□ 姚賤茍，施 潔

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541004）

一、養(yǎng)老保險制度“碎片化”的產(chǎn)生

我國最初的養(yǎng)老保險制度是一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，大部分制度安排是由國家統(tǒng)一制定的。但隨著我國養(yǎng)老保險制度的演變，散沙式管理方式使得各地養(yǎng)老保險制度標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不一，養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一管理遭遇瓶頸，養(yǎng)老保險制度有了許多不同的發(fā)展路徑，學(xué)界稱這種現(xiàn)象為養(yǎng)老保險制度“碎片化”。

近些年，不少學(xué)者力求找到解決我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”問題的方法，學(xué)者們大多從養(yǎng)老保險制度“碎片化”現(xiàn)象、起因、產(chǎn)生的問題、提出解決辦法等方面進(jìn)行探析。筆者認(rèn)為我國“碎片化”的養(yǎng)老保險制度分為三個方面，一是指我國各地方政府各自為政，實(shí)行有差異的養(yǎng)老保險制度。二是指即使在同一地方的養(yǎng)老保險制度下，不同的職業(yè)人群養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。三是指我國養(yǎng)老保險制度在本就有缺陷的情況下先后建立起來的“花式”養(yǎng)老保險制度至今仍在實(shí)行。

筆者將從理論、實(shí)踐、制度等三個層面分析我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”的問題，探析養(yǎng)老保險制度“碎片化”的弊端，從整體性治理的視角提出完善養(yǎng)老保險制度的對策，為我國養(yǎng)老保險制度的改革發(fā)展提供新的思路。

二、黨的十八大以來我國養(yǎng)老保險制度的大發(fā)展

（一）黨的十八大五年期間養(yǎng)老保險制度迅速發(fā)展

2012年11月黨的十八大報告中提出健全完善我國社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過五年的發(fā)展取得了巨大成就。截至2017年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為40293萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為51255萬人。兩類主要的養(yǎng)老保險制度使得全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)覆蓋了91548萬人，比2016年增加2771萬人，覆蓋率在85%以上并保持穩(wěn)步增長，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡娜采w目標(biāo)。

黨的十八大報告明確提出要實(shí)現(xiàn)“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展、朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”[1]的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上出臺了一系列養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃、政策實(shí)施的細(xì)則準(zhǔn)則，推動養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新發(fā)展。2014年國務(wù)院正式頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民保二者的合并改革，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的確立規(guī)范了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼的模式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)適齡老年人都能購買相應(yīng)的保險，養(yǎng)老保險購買覆蓋率極大提高。

（二）黨的十九大以來養(yǎng)老保險制度全覆蓋和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升

黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“以人民為中心”的發(fā)展思想，立足人民需求，全面推進(jìn)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，積極應(yīng)對人口老齡化問題，并提出“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系發(fā)展思路”[2]。發(fā)展多層次的社會保障體系可以更好實(shí)現(xiàn)社會公平正義，最大限度滿足人民群眾差異性的需求，全面建成多層次社會保障體系可以更好地實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)。黨的十九大提出“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”，要求到2020年基本的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障覆蓋率要達(dá)到100%，這是實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障的關(guān)鍵。

黨的十九大將社會保障制度的發(fā)展提到了前所未有的高度，為社會保障制度的發(fā)展進(jìn)一步明晰了方向和目標(biāo)。黨的十九大報告正式開啟了全面建成中國特色社會保障事業(yè)的序幕，促使我國社會保障制度由實(shí)驗(yàn)性改革階段走向成熟、定型發(fā)展階段，以滿足人民日益增長的美好生活的需求，為人民提供穩(wěn)定的安全的生活質(zhì)量預(yù)期。

三、我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”的多重分析

雖然黨的十八以來我國養(yǎng)老保險事業(yè)得到了大發(fā)展和大提升。但由于地區(qū)間發(fā)展不平衡、制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題，我國養(yǎng)老保險制度在一定程度上存在“碎片化”問題，“碎片化”會導(dǎo)致待遇不公平，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，不僅阻礙我國社會保障制度改革進(jìn)程，還會影響整個社會的公平正義，破壞社會穩(wěn)定和諧。所以，完善我國養(yǎng)老保險制度刻不容緩。

