袁 昊

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

一、法律援助基金理事會(huì)存在的問題

(一)在如何把控政府參與的度，平衡官民屬性上存在問題

從總體上來看，我國(guó)法律援助基金會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制主要體現(xiàn)在建立了“理事會(huì)-監(jiān)事會(huì)”的二元組織架構(gòu)。我國(guó)法律援助基金會(huì)作為早期的具有官辦性質(zhì)的非政府組織，其核心的特征即為兼具官與民的雙重性格。通過各項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示出，政府在法律援助基金會(huì)中的參與度并不均衡。在全國(guó)性的法律援助基金會(huì)中，政府參與比重大。在地方性法律援助基金會(huì)中，政府參與度比重小。

例如：在基金會(huì)中心網(wǎng)①中對(duì)比三個(gè)法律援助基金會(huì)來看，中國(guó)法律援助基金會(huì)作為全國(guó)性的法律援助基金會(huì)，政府的參與度最高。1.財(cái)政方面。從中國(guó)法律援助基金會(huì)的財(cái)務(wù)狀況可以得知，在中國(guó)法律援助基金會(huì)所披露的2016年收入中，政府補(bǔ)助收入占據(jù)總收入的84.24%。捐贈(zèng)收入占比較小，由于財(cái)政資源上對(duì)政府的依賴程度較大，我們無法排除法律援助基金理事會(huì)的決策有可能完全取決于政府的意志，從而難以正確反應(yīng)捐助人的意志，使得與政府行為差異不大，從而喪失了法律援助基金理事會(huì)的獨(dú)立人格。2.人事方面：除了上文提到的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》并未明確禁止離退休官員擔(dān)任基金會(huì)重要職務(wù)的規(guī)定，退休官員利用種種關(guān)系可能會(huì)形成政府對(duì)基金會(huì)決策機(jī)構(gòu)隱性的干預(yù)機(jī)制。中國(guó)法律援助基金會(huì)理事人員的組成中，也大部分為現(xiàn)任司法部工作人員，中國(guó)工商銀行和中國(guó)石油化工等國(guó)家控股集團(tuán)的工作人員。

而與中國(guó)法律援助基金會(huì)不同，地方性法律援助基金會(huì)的政府參與度相對(duì)較少。以江蘇省法律援助基金會(huì)和北京市法律援助基金會(huì)為例。1.財(cái)務(wù)方面。政府補(bǔ)助收入較少或沒有補(bǔ)助。從江蘇?、诤捅本┦孝鄯稍饡?huì)2016年披露的收入構(gòu)成來看，政府基本不對(duì)其進(jìn)行投入。2.人事方面。北京市與江蘇省的法律援助基金會(huì)中理事大部分由律師事務(wù)所的律師組成，政府參與度低，雖然其章程規(guī)定理事產(chǎn)生罷免的流程仍然需要經(jīng)過主管單位的提名，登記機(jī)關(guān)的備案等等。但我們可以看出，我國(guó)對(duì)于地方性法律援助基金會(huì)的控制度相比全國(guó)性法律援助基金會(huì)降低了許多。如何平衡法律援助基金會(huì)中官民的屬性，是改進(jìn)法律援助基金理事會(huì)運(yùn)行機(jī)制的重要議題。改進(jìn)的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)“政府性”與“民間性”的有機(jī)調(diào)和。

(二)監(jiān)事會(huì)自身構(gòu)成的缺陷使得對(duì)理事會(huì)的監(jiān)督并不完善

縱觀法律援助基金會(huì)的章程，其對(duì)監(jiān)事會(huì)的組織構(gòu)成規(guī)定甚少。監(jiān)事會(huì)作為唯一能在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中制約理事會(huì)的存在，其組織構(gòu)成具有缺陷：1.監(jiān)事人數(shù)較少，一般設(shè)立1-3名，以幾名監(jiān)事監(jiān)督規(guī)模較大的法律援助基金會(huì)必然會(huì)影響監(jiān)事職能的實(shí)現(xiàn)。2.監(jiān)事大部分為兼職，缺少專職監(jiān)事。法律援助基金會(huì)中的監(jiān)事多數(shù)為政府在職工作人員④或?yàn)樵诼毬蓭?，其很難及時(shí)掌握基金會(huì)的運(yùn)作而難以有效的對(duì)理事會(huì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。3.監(jiān)事會(huì)的背景構(gòu)成也相當(dāng)不合理，缺少專業(yè)人員和社會(huì)人員，監(jiān)事組成多元化背景不合理必然會(huì)影響監(jiān)事會(huì)的職能履行。⑤

