李晨曦

摘要：代建制是當(dāng)前政府投融資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理的主要制度，實(shí)行代建制能使政府財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入，規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)行為，提高項(xiàng)目管理水平，有效遏制腐敗。但同時(shí)也存在諸多弊端，財(cái)政資金滯留代建單位是其中較為突出的問(wèn)題，本文針對(duì)這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以解決財(cái)政資金滯留代建單位的的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：代建制 財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目 滯留 財(cái)政資金

一、什么是代建制

代建制是當(dāng)前政府投融資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理的主要制度。政府實(shí)行的代建制指的是政府通過(guò)招投標(biāo)或是直接委托的方式，將一些非經(jīng)營(yíng)性政府財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目交由專(zhuān)業(yè)化的代建單位，由代建單位按照代建合同約定對(duì)項(xiàng)目前期工作、投資、工期、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、文明施工、項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理，待項(xiàng)目建成后再歸還政府的制度。

二、代建制的優(yōu)點(diǎn)

在推行代建制以前 ， 我國(guó)政府財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的管理方式一般實(shí)行 “財(cái)政投資 ， 政府管理”模式， 即 “投資、建設(shè)、管理、使用”均由政府施行， 該模式存在著非專(zhuān)業(yè)化、低效率、低質(zhì)量等弊端。因此2004 年 7 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。明確將代建制作為為政府投資工程建設(shè)管理的改革方向。代建制的施行將帶來(lái)以下幾點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)：

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入

實(shí)行代建制，政府部門(mén)不再獨(dú)自開(kāi)展財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，這些工作將交由代建單位選擇的專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。代建單位的前期工作通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資進(jìn)行全盤(pán)考慮和合理規(guī)劃使得項(xiàng)目的更加科學(xué)合理。這避免了某些政府部門(mén)為推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)展，未經(jīng)實(shí)地的調(diào)研論證，只注重眼前利益，不考慮遠(yuǎn)期規(guī)劃，就“拍腦袋”決策的情況。

（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，有效降低項(xiàng)目成本

實(shí)行代建制，政府部門(mén)在選擇代建單位時(shí)需通過(guò)招投標(biāo)或是直接委托的方式，這樣選擇出來(lái)的代建單位具有豐富項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)代建單位在選擇項(xiàng)目前期咨詢(xún)、施工或設(shè)備材料供應(yīng)等單位時(shí)一般也需要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、政府采購(gòu)的方式，這能充分地發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，讓項(xiàng)目能獲得最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和商品，有效避免財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的超估算、超概算、超預(yù)算、工期長(zhǎng)、質(zhì)量差等情況發(fā)生，這將降低政府的項(xiàng)目投資成本，確保項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

（三）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化，提高項(xiàng)目管理水平

實(shí)行代建制，代建單位作為項(xiàng)目法人，通過(guò)本單位大批的專(zhuān)業(yè)人員，豐富的建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，能在財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中制定科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排施工單位分工協(xié)作，合理分配項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各項(xiàng)工作，從而用“建 、 用分開(kāi)”的新代建模式替代原來(lái)政府建設(shè)管理體制中的 “建、 用合一”。

（四）規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，有效遏制腐敗

實(shí)行代建制，使政府投資體制中的“投資、建設(shè)、管理、使用”四個(gè)環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。作為項(xiàng)目法人，代建單位在職權(quán)的范圍內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況在法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求下，按照自身管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)完成好工程管理工作，這避免以往政府即作為財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目投資主體又作為其建設(shè)主體時(shí)，某些工作人員以權(quán)謀私、權(quán)利尋租的情況發(fā)生。同時(shí)雖然代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，但是一些建設(shè)過(guò)程中的重要權(quán)利，如項(xiàng)目資金運(yùn)行情況、工程的決算審核、工程財(cái)務(wù)竣工決算等需受到政府部門(mén)的常態(tài)化監(jiān)督。

代建制有助于控制財(cái)政投資，保障財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目的完成質(zhì)量，其在為政府投資建設(shè)帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化護(hù)航的同時(shí)，也存在諸多著弊端。其中，財(cái)政資金滯留代建單位是其中較為突出的問(wèn)題，這造成滯留的財(cái)政資金缺乏監(jiān)管，利用率低下等負(fù)面影響。

三、代建資金滯留代建單位的原因

（一）代建單位本身原因

1.代建單位未嚴(yán)格按照工程進(jìn)度向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)撥付項(xiàng)目的工程款。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度款申請(qǐng)需要代建單位根據(jù)工程進(jìn)度及監(jiān)理單位、業(yè)主單位的意見(jiàn)向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)，如果項(xiàng)目投資額較大，那就需要多次向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)資金，但有些代建單位為了圖方便，沒(méi)有根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度而是一次性向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)數(shù)額較大的資金后，再根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度撥付給施工單位，這就會(huì)造成財(cái)政資金滯留代建單位。

2.代建單位管理項(xiàng)目多，對(duì)于某些已決算的項(xiàng)目，代建單位未能發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)格按照規(guī)定向財(cái)政部門(mén)報(bào)送決算審核及財(cái)務(wù)決算材料。這些項(xiàng)目如果存在預(yù)撥或多撥項(xiàng)目資金的情況就會(huì)造成財(cái)政資金的滯留。

3.代建單位工作人員存在權(quán)力尋租的情況。財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目資金達(dá)到代建單位后，要從代建單位撥付到施工單位一般需要經(jīng)過(guò)數(shù)個(gè)流程，項(xiàng)目經(jīng)辦人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)、出納、財(cái)務(wù)部門(mén)甚至單位負(fù)責(zé)人的簽字審核和撥付。這些環(huán)節(jié)中如有個(gè)別人以權(quán)謀私、權(quán)利尋租，施工單位不給好處就扣押項(xiàng)目工程款，也會(huì)造成財(cái)政資金滯留代建單位的情況。