（一）從理論層面分析

現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度未能符合公共物品的性質(zhì)和未能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的偉大藍(lán)圖。養(yǎng)老保險制度“碎片化”零散式的發(fā)展，只在片塊上滿足不同地區(qū)居民的相應(yīng)需求，與統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度是對立的，違背了基本公共服務(wù)均等化的原則。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.從公共物品的性質(zhì)來說

第一，基本養(yǎng)老保險制度屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所有居民理應(yīng)都可享受制度創(chuàng)設(shè)的良好養(yǎng)老氛圍，享受晚年的愉快生活。第二，對于已購買并享受養(yǎng)老保險的居民，不能阻礙他人購買或者享受養(yǎng)老保險，這也滿足了準(zhǔn)公共物品的非排他性。第三，政府為居民提供基本的養(yǎng)老保險服務(wù)，不應(yīng)因身份地位等條件限制而不讓部分人享受養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)是人人均可享受?；攫B(yǎng)老保險是可以被社會所有成員享用的，會促使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和安定。在這意義上來說，基本養(yǎng)老保險具有鮮明的正外部性特征。因此，基本養(yǎng)老保險作為一種準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由政府或政府與市場一起為社會提供，使養(yǎng)老保險利益最大化，滿足不同人群的需求。現(xiàn)有的養(yǎng)老保險區(qū)域間制度“碎片化”，導(dǎo)致一些居民不能享受應(yīng)有的養(yǎng)老福利。例如，由于城鄉(xiāng)之間的差距，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的居民購買養(yǎng)老保險的能力不足，有些地方會出現(xiàn)歧視農(nóng)民的政策，這違背了公共物品供給的基本要求。準(zhǔn)公共物品具有非競爭性與非排他性，決定了基本養(yǎng)老保險應(yīng)普遍為人民所有，作為公共物品的提供者，政府有責(zé)任保障每位公民都有權(quán)利享受公共物品的服務(wù)，保障公民的基本權(quán)利，保證公民年老的基本生活需求。

2.從公共服務(wù)均等化服務(wù)理論來說

公共服務(wù)均等化需保證每位公民享受的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)都是均等的。公共服務(wù)均等化并不是強(qiáng)調(diào)要每位公民享受到的服務(wù)都是完全一致毫無差異，其追求的是相對的均等。站在社會公平的角度上看，如果只是一味的追求結(jié)果的公平，這樣不僅不實(shí)際，也沒有這樣做的必要；在同一起點(diǎn)上講究相對公平和機(jī)會均等才是社會經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展所需要的。因此，國家有必要創(chuàng)造條件使“就基本的生活需要或是向一定方向發(fā)展的機(jī)會而言，任何人均無需依賴其他某些人”。我國基本養(yǎng)老保險服務(wù)均等化主要體現(xiàn)在，一是機(jī)會的均等。即社會全體成員只要符合年齡要求都可享受參與社會養(yǎng)老保險的機(jī)會。二是底線標(biāo)準(zhǔn)的均等。政府除了要保證養(yǎng)老保險基本待遇水平標(biāo)準(zhǔn)的均等以外，更重要的是必須承擔(dān)起保障的責(zé)任，設(shè)置更符合現(xiàn)代發(fā)展要求的養(yǎng)老制度，不斷擴(kuò)充養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)覆蓋領(lǐng)域，縮小養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)之間服務(wù)待遇的差距。三是結(jié)果公平均等。保證每位參保人員在養(yǎng)老保險制度中切身體會到均等化服務(wù)帶來的實(shí)際效益，把每位公民都能均等享受到養(yǎng)老保險的目標(biāo)作為宗旨。

（二）從實(shí)踐層面分析

1.中央與地方的權(quán)責(zé)“碎片化”

養(yǎng)老保險的購買有一定的風(fēng)險性特征，居民個人的能力有限，一旦有風(fēng)險的發(fā)生，個人無法解決就會引起社會的動蕩，基本養(yǎng)老保險還是應(yīng)該由中央政府統(tǒng)管，由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在目前的實(shí)踐中，中央政府所承擔(dān)的責(zé)任還是不夠，把本應(yīng)屬于自己承擔(dān)的責(zé)任推給了地方政府，這讓下級政府擁有更大的職權(quán)，制定出來的養(yǎng)老保險政策五花八門，阻礙了社會保障事業(yè)的發(fā)展。

