928年3月7日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-017。顯然，日方無力直接反駁中國所提之理由及依據(jù)，轉(zhuǎn)而以渤海灣口過闊及需得列國承認(rèn)為由，繼續(xù)狡辯。此案最終又因交涉中斷而不了了之。

盡管北洋政府力圖通過外交交涉，以維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)，但實(shí)際效果差強(qiáng)人意。日本政府曲解國際法，堅持渤海沿岸三海里以外為公海，毫無解決爭端之誠意，而北洋政府在交涉中存在的問題，也不利于爭端的解決，反而使中方一直處于被動狀態(tài)。

初時，日本提出渤海領(lǐng)海三海里說，北洋政府無力直接反駁，這才去研習(xí)國際海洋法及國際既有實(shí)例，而未就交涉做好前期準(zhǔn)備。日本否認(rèn)渤海為中國領(lǐng)海，認(rèn)為日船未進(jìn)入渤海沿岸三海里以內(nèi)，即未越界侵權(quán)。為證明日人確有侵犯中國領(lǐng)海權(quán)行為，北洋政府在交涉中時有“中國漁戶沿岸下網(wǎng)，向不在三海里之外，而所下網(wǎng)具，竟被日船拉去及日船鐵網(wǎng)損毀者無算”，(45)《日船侵入黃縣捕魚業(yè)經(jīng)案僅將交涉情形報請向日使嚴(yán)重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018?！安槿蛰喸谌綅u捕魚，距離該處?？趦H六華里內(nèi)外，實(shí)系侵越中國領(lǐng)?！?46)《日輪在三山島捕魚侵越中國領(lǐng)海一案據(jù)查各節(jié)請查核嚴(yán)重交涉并希見復(fù)由》(1927年10月16日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-011。等語，以日船是否進(jìn)入渤海沿岸三海里，判定日人有無越界侵權(quán)之舉。北洋政府總是在日人有侵犯渤海領(lǐng)海權(quán)之事實(shí)后，才對日交涉，而日人除強(qiáng)詞巧辯，還?！笆轮晾砬~窮，即不答復(fù)，以致解決無期”。(47)中國邊疆史地研究中心、遼寧省檔案館合編 ：《東北邊境檔案選編》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第449頁。如1917年6月2日，直隸交涉員就日船屢在榆島海面捕魚，致日本領(lǐng)事的公函中即表明，1916年6月30日、9月9日、9月16日、10月13日，曾四次函請其徹查根究日人越界捕魚行為，均未獲回復(fù)。(48)《照錄致日總領(lǐng)事函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，第26頁。日人采取拖延、不予答復(fù)等策略，北洋政府亦不堅持交涉，致使交涉一再被擱置?？梢姡毖笳诰S護(hù)主權(quán)問題上態(tài)度不夠堅決。此外，北洋政府對維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)亦不夠重視。渤海事關(guān)漁業(yè)、稅務(wù)、海防等多項國權(quán)，日船在渤海越界捕魚范圍不斷擴(kuò)大，又致中國漁民生計難維，民聲哀怨，政府卻一直沒有為維護(hù)渤海主權(quán)設(shè)立專職，負(fù)責(zé)對日交涉。相比之下，1931年，為阻止中國實(shí)施禁止日漁船進(jìn)入中國港口，日本除令駐華公使向中國施壓外，還“曾派專員來華交涉”。(49)《江海關(guān)令外國漁輪5月1日起出境》，《申報》1931年4月16日，第10版。