二、改進(jìn)建議——加強(qiáng)各方監(jiān)督機(jī)制

(一)基金會(huì)內(nèi)部監(jiān)督——學(xué)習(xí)獨(dú)立董事制度

上文提到，我國(guó)法律援助基金會(huì)采用的是“理事會(huì)-監(jiān)事會(huì)”二元組織結(jié)構(gòu)。理事會(huì)的權(quán)力巨大，監(jiān)事會(huì)是基金會(huì)內(nèi)部唯一能約束理事會(huì)的存在，但其作用并不顯著。筆者認(rèn)為，法律援助基金理事會(huì)的運(yùn)行也不妨學(xué)習(xí)獨(dú)董制度，創(chuàng)設(shè)一種獨(dú)立理事制度以制約監(jiān)督理事會(huì)的決策。同時(shí)將獨(dú)立理事和監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督理事會(huì)決策的兩大手段，相互分工，以求發(fā)揮更好職能效果。

建立獨(dú)立理事制度，首先應(yīng)完善選聘機(jī)制。獨(dú)立理事的入職門檻應(yīng)當(dāng)比理事的入職門檻高，不僅僅需要對(duì)法律援助公益事業(yè)懷揣熱心，更加需要強(qiáng)大的專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)和管理基金會(huì)或公司企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。政府可以建立一個(gè)“基金會(huì)獨(dú)立理事資源庫(kù)”⑥。政府可以在任職資質(zhì)條件上面進(jìn)行更加細(xì)致的優(yōu)化，可以考慮由政府組織相關(guān)考試?？梢栽O(shè)置初試內(nèi)容包括財(cái)會(huì)，法律，公司管理等方面的知識(shí)。只有通過此考試的人員才能具有擔(dān)任獨(dú)立理事的資格。但要真正選派成為基金會(huì)的獨(dú)立理事，仍需從其執(zhí)業(yè)經(jīng)歷和表現(xiàn)進(jìn)行嚴(yán)格考核符合勤勉盡職條件，且無違規(guī)違法記錄。

其次，法律援助基金會(huì)中獨(dú)立理事和監(jiān)事會(huì)最大的不同是監(jiān)事會(huì)只能列席理事會(huì)的決策而不能直接參與，其所做的監(jiān)督為事后監(jiān)督。而獨(dú)立理事可以參與理事會(huì)的決策，可以了解理事會(huì)決策是如何形成的，起到事前監(jiān)督的作用。獨(dú)立理事可以在了解理事的眾多決策行為之后向監(jiān)事會(huì)反饋，使監(jiān)事會(huì)可以更加全面的對(duì)理事會(huì)的信息進(jìn)行掌控。

最后，應(yīng)完善獨(dú)立理事與監(jiān)事會(huì)的溝通機(jī)制，有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)離不開有效信息的支持，獨(dú)立理事有獲取基金會(huì)經(jīng)營(yíng)決策等內(nèi)部信息的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)事會(huì)能夠及時(shí)了解經(jīng)營(yíng)管理人員違法行為的信息，建立信息共享機(jī)制能夠有效解決這種信息不對(duì)稱的問題，讓雙方及時(shí)了解基金會(huì)的管理狀況，督促其有效履行監(jiān)督職責(zé)。

(二)基金會(huì)外部監(jiān)督——完善信息披露制度

除了全國(guó)性的法律援助基金會(huì)享有政府補(bǔ)貼收入以外，大部分的法律援助基金會(huì)還是以社會(huì)捐助為主。獲得社會(huì)公眾的信任是法律援助基金會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，建立一個(gè)完善的信息公開制度是保障社會(huì)大眾能及時(shí)準(zhǔn)確的了解，監(jiān)督法律援助基金會(huì)運(yùn)行的重要手段。

