□ 姚 瑋，李文杰

（1.耒陽市人民政府，湖南 耒陽 421800；2.耒陽市財政局，湖南 耒陽 421800）

我國農(nóng)村宅基地過去實行“無償取得、一戶一宅、無限使用、不得轉(zhuǎn)讓”的制度，它符合計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元分割下工業(yè)為先的要求，并保障了農(nóng)民住有所居與經(jīng)濟社會穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民進城落戶，導致農(nóng)村大量宅基地閑置，農(nóng)村建設用地不減反增?！斑\行中的宅基地制度更大的問題還在于其同中央早就確定的‘發(fā)揮市場在配置資源中的決定作用’的總體改革戰(zhàn)略相悖，與我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展不相適應。”［1］為此，國家于2015年7月在33個縣市開展“三塊地”改革試點，其中有15個縣市進行了宅基地制度改革探索，“在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權實現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進展”［2］，但同時改革也面臨不少難點與問題，需要進一步尋求破解之道。

一、我國宅基地制度改革的難點與問題

（一）宅基地的有償退出與農(nóng)民的退出意愿形成二律背反

我國過去村集體經(jīng)濟組織成員無償取得宅基地，且使用無期限、持有不繳費。這種福利性分配雖保障了農(nóng)民的居住權，卻也使農(nóng)民產(chǎn)生了“不占白不占”的心理，建新不拆舊，一戶多宅，超標多占，寧愿閑置也不愿退出。為鼓勵農(nóng)民退出，在試點地區(qū)對自愿退出且不再申請宅基地的農(nóng)民給予一次性補償。由于東部與西部，城市與農(nóng)村的土地價值不同，甚至同一地區(qū)不同地段的價值差異也很大。這就要求補償標準既要反映不同地區(qū)土地的實際價值與供求關系，又要考慮村集體與地方政府的財力狀況。標準過低，缺乏吸引力，會影響農(nóng)民的退出意愿；標準過高，不僅資金缺口大，會推高結余指標的交易價格，讓交易難以實現(xiàn)，還會使農(nóng)民對宅基地產(chǎn)生升值預期，尤其是處于城郊、風景名勝區(qū)、東部發(fā)達地區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)，宅基地價值不斷攀升，資源“稟賦效應”讓農(nóng)民產(chǎn)生惜售心理，致使農(nóng)民的退出意愿不強，導致宅基地的有償退出與農(nóng)民的退出意愿形成二律背反。

（二）法律滯后，使宅基地“三權分置”和對宅基地的賦權擴權缺乏法律依據(jù)與保障

首先，根據(jù)《民法》，物權權能包含占有、使用、收益和處分權。在我國《物權法》中，“農(nóng)民的宅基地使用權被明確界定為用益物權?！薄暗?，一般意義上的用益物權包括‘占有權、使用權和收益權’，而作為用益物權的宅基地只在法律上予以‘占有權和使用權’的賦權，少了‘收益權’一項。”［3］其次，我國農(nóng)民無償取得宅基地，是依據(jù)人民公社時期確立的“成員權”，即只有集體經(jīng)濟組織成員才能無償取得宅基地。今天進行宅基地制度改革，對宅基地實行“三權分置”，要求落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。其中的“資格權”在我國法律中找不到對應概念，在《民法》中只有“成員權”與其類似，但《民法》又沒有把成員權與財產(chǎn)權并列。這就意味集體經(jīng)濟組織成員是基于身份取得宅基地的成員權，而非財產(chǎn)權。“法律賦予宅基地使用權權能的有限性與市場經(jīng)濟體制下農(nóng)民應享有土地生產(chǎn)資料的自主權限不相匹配，宅基地使用權合法流轉(zhuǎn)操作空間有限，成為農(nóng)民從農(nóng)地獲得收益及價值的最大障礙?！保?］由于法律滯后，使改革賦予農(nóng)民對宅基地的財產(chǎn)權缺乏法律依據(jù)與保障，也使“三權分置”中“資格權”的創(chuàng)設存在法理困境，“制度差異和權利不平等造成城鄉(xiāng)居民間房屋財產(chǎn)價值的巨大鴻溝”［5］。再次，法律的空白和對集體經(jīng)濟組織成員的資格沒有界定，不僅導致“改嫁婦”“入贅婿”“外嫁女”“農(nóng)嫁非”等能否無償取得宅基地有爭議，還使“三權分置”的實施缺乏法律依據(jù)和有力保障。因為權屬清晰是“三權分置”的基礎與前提，宅基地作為不動產(chǎn)要先予以登記，確權頒證，明晰產(chǎn)權，才能保護農(nóng)民的產(chǎn)權。而現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)沒有宅基地“三權分置”的事項，不動產(chǎn)登記就無法操作，宅基地資格權與使用權的關系就很模糊，農(nóng)民的權益就容易受損。最后，法律滯后使宅基地的確權登記發(fā)證制度與財產(chǎn)公證制度也相矛盾。要保護農(nóng)民對宅基地的使用權，就需要公證機關對宅基地的產(chǎn)權進行公證，而現(xiàn)有“登記的技術體系不支持?，F(xiàn)有的不動產(chǎn)登記簿、操作規(guī)范和登記系統(tǒng)沒有宅基地‘三權分置’的權利事項，難以支撐宅基地‘三權分置’登記發(fā)證”［6］，致使農(nóng)民的相關權利難以得到保障。