在外交交涉的同時，北洋政府還采用武力護(hù)漁措施。1924年，日人在膠東一帶海面捕魚，初時煙臺交涉員、外交部、中國駐日公使分別對日交涉，均未獲回復(fù)，而日船侵權(quán)還在繼續(xù)，在此情況下，山東省警察廳派“鎮(zhèn)海”“海駿”兩炮艦驅(qū)逐日船，并捕獲日船2艘，日人9名。(50)《謹(jǐn)將日船侵入領(lǐng)海捕魚案辦理情形報請鑒核由》(1924年6月14日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-010。該措施是維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)最直接的辦法，且含有對外宣示主權(quán)、行使中國領(lǐng)海管轄權(quán)的意義。1925年，煙臺交涉員為防范日船侵犯中國渤海領(lǐng)海權(quán)，于漁汛將屆前，“因警艦不敷應(yīng)用”，電請省署轉(zhuǎn)催渤海艦隊司令溫樹德“速派艦，駛至各漁區(qū)梭巡”，“以資保護(hù)”。(51)《日船越界捕魚事呈陳辦擬情形請鑒核施行由》(1924年4月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-042。1926年，外交部、農(nóng)商部、海軍部商定并出臺了兩項武力護(hù)漁辦法 ：其一，將全國海岸分成四段，由各艦隊“抽編艦艇”，“以便巡緝”，渤海艦隊負(fù)責(zé)“第一段自奉天、錦州至煙臺”海面；其二，為了彌補(bǔ)海軍力量的不足，鼓勵“沿海漁區(qū)興辦漁團(tuán)，由漁民集資購置巡船、軍械，按汛期出巡沿海，與海軍聯(lián)絡(luò)保護(hù)漁業(yè)?！?52)《日本漁船侵入我領(lǐng)海外部向日使交涉要求賠償》，《申報》1925年7月26日，第6版。該兩項辦法的出臺，使得武力護(hù)漁常態(tài)化、制度化，且借助民間力量，與政府力量相聯(lián)合，以期有效維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)。

然而武力維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)，其實(shí)際效果并不理想。首先，擔(dān)負(fù)護(hù)漁的武裝本身就極其薄弱。按照護(hù)漁制度，由渤海艦隊“抽調(diào)軍艦二只，及敷設(shè)武裝之巡槍三支至五支，擔(dān)任巡緝”，(53)《日本漁船侵入我領(lǐng)海外部向日使交涉要求賠償》，《申報》1925年7月26日，第6版。兩艘軍艦、數(shù)支巡槍，即使加上警察廳炮艇，其力量也相當(dāng)有限，既難梭巡遼闊的渤海海域，又難應(yīng)付數(shù)量龐大的日本漁船。1926月5月，“日船百余艘，共分兩組，在龍口海濱捕魚”，“海琛”號軍艦前往驅(qū)逐，而“該捕魚船見我艦到，則為散避，見我艦去，則聚而復(fù)來?！?54)《日船在龍口捕魚事》(1926年5月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-01-008。其次，不平等條約限制了護(hù)漁政策的發(fā)揮。列強(qiáng)在中國享有治外法權(quán)，其國民在中國違法，不受中國法律的制裁。1925年5月，日船在屺島附近非法捕魚，被中國護(hù)漁艦艇捕獲兩艘，但“因《中日約章》載有，日人不法情事，交領(lǐng)事懲辦之明文”，恐“再遲交日領(lǐng)必指為凌辱”，不得不在查獲第三日“送交日領(lǐng)”。(55)《日船越界捕魚一案將辦理經(jīng)過情形電請查照由》(1925年5月24日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-051。日人越界捕魚，不受中國刑事懲罰，自然難期成效。再次，為阻止中國武力維權(quán)，日本亦以武力與中國對抗。1926年5月，龍口海面有“日漁船二百余只，軍艦一只”，中國當(dāng)局即“向駐濟(jì)日領(lǐng)事抗議，并派兩兵艦前往阻止”。(56)《本館專電》，《申報》1926年5月30日，第6版。同年6月，又有日船10余艘在龍口海面，被中國軍艦抓獲兩艘，“逃回日本之漁船，亦即報告日本海軍”，日本海軍“立派日艦兩艘，向龍口及沿海一帶搜查中國海軍及所捕兩日漁船”，而“中國海軍名為兵輪，噸數(shù)不過一百多噸”，(57)《青島之兩交涉案》，《申報》1926年6月23日，第7版。若與日艦沖突，則難以與之抗衡。由此可見，中國雖然以武力護(hù)漁，但效果有限。

