王俊

自2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）掛牌以來，經(jīng)過“1+3+7+1+6”的雁陣型布局，從東部沿海到內(nèi)陸沿邊沿疆地區(qū)，16個(gè)自貿(mào)片區(qū)先后成為全國改革開放的最前沿。2019年8月26日，隨著《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的對(duì)外發(fā)布，承載江蘇自貿(mào)區(qū)過半面積的蘇州工業(yè)園區(qū)正式開啟了自貿(mào)區(qū)建設(shè)新時(shí)代。蘇州與蘇州工業(yè)園區(qū)正以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，全力打造新時(shí)代改革開放的新高地。這一新高地的建設(shè)必將以制度創(chuàng)新為首要任務(wù)。

一、制度創(chuàng)新是全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心特質(zhì)

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的整體框架就已基本確立。加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放、推進(jìn)貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、加強(qiáng)法律和政策的制度保障是各地自貿(mào)區(qū)建設(shè)的五大支柱。近年來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，各地自貿(mào)區(qū)又把主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、對(duì)接長三角一體化戰(zhàn)略、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略等系列國家級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略納入新時(shí)代自貿(mào)區(qū)發(fā)展的范疇。自貿(mào)區(qū)已然成為中國新一輪改革開放的重要載體，而不僅僅是關(guān)注貿(mào)易便利化和經(jīng)濟(jì)國際化。中國自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐實(shí)質(zhì)性拓展了世界上通行的自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)涵與外延。

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)發(fā)展一直堅(jiān)持“以制度創(chuàng)新為核心，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”這一基本定位。準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單、“一線放開、二線安全高效管住”、國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)、事中事后監(jiān)管、貿(mào)易方式多元化等不僅是各地自貿(mào)區(qū)的探索重點(diǎn)，更是可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的集中領(lǐng)域。如今，經(jīng)過各地自貿(mào)區(qū)先行先試并在全國復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)已有202條。自貿(mào)區(qū)成為全國深化改革的探路者。

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)將“制度高地”作為努力的方向，不再把“政策洼地”當(dāng)作追逐的目標(biāo)。各地自貿(mào)區(qū)建設(shè)不再執(zhí)著于優(yōu)惠政策帶來的眼前利益，而是謀求通過制度革新、規(guī)則重塑，構(gòu)建良好的營商環(huán)境，為打造改革開放新局面奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至2018年底，全國11個(gè)自貿(mào)區(qū)（不包括海南自貿(mào)區(qū)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)還沒有實(shí)際運(yùn)營）累計(jì)新設(shè)立企業(yè)61萬家，其中外資企業(yè)3.4萬家。11個(gè)自貿(mào)區(qū)以不到全國萬分之二的面積吸收了全國外商投資總額的12%，創(chuàng)造了全國進(jìn)出口總額的12%。這不僅表明自貿(mào)區(qū)對(duì)國內(nèi)外投資者的強(qiáng)大吸引力，更顯示出中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成果斐然。

二、制度創(chuàng)新是我國制度型開放經(jīng)濟(jì)的重要基石

如果說，最初設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)是為了有效應(yīng)對(duì)美國主導(dǎo)的TPP、TTIP、TISA可能帶來的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的挑戰(zhàn)，那么，今天全國18個(gè)自貿(mào)區(qū)將服務(wù)國家戰(zhàn)略、實(shí)施科技創(chuàng)新等新的歷史使命融入自貿(mào)區(qū)建設(shè)，則是確立了具有中國特色的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展新理念。這就是2018年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次正式確立的“制度型開放”新理念。

2018年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“推動(dòng)全方位對(duì)外開放，要適應(yīng)新形勢、把握新特點(diǎn)，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變?！?019年年初，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中再次指出：“繼續(xù)推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動(dòng)改革全面深化。”制度型開放由此成為中國對(duì)外開放的最新發(fā)展理念。

制度型開放的首要內(nèi)涵就是全面構(gòu)建規(guī)則導(dǎo)向型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理體系，即通過在全社會(huì)確立公平、合理、透明的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)競爭中性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。其次，制度型開放的深層次內(nèi)涵意味著我們要主動(dòng)對(duì)接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒符合時(shí)代發(fā)展潮流的新規(guī)則，提升本國規(guī)則體系的整體水平。最后，制度型開放的最深層的內(nèi)涵是我們要主動(dòng)探索全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的新方向，勇于創(chuàng)新，積極提出改革和完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的中國方案，推動(dòng)全球治理向前發(fā)展。