2.實(shí)踐過程的“碎片化”

我國養(yǎng)老保險制度從制定到執(zhí)行需要一段漫長的過程，中央政策貫徹落實(shí)到地方，政策最初的精神極有可能在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致政策目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行效果不相符，有些地方實(shí)踐效果甚至與中央政策大相徑庭，引起公眾不滿?，F(xiàn)階段的養(yǎng)老保險政策實(shí)踐的具體細(xì)則是由省級或地方政府制定和執(zhí)行，中央政府負(fù)責(zé)頒布原則性指導(dǎo)意見和統(tǒng)籌。這便導(dǎo)致養(yǎng)老保險政策在實(shí)踐過程中形成了由高度集權(quán)的中央和散發(fā)式分權(quán)的地方兩部分組成的政策執(zhí)行體系，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)“碎片化”在所難免。另外，“分類施?！敝笇?dǎo)方針原本是想從統(tǒng)籌大局的角度，針對不同的社會群體需求制定不同層次的標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐過程中，各地政府對中央政策進(jìn)行重新解讀、重新定義，在受保者身份分類和資格確定的標(biāo)準(zhǔn)上存在著很大的差異，且具有多重性標(biāo)準(zhǔn)，使得養(yǎng)老保險政策對象身份的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、雜亂無章，在很大程度上造成了政策“碎片化”的產(chǎn)生。

3.實(shí)踐效益的“碎片化”

與政策執(zhí)行問題相伴而來的是政策效益的“碎片化”。例如，國家為提高養(yǎng)老保險的覆蓋率，提出并實(shí)施了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險制度，這看起來似乎使受保人的范圍和領(lǐng)域都增加了，也似乎讓更多的人有機(jī)會享受到養(yǎng)老保險。但仔細(xì)深究，情況卻并非如此，這三個養(yǎng)老保險政策的服務(wù)對象都可以包括農(nóng)民工這一群體，這樣一來，各個部門在追求績效的前提下，必然存在競爭，就會制定出不同的投保標(biāo)準(zhǔn)，不同的籌資模式，導(dǎo)致政策的效益并未得到真正的實(shí)現(xiàn)。又如，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行了農(nóng)村獨(dú)女戶、雙女戶等特殊養(yǎng)老保險制度，這些養(yǎng)老保險在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、待遇分配上不盡合理，沒能很好地保障公民的實(shí)際利益，反而使本應(yīng)屬于他們的利益被多種復(fù)雜的政策掩蓋住了。

（三）從制度層面分析

20世紀(jì)90年代以來，我國政府對社會保障制度的改革不斷深入，在養(yǎng)老保險制度發(fā)展中，實(shí)行以中央政府為主導(dǎo)各地方政府為輔的發(fā)展模式。正如前文在實(shí)踐層面所談及的，中央政策在具體實(shí)施中會存在地方差異，且參保對象又有所重疊、沖突，這就形成了我國養(yǎng)老保險制度的大碎片。大碎片的存在不僅會影響?zhàn)B老保險制度的發(fā)展，也會造成資源的浪費(fèi)、資源的分配不公等問題的出現(xiàn)[3]。

1.制度斷層造成“碎片化”

制度的斷層主要表現(xiàn)在三個方面：一是城鄉(xiāng)之間的制度斷層。二是地方之間的制度斷層。三是鄉(xiāng)村地區(qū)之間的斷層。各地方基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度費(fèi)率不統(tǒng)一，這都表明了我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度每個層級之間是斷開的，彼此之間很少甚至是沒有制度上的銜接，導(dǎo)致各個地方在繳費(fèi)、享受的待遇都會存在差別，受保者在各項(xiàng)制度之間暈頭轉(zhuǎn)向，不知該如何決擇給社保工作的開展帶來難題，往往造成參保者無奈之下選擇退?；蛘呤寝D(zhuǎn)保。

2.“二元經(jīng)濟(jì)”社會發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)

