李發(fā)爾

11月15日下午，市十五屆人大常委會第十五次會議表決通過了關(guān)于修改《上海市志愿服務(wù)條例》的決定。讓“我為人人、人人為我”的理念深入人心，是本次修法重要的價值取向。

制定于2009年的《上海市志愿服務(wù)條例》是國內(nèi)較早出臺的地方性志愿服務(wù)法規(guī)之一。2017年，國務(wù)院出臺了行政法規(guī)《志愿服務(wù)條例》。對照新的上位法，對本市地方性法規(guī)作出適應性的修改，理所應當;與此同時，鞏固本市志愿服務(wù)發(fā)展的制度成果，為新一輪志愿服務(wù)的廣泛深入開展提供制度框架，亦是本次修法的應有之義。

志愿服務(wù)立法是將社會主義核心價值觀有效融入的弘德之法，也是保障志愿者和志愿服務(wù)對象利益、推崇和倡導志愿服務(wù)精神之法。順應廣大志愿者和志愿服務(wù)組織的訴求，市人大法制委、常委會法工委在修改過程中赴市志愿者協(xié)會舉行小型聽證會。會上，兩個熱點問題引發(fā)了熱議。

熱點一：

如何保障未成年人志愿者的合法權(quán)益？

第一種意見認為，未成年人經(jīng)其監(jiān)護人同意或者其監(jiān)護人陪同，可以參加與其年齡、智力、身心狀況等相適應的志愿服務(wù)活動。未成年人參加志愿服務(wù)活動的實際需求是廣泛存在的，應當予以鼓勵。第二種意見認為，鼓勵未成年人父母或者其他監(jiān)護人與未成年人共同參加志愿服務(wù)活動，鼓勵家庭式志愿服務(wù)。第三種意見認為，未成年人經(jīng)監(jiān)護人同意可以參加符合其身心特點的志愿活動，應規(guī)定組織者承擔一定的安全保障義務(wù)。第四種意見認為，志愿服務(wù)條例中不必強調(diào)規(guī)定組織者的安全保障義務(wù)，這樣會抑制志愿活動組織者招收未成年志愿者。

修改決定對這一問題進行了回應，認為志愿服務(wù)的精神是“奉獻、友愛、互助、進步”，開展志愿服務(wù)沒有年齡限制、沒有身份之分。未成年志愿者參與志愿活動，既是教育教學之所需，也有助于培育核心價值觀。從這個意義上可以說，參加志愿服務(wù)、學雷鋒做好事，是未成年人一項應有的權(quán)利。然而，未成年人畢竟心智未全，大多尚不具有完全民事行為能力，法規(guī)為參加志愿服務(wù)的未成年人設(shè)定一定的保護規(guī)則，實屬必要。

從未成年人參加的志愿服務(wù)活動來看，大體有以下三種情形：一是未成年人自行參與，二是家庭組織開展，三是他人（包括學校、社區(qū)、志愿服務(wù)組織等）組織開展。對于第一種情形，此類未成年人往往已具有一定的行為能力和認知水平，從事力所能及的志愿服務(wù)活動符合其實際情況，志愿服務(wù)對象也可視情接受或者謝絕服務(wù)，法規(guī)直接作出調(diào)整并不合適。對于第二種情形，家長是未成年人的最佳保護者，法規(guī)亦無介入之必要。對于第三種情形，未成年人基于他人的組織參與志愿服務(wù)的，涉及三方主體，即活動組織者、未成年人、未成年人的監(jiān)護人，其中未成年人應為權(quán)利主體，活動組織者應為義務(wù)主體，未成年人的監(jiān)護人兼具權(quán)利主體和義務(wù)主體的雙重屬性?；谶@一認識，法規(guī)賦予組織者適當?shù)牧x務(wù)，包括組織的志愿服務(wù)活動須符合未成年人身心特點、在活動中落實安全保障措施。

此外，法規(guī)還要求，組織未成年人參加志愿服務(wù)活動要征得其監(jiān)護人同意，這一規(guī)定落實了監(jiān)護人的監(jiān)護義務(wù)，是組織未成年人參與志愿服務(wù)活動的合法性判斷規(guī)則，也是由此引發(fā)的相關(guān)法律責任分配的衡量規(guī)則。