（二）項(xiàng)目業(yè)主單位及財(cái)政部門(mén)的原因

1.業(yè)主單位本身對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重視程度不足，沒(méi)對(duì)代建單位起到指導(dǎo)監(jiān)督作用。代建單位在向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)工程進(jìn)度或結(jié)算資金時(shí)，需要經(jīng)過(guò)業(yè)主單位先行審核，但某些業(yè)主單位不夠重視，沒(méi)很好的起到監(jiān)督審核的作用，對(duì)于施工單位、代建單位報(bào)送的進(jìn)度申請(qǐng)表沒(méi)仔細(xì)核對(duì)就簽字蓋章，如代建單位多報(bào)進(jìn)度、所需資金那就會(huì)造成財(cái)政資金滯留代建單位。

2.財(cái)政部門(mén)審核不嚴(yán)，未對(duì)已撥的財(cái)政資金進(jìn)行核對(duì)及定期跟蹤。財(cái)政部門(mén)未定期檢查代建單位賬戶(hù)，沒(méi)有對(duì)財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目資金進(jìn)行跟蹤，這導(dǎo)致代建單位申報(bào)資金時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)代建單位資金結(jié)余情況不甚了解，從而可能多撥的情況，這就會(huì)造成財(cái)政資金滯留代建單位。

（三）政策原因

某些項(xiàng)目為了加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，采用預(yù)撥制，項(xiàng)目尚未開(kāi)工或項(xiàng)目進(jìn)度還未達(dá)到要求，就按規(guī)定先撥付一定金額的工程款到代建單位。代建單位在處理這部分工程款時(shí)一般也是按合同規(guī)定根據(jù)財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度來(lái)?yè)芨督o施工單位，如果施工單位進(jìn)度進(jìn)展較慢或者在項(xiàng)目完工后，辦理項(xiàng)目竣工結(jié)算相關(guān)手續(xù)時(shí)不及時(shí)，就會(huì)造成財(cái)政部門(mén)預(yù)撥的項(xiàng)目建設(shè)資金滯留在代建單位賬戶(hù)上的情況。

四、解決財(cái)政資金滯留代建單位的幾點(diǎn)建議

（一）出臺(tái)政策，從政策上解決財(cái)政資金滯留代建單位的問(wèn)題

財(cái)政部門(mén)應(yīng)出臺(tái)財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)決算管理辦法，從政策上規(guī)范業(yè)主單位、代建單位及施工單位財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目決算報(bào)審時(shí)限、材料要求。政策上的規(guī)范將使得財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目完工后施工單位、代建單位及業(yè)主單位會(huì)按規(guī)定及時(shí)將財(cái)政部門(mén)所需的相關(guān)文件資料提交財(cái)政審核部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目決算審核及財(cái)政部門(mén)辦理竣工財(cái)務(wù)結(jié)算，并申請(qǐng)項(xiàng)目剩余財(cái)政資金。這會(huì)縮短財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)限，避免財(cái)政資金滯留代建單位時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。政策同時(shí)也應(yīng)明確業(yè)主單位、施工單位及代建單位未按期向財(cái)政部門(mén)辦理結(jié)算時(shí)應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任措施，如項(xiàng)目送審逾期，財(cái)政審核部門(mén)不予接件，項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)扣分等等，避免政策成為一紙空文。

（二）加強(qiáng)財(cái)政信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，從技術(shù)上解決財(cái)政資金滯留代建單位的問(wèn)題

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，要求各業(yè)主單位做好財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目資金需求預(yù)算，于每年的年底要求各項(xiàng)目業(yè)主單位及代建單位根據(jù)來(lái)年所負(fù)責(zé)的財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展的實(shí)際情況編制資金需求預(yù)算，并錄入到財(cái)政信息化管理系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)對(duì)業(yè)主單位及代建單位錄入情況，從項(xiàng)目的立項(xiàng)情況、項(xiàng)目合同、資金撥付情況等方面進(jìn)行審核，并于年初將項(xiàng)目實(shí)際所需資金指標(biāo)下達(dá)到業(yè)主單位，以提升來(lái)年基建資金保障水平。同時(shí)對(duì)財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，減少預(yù)撥資金情況，強(qiáng)化財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目日常在線(xiàn)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從制度上解決財(cái)政資金滯留代建單位的問(wèn)題

財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委等監(jiān)管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步改變工作思路，發(fā)揮好監(jiān)督檢查職能，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督管理，構(gòu)建財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金的事前、事中、事后監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)督與外部檢查全方位的監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)定期檢查、不定期抽查、常態(tài)化巡查相結(jié)合加強(qiáng)對(duì)代建單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查及指導(dǎo)，確保財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。對(duì)發(fā)現(xiàn)疑似財(cái)政資金滯留的情況應(yīng)要求代建單位作出解釋?zhuān)?cái)政、審計(jì)、紀(jì)委對(duì)代建單位的解釋情況進(jìn)行了解后，要求代建單位及時(shí)作出整改。同時(shí)根據(jù)滯留情節(jié)的嚴(yán)重性，深入分析原因，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，存在違規(guī)違紀(jì)的個(gè)人情況的應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)黨紀(jì)政紀(jì)處理。

參考文獻(xiàn)：

[1]王鑫.廣州政府投資項(xiàng)目代建制模式探析[J].市情研究，2018.

（作者單位：福建省廈門(mén)市集美區(qū)國(guó)有資產(chǎn)事務(wù)中心）