制度型開放是新時(shí)代我國對(duì)外開放戰(zhàn)略的主動(dòng)調(diào)整。這一方面是因?yàn)橐訵TO為代表的多邊貿(mào)易體制于21世紀(jì)正在轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域更深層次的開放，同時(shí)也面臨著新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮而傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)不能適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)發(fā)展新動(dòng)態(tài)的困境;另一方面，也是因?yàn)槲覈鳛槿蜃畲蟮呢浳镔Q(mào)易出口國，卻在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域缺乏足夠的國際競爭力。服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的擴(kuò)大開放使我們面臨“邊境后措施”匱乏、不完善，無法應(yīng)對(duì)國際服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展帶來的各種挑戰(zhàn)。因此，盡快制定這些領(lǐng)域的新規(guī)則迫在眉睫。

由此可見，制度型開放的全面落實(shí)必須要建立在國內(nèi)制度創(chuàng)新取得卓越成就的基礎(chǔ)上。以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，我們探索并形成了眾多制度創(chuàng)新的成果。最典型的是自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單，從2013版的190項(xiàng)，歷經(jīng)2014版139項(xiàng)、2015版122項(xiàng)、2017版95項(xiàng)、2018版45項(xiàng)，直到2019版37項(xiàng)的最新版本，外商投資在中國受到的限制越來越少，在中國的投資規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定的增長。過去六年，各地自貿(mào)區(qū)結(jié)合本地特色，在堅(jiān)持普遍共性的基礎(chǔ)上，探索了彰顯本地特色的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新。如上海自貿(mào)區(qū)的FT賬戶、浙江自貿(mào)區(qū)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展、廣東自貿(mào)區(qū)以CEPA為基礎(chǔ)促進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的系列探索、四川自貿(mào)區(qū)統(tǒng)籌雙向開放并聚焦現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易和高端制造業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)。這些地區(qū)的制度創(chuàng)新既為本地自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了制度支撐，也為全國其他地區(qū)提供了先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

總之，制度創(chuàng)新為制度型開放奠定了規(guī)則基礎(chǔ)，也為國內(nèi)企業(yè)走向國際市場培養(yǎng)了規(guī)則意識(shí);而制度型開放從供給側(cè)方面對(duì)制度創(chuàng)新提出了更高要求。二者相輔相成，使得自貿(mào)區(qū)成為我國在更深層次、更寬領(lǐng)域，以更大力度推進(jìn)全方位高水平開放的最前沿。

三、制度創(chuàng)新在蘇州自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的考量

對(duì)于以開放創(chuàng)新為城市發(fā)展內(nèi)在特質(zhì)的蘇州而言，自貿(mào)區(qū)建設(shè)當(dāng)然也面臨制度創(chuàng)新和制度型開放的雙重要求。作為新一批自貿(mào)區(qū)的參與者，蘇州需要怎樣的制度創(chuàng)新？該如何進(jìn)行制度創(chuàng)新？如何在18個(gè)自貿(mào)區(qū)中脫穎而出，走出一條獨(dú)特的制度創(chuàng)新之路？如何在前面12個(gè)自貿(mào)區(qū)早期收獲碩果累累而現(xiàn)今制度創(chuàng)新舉步維艱的情況下，謀劃更多更有意義的制度創(chuàng)新？對(duì)上述問題的思考與回答對(duì)蘇州自貿(mào)區(qū)建設(shè)意義重大。而對(duì)這些問題做出回應(yīng)之時(shí)，我們首先需要在思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，全面理解蘇州自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵。