（三）宅基地制度改革的實施主要靠政府通過行政手段推動，難以充分發(fā)揮市場的作用

目前各地宅基地制度改革主要靠政府采用行政手段來推動，而非市場的力量；資金也主要來自政府，而非民間資本。采取行政手段固然力度大、見效快，但往往存在弊端，難以符合農(nóng)民意愿。比如，放活宅基地的使用權，允許閑置的宅基地在本村集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，是試圖運用市場的力量，但由于交易的范圍、對象都被嚴格限制，致使宅基地使用權交易往往難以成功，市場的作用極為有限。又如，退出的宅基地轉(zhuǎn)化為建設用地，價格由政府確定，農(nóng)民與村集體經(jīng)濟組織不能參與，價格往往過低，不能反映價值與供求關系，既限制了市場的作用，也不能形成合理的土地收益分配機制，不符合農(nóng)民意愿，致使農(nóng)民的積極性不高。

宅基地的交易之所以要加以限定，是因為它非常特殊。過去的宅基地制度主要為農(nóng)民提供居住保障，今天還能為進城農(nóng)戶提供最后退路和心理上的安全底線，防止農(nóng)民進城失敗后流離失所。若不限制，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，可能導致“逆城市化”，與促進農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，推進城鎮(zhèn)化的改革目的相違背。此外，宅基地的所有權歸集體，完全放開使用權的流轉(zhuǎn)，收取的有償使用費又不高，就會讓一戶多宅、超標多占者獲得巨大利益，損害土地的公共利益。因而國家要求宅基地制度改革必須堅持所有權歸集體，并對交易對象與范圍加以限定。這就使得改革面臨“兩難”，要盤活宅基地，就需要充分發(fā)揮市場的作用，這又會給農(nóng)民帶來風險；要讓農(nóng)民不失去保障，宅基地的使用權價值又難以通過市場顯現(xiàn)。這種“兩難”使宅基地制度改革像帶著鐐銬跳舞，很難展示優(yōu)美的舞姿與形態(tài)。

（四）征收宅基地有償使用費，促使宅基地入市，難以兼顧效率與公平

為減少宅基地閑置，試點地區(qū)要求一戶多宅、超標多占者應繳納有償使用費，同時，放活宅基地使用權，使宅基地使用權能在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這雖能提高土地資源配置效率，卻難兼顧效率與公平。

1.征收宅基地有償使用費可能帶來不公。例如，一戶多宅、超標多占本屬于違法現(xiàn)象，而通過征收有償使用費就將違法行為洗白了，使多占的宅基地合法化。不僅如此，還會產(chǎn)生示范效應，有可能讓更多的農(nóng)民去效仿，想方設法多占宅基地，導致富裕的農(nóng)戶多占用，帶來宅基地占有的不公。