四、結(jié)語

渤海屬于中國領(lǐng)海，自古已然，在日本占據(jù)旅大地區(qū)前，各國對此并無紛議。日本占據(jù)旅大后，日漁船隨之而來，侵入渤海捕魚，初時僅在遼東一帶海面，其后直隸、山東海域皆為日人漁場。日人越界捕魚，引發(fā)中日渤海領(lǐng)海權(quán)爭端，爭論重點(diǎn)在公海與領(lǐng)海之界線劃分。日本認(rèn)為，依據(jù)國際法，渤海海岸三海里以外即為公海，其主張以國際法為判定渤海領(lǐng)海范圍的依據(jù)，卻又置國際法淵源于不顧，同時穿鑿附會，曲解國際法。慣習(xí)與歷史皆為國際法形成之淵源，渤海之名，以及管轄、捕魚之證據(jù)，皆載于中國史冊，故從慣例和歷史上，渤海當(dāng)屬中國領(lǐng)海。國際法中就一般海岸與海灣之歸屬有不同判定標(biāo)準(zhǔn)，海灣周圍均屬一國領(lǐng)土，海灣即為該國領(lǐng)海。渤海灣全為中國領(lǐng)土包圍，自應(yīng)屬于中國領(lǐng)海，而日本強(qiáng)以普通海岸三海里之說，適用于特殊海灣，實(shí)屬荒謬。實(shí)際上，日本強(qiáng)指渤海為公海，并非僅為獲取漁業(yè)資源，還為了攫取更多利益。

渤海領(lǐng)海權(quán)的喪失，不僅關(guān)乎中國的漁業(yè)權(quán)，還涉及稅務(wù)、海防等利權(quán)，甚至危及陸上安全。因此，中國政府?dāng)嚯y承認(rèn)日本所謂渤海領(lǐng)海三海里說。最初，清政府并不具備現(xiàn)代國際海權(quán)法知識，也不掌握精確的渤海海域地理信息，在駁斥日本侵犯渤海領(lǐng)海權(quán)時，缺乏現(xiàn)代海洋理念，無力駁斥其渤海領(lǐng)海三海里說。至民國北洋政府時期，隨著中日渤海漁業(yè)糾紛日多，為有力反駁日本，北洋政府開始研習(xí)國際海洋法和現(xiàn)代海權(quán)知識，擺脫了模糊的領(lǐng)海觀念，提出依照國際法及國際慣例，參酌他國先例，結(jié)合本國實(shí)際的劃界原則，確定渤海為中國領(lǐng)海，并將這一原則付諸實(shí)施，詳細(xì)勘測渤海海域，劃定渤海灣口推出三海里為中國領(lǐng)海的實(shí)際分界線。這一過程，是中國用現(xiàn)代海權(quán)理論重新認(rèn)識渤海的過程，也是中國從傳統(tǒng)海洋觀念走向現(xiàn)代海權(quán)觀念的過程。

北洋政府除了不斷深化現(xiàn)代海權(quán)觀念，還采取了以外交交涉為主，武力護(hù)漁為輔的方針，以維護(hù)渤海領(lǐng)海權(quán)，然實(shí)際效果欠佳。其根本原因固然由于中國國力羸弱，難與日本抗衡，但就外交交涉、武力護(hù)漁而言，既有外在的不利因素，亦有中國政府實(shí)施中的內(nèi)在問題，因而終究未能有效阻止日本侵犯中國的渤海領(lǐng)海權(quán)。日本對中國渤海領(lǐng)海權(quán)的踐踏，中國對渤海領(lǐng)海權(quán)的維護(hù)，亦是近代中國與日本博弈的重要一環(huán)。