首先，要從國家戰(zhàn)略和蘇州市委、市政府的決策部署來認(rèn)識(shí)制度創(chuàng)新。蘇州自貿(mào)區(qū)落地于蘇州工業(yè)園區(qū)，這既是對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)過去25年改革探索的肯定，也是對(duì)其未來發(fā)展提出更高的要求。這既是新時(shí)代黨中央、國務(wù)院賦予蘇州推進(jìn)改革開放的戰(zhàn)略決策，也是蘇州構(gòu)建對(duì)外開放新格局的重要舉措。與此同時(shí)，蘇州也肩負(fù)著實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、一帶一路交匯點(diǎn)建設(shè)、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略的重任。蘇州在融入和服務(wù)上述國家重大戰(zhàn)略的過程中形成了對(duì)內(nèi)對(duì)外的雙向開放局面。因此，蘇州自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，要在自貿(mào)區(qū)建設(shè)與內(nèi)外雙向開放的發(fā)展之間建立有機(jī)聯(lián)系，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)標(biāo)國際，讓要素流動(dòng)更加自由，讓市場擴(kuò)容更加廣泛，讓社會(huì)發(fā)展更加全面，把蘇州建成“長三角的蘇州”“中國的蘇州”和“世界的蘇州”。

其次，要從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃制度創(chuàng)新。蘇州工業(yè)園區(qū)成為蘇州自貿(mào)區(qū)的承載區(qū)域，其自身的優(yōu)勢毋庸置疑。連續(xù)三年位居“全國開發(fā)區(qū)綜合排行榜”第一名，榮譽(yù)的背后是158名國家重點(diǎn)人才、萬人有效發(fā)明156件、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)1046家、30所國內(nèi)外大學(xué)、42個(gè)科研院所等一系列驕人數(shù)字的支撐。這既得益于園區(qū)的中新理事會(huì)機(jī)制，更主要是得益于園區(qū)人敢于闖、勇于拼的精神。然而，不可否認(rèn)的是，蘇州十大板塊中除了有園區(qū)這樣發(fā)展速度極快、發(fā)展水平很高的區(qū)域，還有其他綜合實(shí)力相對(duì)較弱的板塊。在園區(qū)承擔(dān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)重任的時(shí)候，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)園區(qū)與其他板塊攜手共進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。盡管園區(qū)已經(jīng)與宿遷共建蘇宿工業(yè)園，在霍爾果斯也建設(shè)了工業(yè)園區(qū)，但是，園區(qū)與老城區(qū)、與縣級(jí)市的對(duì)接，與不同特征的其他區(qū)域板塊之間的對(duì)接幾乎沒有。在2019年上半年，江蘇省委書記婁勤儉在談及江蘇推進(jìn)長三角一體化戰(zhàn)略時(shí)，提出省內(nèi)要實(shí)現(xiàn)“全域一體化”。蘇州自貿(mào)區(qū)在對(duì)接長三角一體化戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)該將打破行政壁壘作為改革重點(diǎn)，不僅發(fā)展與蘇北、蘇中城市之間的飛地經(jīng)濟(jì)，更要加強(qiáng)蘇州市區(qū)各行政區(qū)域之間的實(shí)質(zhì)性合作。我們不妨嘗試借鑒浙江“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)”的探索經(jīng)驗(yàn)，讓蘇州各個(gè)板塊都有機(jī)會(huì)搭上自貿(mào)區(qū)建設(shè)的列車，實(shí)現(xiàn)共同騰飛。

再次，要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角來進(jìn)行制度創(chuàng)新。縱觀幾輪自貿(mào)區(qū)布局，我們不難發(fā)現(xiàn)，全國自貿(mào)區(qū)的雁陣型布局其實(shí)是黨中央、國務(wù)院根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域特征和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，配合國家戰(zhàn)略有計(jì)劃有步驟地設(shè)計(jì)安排的，其主要意圖就是充分探索國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對(duì)國內(nèi)不同發(fā)展?fàn)顩r地區(qū)的影響程度。蘇州經(jīng)濟(jì)不僅注重開放創(chuàng)新更加注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大和產(chǎn)業(yè)鏈的完整。近年來，圍繞蘇州產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的完善，蘇州進(jìn)行了許多有益的嘗試，尤其是以產(chǎn)業(yè)鏈為主軸聚集人才的做法使蘇州擁有了全省最多數(shù)量的各級(jí)各類人才。自貿(mào)區(qū)建設(shè)時(shí)代，蘇州更應(yīng)重視從產(chǎn)業(yè)鏈的視角構(gòu)思新的制度創(chuàng)新舉措，為國內(nèi)其他中等城市或地級(jí)市深化改革提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