2.促使宅基地入市也往往帶來不公。農(nóng)民將退出的宅基地復墾后轉(zhuǎn)化為建設用地，只有處于城郊、發(fā)達地區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)才有較大升值空間，而大部分宅基地分散在落后地區(qū)，缺乏升值條件。一些試點地區(qū)便結合“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策，探索通過流轉(zhuǎn)結余的指標來化解這一矛盾。這雖有利于發(fā)揮市場的作用，但又帶來不公平。因為不同區(qū)位的建設用地價值差異極大，各地結余的指標都希望流入價值最大的區(qū)位，致使區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)供給遠大于需求，指標用較低價格就可買到，再入市交易，就能獲得巨大的級差收益。例如，北京市郊農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，價值1000萬/畝，但購買指標可能只要30萬元甚至更低。國家縮小征地范圍留下的巨大級差收益就流入極少數(shù)農(nóng)民手中，讓他們一夜暴富，形成食利階層，大多數(shù)退出者收益很少，巨大的“地利”無法“共享”，就帶來新的不公平。

還有一些地方探索通過地票交易來化解地區(qū)需求差異的矛盾，但農(nóng)民退出的宅基地轉(zhuǎn)化為地票，其價格不僅由政府確定，而且較低，地票交易產(chǎn)生的巨大收益都歸政府，政府是地票交易的最大受益者，這種不合理的收益分配機制也是一種不公。

（五）集體經(jīng)濟組織缺乏實力，財政包袱沉重，補償資金籌措困難

推進宅基地制度改革，首先要讓農(nóng)民退出閑置的宅基地，否則改革無法跟進。過去閑置宅基地實行無償退出，導致農(nóng)民超標多占，寧愿閑置也不愿退出。改革后實行有償退出，就需要籌措資金。農(nóng)民將宅基地退給村集體，理應由村集體補償，但目前我國大多數(shù)村集體沒什么收入，有的甚至還背負了債務。試點地區(qū)主要靠政府籌措資金，但當前地方政府同樣面臨財政困境，在中西部地區(qū)，一些地方的財政收入甚至發(fā)放工資都困難，即便東部發(fā)達地區(qū)，由于具有區(qū)位優(yōu)勢使其支付的補償費較高，地方財政也難以承受。若壓低對農(nóng)民的補償，又會影響農(nóng)民的退出意愿。各試點地區(qū)雖根據(jù)本地實際，探索結合移民扶貧搬遷、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村土地整治等途徑來籌資。但這一來還是靠政府，獲取的是財政轉(zhuǎn)移支付；二來不具有普適性，難以復制推廣，使試點失去意義。民間資本大都持觀望態(tài)度，因為改革還處于試點階段，方向不明，加上當前的政策也不允許民間資本到農(nóng)村購買宅基地或搞房地產(chǎn)開發(fā)。收取宅基地有償使用費也很有限，無法補償宅基地退出所產(chǎn)生的經(jīng)費缺口。因為宅基地使用費標準過高，不僅農(nóng)民抵觸情緒大，而且農(nóng)民收入本來就偏低，過高會讓很多農(nóng)民支付不起，導致執(zhí)行難。

通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式實際是利用市場來籌措資金，它將農(nóng)戶退出的宅基地復墾成耕地，獲得建設用地指標，再將結余指標通過交易使土地增值，這同樣存在問題。首先，中西部大多是山區(qū)或丘陵地帶，農(nóng)民的宅基地分布零散，且多屬于邊坡荒地，受地理、資金、技術等因素制約，難以轉(zhuǎn)化為建設用地，缺乏升值的條件。其次，即使能轉(zhuǎn)化為建設用地，結余指標通過交易能讓土地升值，這種升值空間在不同地區(qū)是不一樣的。在中西部農(nóng)村或邊遠地區(qū)，宅基地指標因無人購買或很少有人購買，就會有價無市或價格極低；結余指標若流向中小城市，也因需求有限，升值空間不大；只有在大城市、沿海發(fā)達地區(qū)等極少地區(qū)才會有較大需求。但若這一政策推廣開來，全國各地的結余指標都流向區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)，也可能導致這些地區(qū)流入的指標一時難以消化，供大于求，致使價格不高，讓指標出售者在支付了較高騰退費后想要獲得很大升值空間的愿望落空。而當?shù)刭徺I者購買到指標后便能將自己的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設用地，再按當?shù)氐氖袌鰞r高價出售，就能獲得巨大的級差價值。這樣，原來“漲價歸公”，歸為財政收入的巨大級差價值就轉(zhuǎn)歸為處于區(qū)位優(yōu)勢明顯地區(qū)的村集體與農(nóng)民手中，這不僅影響了財政收入，還形成了新的不公平的土地收益分配機制，“進一步加劇了農(nóng)民的分化，少數(shù)富者越富，多數(shù)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)本來還要依托宅基地的農(nóng)戶卻獲利很少，戶有所居的保障又失掉了?！保?］

