張明輝 孫亦馨

1.山東中醫(yī)藥大學(xué)，山東 濟(jì)南 250355；2.齊魯工業(yè)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250353

異地為官制度即通常所說的地域回避制度，官員不能在自己的出生地做官，而是要去家鄉(xiāng)以外的地方開始自己的仕途。這種不得在原籍擔(dān)任官職，不得在同一地久任官職的流官制度，在中國(guó)已有兩千多年的歷史。熊培云在《一個(gè)村莊里的中國(guó)》中稱這種“本地為民，異地為官”的制度為中國(guó)的第五大發(fā)明，可見其對(duì)職官制度的發(fā)展影響之深之遠(yuǎn)。

一、從古到今的異地為官制度

西漢漢武帝劉徹意識(shí)到異地為官對(duì)于維護(hù)中央集權(quán)，鞏固統(tǒng)治有著重要意義，東漢桓帝時(shí)期關(guān)于任官回避的成文法規(guī)“三互法”規(guī)定官員不得在自己夫人的娘家做官，也不允許兩地官員互換地點(diǎn)做官。宋代回避制度被細(xì)分為籍貫回避、親屬回避、職務(wù)回避和親屬回避四類。明初，朱元璋規(guī)定南方人要去北方做官，北方人要去南方做官。清朝康熙時(shí)在“不得官本省”的基礎(chǔ)上又規(guī)定官員也不得在距籍貫五百里以內(nèi)的地點(diǎn)任職；乾隆時(shí)甚至連祖籍也要回避。

地域回避制度作為一項(xiàng)已有千年歷史的人事制度，到了如今的社會(huì)主義社會(huì)，仍是公務(wù)員管理的一項(xiàng)重要制度。從1996年只規(guī)定公務(wù)回避和任職回避，到我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》第69條規(guī)定：公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。也就是說縣鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不得在自己的籍貫擔(dān)任職務(wù)，也不能在同一地點(diǎn)任職較長(zhǎng)時(shí)間，可見我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度深受傳統(tǒng)影響。

二、異地為官對(duì)縣、鄉(xiāng)治理的益處

雖然異地為官制度在當(dāng)今社會(huì)頗受爭(zhēng)議，但并不能完全否認(rèn)該制度對(duì)縣、鄉(xiāng)治理存在一定的積極作用。

(一)減少在熟人社會(huì)中的人情關(guān)系束縛

在人情社會(huì)，無論官員還是百姓，都會(huì)在生活或工作的過程中結(jié)交對(duì)自己今后發(fā)展有利的對(duì)象，形成“能力互補(bǔ)”，以便于給予自己幫助。而在縣、鄉(xiāng)這些基層單位，由于管理范圍較小，管理人員較少，管理工作較為細(xì)致具體，若由本地人擔(dān)任縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)人，其被這種“剪不斷，理還亂”的“人情網(wǎng)”束縛的可能性會(huì)大大增加。而異地為官一定程度上減少了拉幫結(jié)派、為熟人謀私利，官員成為個(gè)別人“保護(hù)傘”的可能。

(二)增強(qiáng)公務(wù)員自身能力，促進(jìn)工作觀念轉(zhuǎn)變

本地人在本地做官由于對(duì)風(fēng)土人情的過于熟悉，難免會(huì)形成思維定勢(shì)，固步自封，使基層建設(shè)工作很難再上新的臺(tái)階。而異地為官的官員不得不為了適應(yīng)新環(huán)境而努力提高自身工作能力，積累新經(jīng)驗(yàn)以應(yīng)對(duì)新問題。

(三)加強(qiáng)不同縣鄉(xiāng)間的交流，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

本地為官時(shí)間過長(zhǎng)會(huì)造成官員目光狹隘，不了解外界信息，不能吸收更好的縣鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。異地為官，在帶來新的思維方式與治理措施的同時(shí)，也可以將本地治理的成功經(jīng)驗(yàn)推廣出去造福他鄉(xiāng)，各個(gè)縣、鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打破既有的落后的工作格局，提升我國(guó)基層建設(shè)的整體水平。

(四)積累更多經(jīng)驗(yàn)，為今后仕途助力

異地為官制度使公務(wù)員隨著工作的調(diào)動(dòng)，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)祖國(guó)大江南北的地情民情都有所了解，這對(duì)于立足全局制定合理的政策大有裨益，因此異地為官的官員今后無論是在中央擔(dān)任要職還是執(zhí)政地方，其仕途都會(huì)受益于在各地任職的經(jīng)驗(yàn)。