熱點二：

如何給予具有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者以優(yōu)待？

第一種意見認為，給予有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者優(yōu)待和便利，可以鼓勵全社會更多地參與志愿服務(wù)活動。給予優(yōu)秀志愿者的優(yōu)待和便利，應當考慮到志愿者的需求，注重人文關(guān)懷。第二種意見認為，對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者應該給予優(yōu)待，應當在社會共識的基礎(chǔ)上鼓勵各單位在自身能力范圍內(nèi)結(jié)合實際提供優(yōu)待和便利。第三種意見認為，對志愿者的激勵應當把握好優(yōu)待形式，涉及民眾面比較大的公共服務(wù)不建議采取優(yōu)先的形式。第四種意見認為，要充分考慮給予優(yōu)秀志愿者優(yōu)待措施的操作性，特別是優(yōu)先就醫(yī)等具體的優(yōu)待措施，如果相關(guān)部門無法將其落地實施，則不建議列入法定的優(yōu)待措施。第五種意見認為，支持精神鼓勵為主的激勵機制，志愿者也更在乎精神激勵，更需要的是身份認同感。

這個問題是各方面關(guān)注的熱點，市人大法制委、常委會法工委認為，讓志愿精神得到弘揚，讓志愿者得到社會關(guān)愛，讓“為他人送溫暖、為社會作貢獻”的理念深入人心，是志愿服務(wù)立法重要的價值取向。廣大志愿者不求回報地參與志愿服務(wù)活動，是志愿精神的生動體現(xiàn);以立法的方式完善志愿者激勵機制，則是弘揚志愿精神的重要保障。修改決定從本市實際出發(fā)，從多方面完善志愿者激勵機制出發(fā)，提出對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者，在其本人需要志愿服務(wù)時予以優(yōu)先安排;鼓勵有關(guān)單位在同等條件下優(yōu)先招錄有良好志愿服務(wù)的志愿者;鼓勵有關(guān)方面根據(jù)自身能力和實際情況為志愿者提供優(yōu)待;對志愿服務(wù)活動表現(xiàn)突出的志愿者和志愿服務(wù)組織，給予表彰、獎勵;建立志愿服務(wù)領(lǐng)域信用信息歸集機制，依法給予信用激勵。

市人大法制委、常委會法工委認為，賦予部分志愿者在升學、就業(yè)、就醫(yī)、享受公共服務(wù)等方面獲得優(yōu)待是否合理、可行，要考慮與公共服務(wù)資源稀缺性、供給公平性等的關(guān)系，要考慮優(yōu)待措施和志愿服務(wù)無償性公益性的關(guān)系，要考慮志愿者優(yōu)待與其他先進群體的撫恤和優(yōu)待形成合理梯度，要考慮優(yōu)待措施的社會影響和實際操作性，要考慮優(yōu)待權(quán)這一制度安排涉及的第三人利益和對相關(guān)機構(gòu)可能造成的負擔。

基于此，法規(guī)秉持了志愿服務(wù)的價值取向，提倡社會互助型的關(guān)愛、反對“等價有償”式的回報，鼓勵社會各方面根據(jù)自身能力和實際情況為有良好服務(wù)記錄的志愿者給予優(yōu)待和回饋，傳遞感恩、互助的正能量。

作此安排后，對于如何界定“良好志愿服務(wù)記錄”的難題，也就可以作更為靈活務(wù)實地處理。因為此時的“良好志愿服務(wù)記錄”已經(jīng)淡化了其客觀標準的色彩，突出表達的是一種價值層面的倡導，無需進行量化般精準對應。為此，法規(guī)刪去了草案中“良好志愿服務(wù)記錄”行政認定規(guī)則的授權(quán)條款，還權(quán)給對志愿者作出優(yōu)待的機構(gòu)，由它們綜合各方面情況作出個性化的判斷，更為契合弘揚“我為人人、人人為我”社會氛圍之旨趣。