（六）宅基地的保障功能與財產(chǎn)功能難以兼顧

“從歷史淵源看，我國農(nóng)村宅基地立法的出發(fā)點是強調(diào)保障功能和維穩(wěn)功能，這不可避免地混淆了法律的權利保護與政治任務”［8］。我國過去的法律規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織成員無償取得宅基地，使用無期限，城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村的宅基地。這雖保障了農(nóng)民住有所居，但也使宅基地使用權的交易對象和交易范圍嚴格受限。在改革試點地區(qū)，也只是探索宅基地的使用權在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至多在縣域范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，致使交易范圍狹窄，需求很小。流動性不足使宅基地的收益權、財產(chǎn)權難以實現(xiàn)，金融機構不愿為農(nóng)民辦理宅基地使用權抵押貸款，因為交易范圍的限制使銀行難以行使處置權，抵押風險極大，致使宅基地的資本功能受限，難以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對宅基地的資產(chǎn)功能的需求不斷增加，這種限制帶來的弊端尤甚?！霸谑袌龌统鞘谢钊氚l(fā)展的條件下，過度限制宅基地的流轉(zhuǎn)交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發(fā)揮，一定程度上限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權利，固化城鄉(xiāng)二元結構?！保?］今天推進宅基地制度改革，允許宅基地使用權在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，就是要強化宅基地的財產(chǎn)功能。但因放開的范圍有限，致使成效不明顯。若完全放開限制，甚至允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地，不僅會使農(nóng)民失去宅基地的保障功能，還會導致“逆城市化”現(xiàn)象，從而與宅基地制度改革的目的相違背。這樣，就使改革陷入“兩難”困境，難以實現(xiàn)宅基地的福利性與資產(chǎn)性、保障功能與財產(chǎn)功能的兩相兼顧。

（七）對退出農(nóng)戶集中安置，難以實現(xiàn)節(jié)約、集約土地資源和便于農(nóng)民生產(chǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

當前試點地區(qū)進行的改革雖方式多樣，但本質(zhì)上只有兩種，一種是進行貨幣補償，一種是對退出宅基地的農(nóng)戶進行集中安置，以實現(xiàn)宅基地的空間位置置換。后者雖改善了農(nóng)戶的居住和生活條件，有利于土地節(jié)約和集約利用，但也可能影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活。因為宅基地既具有保障、財產(chǎn)功能，還具有生產(chǎn)、生活服務功能，農(nóng)民選擇居住點不是單純滿足居住，還要考慮日?；顒影霃?，讓宅基地更好地服務于生產(chǎn)和生活。集中安置點若離農(nóng)民的承包地或經(jīng)營項目太遠，既會提高生產(chǎn)運輸成本，也會給農(nóng)民帶來不便。而要節(jié)約、集約土地資源，就需要集中的規(guī)模較大，這又不利于農(nóng)民的生產(chǎn)，若規(guī)模過小，又不利于土地節(jié)約、集約利用。