在美國(guó)，990-PF表(私立基金會(huì)稅收申報(bào)表)⑦相當(dāng)于立法制定的一個(gè)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)模板，在信息公開范圍上，該表除基本信息外，一共分為十六個(gè)部分，內(nèi)容涉及收支分析、資產(chǎn)負(fù)債表、凈資產(chǎn)余額變化分析等諸多方面。在信息公開程度上，該表每一部分的信息內(nèi)容都極為詳細(xì)，如該表的第八部分又細(xì)分為三個(gè)小部分，每一小部分下又具體到“負(fù)責(zé)人的姓名、地址、頭銜、每周平均在崗位上的工作時(shí)間、工資報(bào)酬、對(duì)員工福利計(jì)劃及拖欠工資的捐款和費(fèi)用賬戶及其他津貼”等⑧。為增強(qiáng)我國(guó)基金會(huì)之公信力，應(yīng)加快制定一個(gè)完善且全面的基金會(huì)信息公開標(biāo)準(zhǔn)。

其實(shí)，就目前我國(guó)法律援助基金會(huì)的公開情況來看，北京市法律援助基金會(huì)的信息公開程度相對(duì)較高，值得學(xué)習(xí)。北京市法律援助基金會(huì)的信息公開包括愛心榜，即接受捐款名單；財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；年度工作報(bào)告；北京市民政局年檢通知；同時(shí)，北京市還出臺(tái)了《北京市法律援助基金會(huì)信息公開管理辦法》來詳細(xì)規(guī)定法律援助基金會(huì)的信息公開問題。就北京市法律援助基金會(huì)2017年度的工作報(bào)告來看⑨，共分為七大板塊，包括了基金會(huì)的基本信息；機(jī)構(gòu)建設(shè)情況；公益事業(yè)支出和管理費(fèi)用情況；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；接收監(jiān)督、管理情況；履行信息公開義務(wù)情況；年度報(bào)告審核意見。其中公益事業(yè)支出和管理費(fèi)用情況包含了募捐情況；業(yè)務(wù)活動(dòng)情況；委托理財(cái)；投資收益；關(guān)聯(lián)方關(guān)系及其交易等十四項(xiàng)內(nèi)容，內(nèi)容十分詳盡。這使得北京市法律援助基金會(huì)的內(nèi)部信息非常透明，加強(qiáng)了其公信力?？梢越ㄗh國(guó)家將其作為模板雛形對(duì)全國(guó)的法律援助基金會(huì)進(jìn)行推廣。

[注釋]

①中國(guó)基金會(huì)中心網(wǎng).http： // data. foundationcenter. org. cn/ projectInfo _ 94. html.[EB/OL].

②江蘇省法律援助基金會(huì)2016年財(cái)務(wù)信息.http： // data. foundationcenter. org. cn/ financeInfo _ 817. html.[EB/OL].

③北京市法律援助基金會(huì)2016年財(cái)務(wù)信息.http： // data. foundationcenter. org. cn /financeInfo _ 555. html.[EB/OL].

④例如：中國(guó)法律援助基金會(huì)中設(shè)有3名監(jiān)事.李乃寶，司法部計(jì)財(cái)裝備司綜直財(cái)務(wù)處長(zhǎng)；林溪，司法部法律援助工作司副司長(zhǎng)；桑寧，司法部法律援助中心副主任.

⑤李鳳，來文彬，黃偉萍.基金會(huì)法人內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)制度的完善[J].法制博覽，2015(1)：33-15.

⑥雷曉宇，王培錄.獨(dú)立董事制度與監(jiān)事制度的沖突與協(xié)調(diào)[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2018，39(34)：144-145.

⑦貝?！げ疾闋柼亍ぐ吕眨笮l(wèi)·艾維特，英格里德·密特梅爾.通行規(guī)則：美國(guó)慈善法指南[M].2017(02)：186-232.

⑧潘旦，徐永祥.國(guó)際比較視野下的慈善組織監(jiān)管機(jī)制研究[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，30(01)：94-101.

⑨http： // blaf. bjsf. gov. cn/ publish/ portal1/ tab410/ .[EB/OL].