最后，要從開放創(chuàng)新的內(nèi)容來理解制度創(chuàng)新。蘇州工業(yè)園區(qū)是首個(gè)由中國、新加坡政府共建的工業(yè)園區(qū)。其特有的中新理事會(huì)機(jī)制既是蘇州工業(yè)園區(qū)的耀眼光芒，也是蘇州工業(yè)園區(qū)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的重要保障。蘇州工業(yè)園區(qū)未設(shè)立自貿(mào)區(qū)時(shí)，就已經(jīng)在人民幣跨境業(yè)務(wù)、一般納稅人資格試點(diǎn)、保稅維修、保稅研發(fā)等方面有了豐富的探索實(shí)踐，同時(shí)還擁有了全國唯一的“開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)園區(qū)”頭銜，在全國產(chǎn)生重大影響。如今，工業(yè)園區(qū)作為蘇州自貿(mào)區(qū)的落地區(qū)域，承載了江蘇自貿(mào)區(qū)過半的實(shí)施范圍，擔(dān)負(fù)著為江蘇、為全國先行先試的艱巨重任，要形成可以向全省和全國復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，所以更應(yīng)從全面理解開放創(chuàng)新的內(nèi)涵出發(fā)探索制度創(chuàng)新。簡單來說，這里的開放應(yīng)是全方位的雙向開放：對(duì)外，我們既要擴(kuò)大貿(mào)易重視進(jìn)出口平衡，又要鼓勵(lì)走出去的同時(shí)吸引更多外商投資;對(duì)內(nèi)，我們應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建蘇州與全省各市、與長三角地區(qū)、與國內(nèi)各主要城市間的合作新機(jī)制。

四、制度創(chuàng)新在蘇州自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重要切入點(diǎn)

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐顯示，各地制度創(chuàng)新正在面臨一些困境。制度創(chuàng)新的碎片化已經(jīng)嚴(yán)重制約了自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新。因此，我們一是要轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)。要樹立改革如逆水行舟、不進(jìn)則退的長遠(yuǎn)意識(shí)，積極探索制度創(chuàng)新的可能性和可行性。二是要堅(jiān)持需求導(dǎo)向，從基層發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的突破口。政策的制定者，尤其是制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)者，在進(jìn)行制度創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)時(shí)，務(wù)必要深入基層，從一線企業(yè)、基層公務(wù)員那里獲得第一手資料和需求，提出制度創(chuàng)新的各種新思路。三是要抓住重點(diǎn)，有步驟地突破各種制度束縛。制度創(chuàng)新要注重社會(huì)效應(yīng)，只有讓老百姓切身體會(huì)到制度創(chuàng)新的意義和改革舉措帶來的獲得感、幸福感，我們才能說改革是成功的，有意義的。因此，蘇州自貿(mào)區(qū)應(yīng)加快“保稅+”方面的貿(mào)易多元化和便利化的政策落地。四是以競爭中性原則作為精準(zhǔn)制度創(chuàng)新的終極目標(biāo)。蘇州自貿(mào)區(qū)與全國各地自貿(mào)區(qū)一樣，將打造一流營商環(huán)境作為建設(shè)的重要內(nèi)容。2020年1月1日，《外商投資法》將正式實(shí)施，我們應(yīng)以此為契機(jī)，參照OECD的標(biāo)準(zhǔn)，嘗試在蘇州逐步率先確認(rèn)競爭中性原則，使蘇州成為全球投資者競相追逐的目標(biāo)地。五是制度創(chuàng)新要堅(jiān)持一定的價(jià)值選擇，即要將系統(tǒng)集成的制度創(chuàng)新作為價(jià)值目標(biāo)，堅(jiān)持制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。黨中央、國務(wù)院對(duì)蘇州自貿(mào)區(qū)的定位是“建設(shè)世界一流高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造全方位開放高地、國際化創(chuàng)新高地、高端化產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代化治理高地”。全面實(shí)現(xiàn)這一功能定位是個(gè)系統(tǒng)性工程，很多問題需要從一開始就想清楚，勾勒好，不能隨意更改。

〔本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（7157318）的階段性成果，“2018—2019名城名校融合發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目”階段性成果〕

（作者系蘇州大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究中心主任，蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，東吳智庫特約研究員）

責(zé)任編輯：張蔚菊