二、對策

（一）合理確定宅基地的退出補償標準，調(diào)控結余指標流向，促使農(nóng)戶自愿主動退出

“積極探索以‘管住總量、嚴控增量、盤活存量’為思路、以‘法定無償、節(jié)約有獎、超占有償、退出補償’為原則的宅基地使用管理制度和自愿有償退出機制”［10］，合理確定宅基地退出的補償標準，既不能過低，對農(nóng)民失去吸引力，也不能過高，導致執(zhí)行難。尤其要做好對農(nóng)民的宣傳教育工作，要讓農(nóng)民明白，宅基地不同于商品房，它具有保障性，價格不完全由市場決定，宅基地退出補償也不會不斷攀升，以打消農(nóng)民的惜售心理。為鼓勵農(nóng)民自愿退出，補償標準不能由政府單方面確定，而需要集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民共同參與，標準要盡可能反映土地的價值與供求狀況，并與村集體或地方政府的經(jīng)濟實力相適應。同時，對宅基地的結余指標流向要適當引導，避免過于集中；對土地增值收益要形成合理的分配機制，盡可能減少資源“稟賦效應”的負面影響，以打消農(nóng)民的惜售心理，促使其自愿主動退出。

（二）完善法制，建立城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)登記體系，為宅基地賦權擴權提供法律保障

要完善《物權法》等相關法律，2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過的《中華人民共和國土地管理法》已允許進城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，取消了過去集體建設用地不能直接入市流轉(zhuǎn)等規(guī)定，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙。但這還不夠，還要繼續(xù)盡快修訂《民法》《物權法》等其它法律。要準確界定村集體經(jīng)濟組織成員資格，增加資格權和宅基地的財產(chǎn)權等相關內(nèi)容；要完善不動產(chǎn)登記制度，將農(nóng)村宅基地和房屋納入不動產(chǎn)登記體系，并在不動產(chǎn)登記中增加宅基地的相關內(nèi)容，兼顧農(nóng)村“房地一體”和宅基地“三權分置”登記的需要。要通過法制的完善，為宅基地的確權頒證，賦權、擴權提供法律依據(jù)與保障。

（三）合理制訂宅基地有償使用費的收費標準，形成宅基地收益分配公平機制

首先，要制訂合理的有償使用費收費標準，引入分類評估宅基地的潛在市場價值和復墾價值收益的科學方法。例如，還原法、產(chǎn)值倍數(shù)法等，使收費標準既反映宅基地的質(zhì)量、使用價值與復墾成本等，也考慮農(nóng)民的承受能力。對超標多占的宅基地，可按面積和年限采取超額階梯累進加價征收的辦法。其次，要科學制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配方案，合理確定政府、村集體和原宅基地使用權人的分配比例。對結余指標通過交易獲得的巨大級差收益，若歸于政府，就應確定適當?shù)谋壤尨寮w經(jīng)濟組織與原宅基地使用權人也參與分配；若歸于處于區(qū)位優(yōu)勢地區(qū)的村集體與農(nóng)民，除對指標合理引導，促使指標分流外，還要征收土地增值稅，并抽取一定比例返還給出售指標的村集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用權人，以形成宅基地增值收益分配公平機制，在促進土地節(jié)約、集約利用的同時，兼顧國家、集體、個人三者的利益。

（四）建立健全農(nóng)村宅基地交易市場，既充分發(fā)揮市場的作用，也正確發(fā)揮政府的作用

有學者認為：“現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的突出缺陷在于沒有發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制作用?！保?1］加快宅基地制度改革，要在構建全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場和宅基地使用權指標交易市場，符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村宅基地自營、入股，或以實物和指標兩種方式流轉(zhuǎn)。一是農(nóng)戶將宅基地的使用權以抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等方式轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營能力的主體，獲得財產(chǎn)收益；二是將宅基地轉(zhuǎn)變成建設用地指標，通過指標異地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村建設用地大范圍、遠距離的置換，使不同區(qū)位土地資源發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。要盡可能擴大宅基地使用權的流轉(zhuǎn)對象與范圍；流轉(zhuǎn)價格主要由供求雙方協(xié)商確定，政府則加強引導與監(jiān)管，使價格的形成能反映用地成本、區(qū)位級差和供求關系。政府盡可能減少行政手段，少直接干預，重在加強服務與監(jiān)管。例如，適時公布指標流轉(zhuǎn)的市場指導價、最低收儲價、最高限價以及宅基地的供求狀況、發(fā)展趨勢等，引導市場有序健康運轉(zhuǎn)。國家要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序；加強評估中介機構建設；完善交易流通體系，建立產(chǎn)權清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場體系。要以放活宅基地使用權流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場為突破口，將宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市等關聯(lián)改革統(tǒng)籌開展，同農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)村宅基地福利分配制度、農(nóng)村金融體制、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理制度、戶籍管理制度等配套改革協(xié)調(diào)推進，既充分發(fā)揮市場的作用，也正確、有效地發(fā)揮政府的作用。