伴隨著我國城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度也存在根本上的不同，進(jìn)而形成養(yǎng)老保險制度的“碎片化”。養(yǎng)老保險制度具有投資規(guī)模大、風(fēng)險高、周期長且短期內(nèi)不可觀察的特點(diǎn)政府不愿在經(jīng)濟(jì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者地區(qū)投入大量資金發(fā)展養(yǎng)老保險事業(yè)，這顯然也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距，會形成大碎片之下還有小碎片存在的現(xiàn)象。例如，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，有些地方因?yàn)閰⒈Ｈ说膽艏退谏畹胤浇?jīng)濟(jì)水平的不同，所要繳納的養(yǎng)老保險金也不同。城鄉(xiāng)之間差距加劇了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度“碎片化”的程度，養(yǎng)老保險制度“碎片化”的形成可以說是城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然結(jié)果。

四、深化我國養(yǎng)老保險制度改革的對策

我國養(yǎng)老保險制度在理論、實(shí)踐和制度等層面上都出現(xiàn)了不同程度的“碎片化”狀況，結(jié)果導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”日趨嚴(yán)重?！八槠眴栴}的出現(xiàn)阻礙了我國養(yǎng)老保險制度健康有序的發(fā)展，養(yǎng)老保險制度的完善是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民安居樂業(yè)的基本前提。筆者認(rèn)為完善我國養(yǎng)老保險制度可以從以下方面考慮。

（一）整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度

2014年2月國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》中明確提出：“到2020年全面建成小康社會之前，要全面建成一套統(tǒng)一、公平、合理規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的基本生活。”各地方政府應(yīng)在這一制度目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)之下，切實(shí)維護(hù)公民的基本利益，保證社會養(yǎng)老保險制度的順利實(shí)施。首先，各地方政府在實(shí)施的過程中要靈活調(diào)整養(yǎng)老資金的支付機(jī)制，提高養(yǎng)老的福利待遇。其次，各地方政府還要考慮城鎮(zhèn)居民與鄉(xiāng)村居民存在的地域差距、經(jīng)濟(jì)差距等問題，參照中央政策要求調(diào)整養(yǎng)老保險的福利待遇。最后，在中央統(tǒng)一制度的指導(dǎo)下，建立國家主導(dǎo)、企業(yè)單位保障、市場商業(yè)保險和家庭輔助四維度的養(yǎng)老保險模式。從各個方面、各個層面去保障公民的基本養(yǎng)老問題，做到全方位、無死角的保障?？s小城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老待遇差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的高效運(yùn)作。

（二）改革養(yǎng)老保險財(cái)政制度

一是形成個人—企業(yè)—社會—國家相結(jié)合的資金投入體系，增加財(cái)政投入，鼓勵社會參與社?；鸬耐度?，允許私人捐贈，擴(kuò)展養(yǎng)老保險的資金來源；二是提供更全面的養(yǎng)老模式選擇，這就會引發(fā)商業(yè)養(yǎng)老保險和國家提供的養(yǎng)老保險這兩者之間的競爭，有競爭，就會形成服務(wù)質(zhì)量的對比，居民購買養(yǎng)老保險的方式就會增多，同時也會做出最優(yōu)選擇。

（三）提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次

首先，把原有農(nóng)村養(yǎng)老、地方養(yǎng)老以及一些特殊的養(yǎng)老制度全都整合到新的養(yǎng)老保險制度中，逐漸形成一套具有統(tǒng)一性質(zhì)的新型養(yǎng)老保險制度。其次，實(shí)現(xiàn)新型養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)有的養(yǎng)老保險、最低生活保障等制度的對接，防止重復(fù)保障和保障能力不足問題的出現(xiàn)。最后，以中央制定的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)作為改革的方向，統(tǒng)籌制定各地方養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，積極探索、開發(fā)新型養(yǎng)老保險。

（四）建立健全養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)

養(yǎng)老保險制度信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度整合管理的一項(xiàng)重要技術(shù)手段。其一，在全國整體發(fā)展的前提之下，制定一套中央政府和地方政府都必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)，并且通過立法確立起其標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，確保中央和地方政府部門養(yǎng)老保險的信息共享。其二，為適應(yīng)各層次社會養(yǎng)老保險發(fā)展的實(shí)際情況，構(gòu)建一個適合中央政府的一級信息管理系統(tǒng)，同時構(gòu)建一個適合各地方養(yǎng)老保險發(fā)展的二級信息管理系統(tǒng)，做到全方位、多層次、多角度的管理。