（五）發(fā)揮市場的優(yōu)勢，強化村集體的實力，增加政府投入，多渠道籌集宅基地退出補償資金

籌措宅基地退出補償資金要充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢。比如，允許宅基地或復墾后轉(zhuǎn)化為建設用地入市，或通過結余指標流轉(zhuǎn)；宅基地有償選位；鼓勵社會資本參與宅基地的復墾、經(jīng)營活動；探索宅基地入股，發(fā)行地票；通過宅基地的抵押、擔保獲得融資等。在充分發(fā)揮市場作用的同時，也要正確、有效地發(fā)揮政府的作用。例如，結合扶貧搬遷、農(nóng)村危舊房改造、土地整治等政策，獲得財政轉(zhuǎn)移支付；鼓勵市、縣建立農(nóng)村宅基地退出補償專項資金，對退出的農(nóng)戶給予政策補貼或獎勵；適量儲備國有土地，并將過去儲備的國有土地通過轉(zhuǎn)讓，將其所獲的收益用來彌補退出補償費的資金缺口等。作為村集體經(jīng)濟組織要在政府引導下大力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對農(nóng)戶利用宅基地從事客棧、餐飲、休閑、旅游、養(yǎng)老、電子商務等經(jīng)營活動要按使用面積收取土地收益金，以增強村集體經(jīng)濟組織的財力；要不斷完善宅基地有償使用費收繳制度，對收費標準、期限、違約責任等都予以明確規(guī)定，并加強征收。通過多渠道籌措宅基地退出補償經(jīng)費，保證宅基地制度改革順利進行。

（六）賦予宅基地更多權能，完善保障形式，實現(xiàn)宅基地的保障功能與財產(chǎn)功能和諧統(tǒng)一

要賦予農(nóng)民對宅基地使用權享有占有、使用、收益和處分的權能，凸顯宅基地財產(chǎn)功能。要適度放活宅基地使用權，讓農(nóng)民可在一定范圍內(nèi)對宅基地使用權進行轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔保、抵押等，使宅基地財產(chǎn)權得到充分發(fā)揮。根據(jù)2019年9月23日中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，農(nóng)民可通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等，以盤活空閑宅基地及農(nóng)房，增加財產(chǎn)性收入。同時要探索宅基地的不同保障形式。過去的宅基地制度能保障農(nóng)民無償取得宅基地和“一戶一宅”，今天農(nóng)民進城落戶要享受“一戶一宅”就不現(xiàn)實，就需要探索其他保障形式，以消除農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂。首先，要完善社會保障制度，將退出宅基地到城市落戶的農(nóng)民納入城市社會保障的范圍，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。其次，保障農(nóng)民住有所居，既可以是實物形式，也可以是貨幣形式。例如，購買福利房或經(jīng)濟適用房、一次性貨幣補償、租住廉租房、高層公寓、集中安置，或用宅基地換保障房、換股權、換社保、換養(yǎng)老等。通過不同形式保障農(nóng)民享有更充分的居住權，實現(xiàn)宅基地的福利性與資產(chǎn)性、保障功能與財產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（七）集中安置要科學規(guī)劃，方便農(nóng)戶的生產(chǎn)生活

集中安置退出宅基地的農(nóng)戶，要合理設置安置點，要充分考慮農(nóng)戶住宅與承包地或其他經(jīng)營項目以及附近集市、購物點等的距離，安置點要處于中心位置，并盡可能縮短半徑。如農(nóng)戶的責任田過于分散，安置點的規(guī)模不宜過大，可多設幾個安置點，既節(jié)約、集約利用土地，也盡可能給農(nóng)戶帶來生產(chǎn)生活的便利。