三、異地為官對(duì)縣、鄉(xiāng)治理的弊端

當(dāng)今社會(huì)對(duì)公務(wù)員實(shí)行異地為官制度，其主要目的是防止腐敗，但從目前我國(guó)現(xiàn)狀來看，對(duì)縣、鄉(xiāng)級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人采取任用回避本籍制度是一項(xiàng)“需要檢討的制度”[1]。

(一)異地為官助長(zhǎng)腐敗

封建社會(huì)時(shí)期，由于通訊、交通的閉塞，異地為官的確在扼制腐敗、防止地方勢(shì)力勾結(jié)、維護(hù)中央集權(quán)等方面起到了較明顯的作用，但隨著通訊和交通的發(fā)達(dá)，縣鄉(xiāng)異地為官制度起到的反腐作用越來越渺小。從近年來紀(jì)檢監(jiān)察部門查處的縣、鄉(xiāng)主要官員的腐敗案件來看，絕大多數(shù)都是異地為官。由于通訊、網(wǎng)絡(luò)、交通的日益發(fā)展，即使相隔千里也不能使官員擺脫“人情網(wǎng)”的束縛，反而因出現(xiàn)多地官員“利益置換”的行為，使人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。許多腐敗官員甚至認(rèn)為異地為官制度為貪腐提供了便利?！按蛞粯寭Q一個(gè)地方，換換更安全[2]”。其次，異地任職缺少熟人的監(jiān)督，缺少家庭的約束，使官員道德觀念有所松懈，也成為一些官員肆無忌憚胡作非為的重要原因之一。

(二)官員“短視行為”加重，難成大事

地域回避制度使官員任期較短且流動(dòng)性大，從而導(dǎo)致官員的“短視行為”。初來乍到對(duì)任職地并不了解，無法直接正常開展工作。摸清狀況后，這些懷有“過客”心理的異地官員們卻又無心解決切實(shí)關(guān)乎百姓實(shí)際利益的問題，而是為了自己在任時(shí)的政績(jī)忙碌奔波，一旦任期滿，官員又去另一地點(diǎn)建設(shè)自己的“政績(jī)工程”。如熊培云所說，巡演一般的異地任職官員們，“第一年摸情況，第二年撈政績(jī)，第三年忙走人[2]”。

(三)異地任職加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加行政成本

中國(guó)兩千多個(gè)縣，沒有幾個(gè)異地為官的官員是居家搬往任職地的，這些官員無處安家只得吃住在賓館，且每周都要由專車接送與家人團(tuán)聚，有人稱這些異地為官者為“賓館干部”，又有人諷刺道“干部交流，浪費(fèi)汽油[4]”。

(四)異地官員“水土不服”難以開展工作，甚至加劇縣鄉(xiāng)官場(chǎng)沖突

“空降兵”初來乍到，對(duì)任職地情況不甚了解，而且各地方言天壤之別，無疑加劇了兩地官員間和官民之間的交流障礙，人情不通、語(yǔ)言不通、文化差異都是造成工作難以開展的重要原因，短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)縣鄉(xiāng)的有效治理。對(duì)于本地干部來說，把本地事務(wù)的決策權(quán)拱手讓給對(duì)本地情況并不了解的外地干部并聽從其指揮和調(diào)遣，難免會(huì)產(chǎn)生心理上的抵觸情緒[5]。若是外地干部將在籍貫地實(shí)行但并不符合任職地實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)移植到任職地，則更容易加劇干部和干群關(guān)系的緊張。

(五)異地為官易使外來官員權(quán)力被架空

雖然異地為官干部中不乏有抱負(fù)又有能力者，但在初任之時(shí)，由于自己人生地不熟，而本地官員又掌握當(dāng)?shù)卮罅可鐣?huì)資本和關(guān)系資本，因此必須依靠地方精英才能夠達(dá)成其對(duì)地方社會(huì)進(jìn)行有效治理的目的[6]，于是必然會(huì)放權(quán)于本地官員。

(六)被調(diào)任者背井離鄉(xiāng)，無法全身心投入工作

異地為官制度割裂了官員們的親情、友情，使他們承受背井離鄉(xiāng)的痛楚，對(duì)官員來說，這種制度違背了“以人為本”的人性化管理原則，也忽視了人的情感需要。如果官員任職地點(diǎn)不能被官員接受，就會(huì)把心思放在如何在下一次崗位調(diào)整時(shí)被調(diào)至符合自己心意的縣、鄉(xiāng)上，這種身在曹營(yíng)心在漢的心理，自然使干部無法全身心投入當(dāng)?shù)毓ぷ鳌?/p>

(七)異地為官使基層民主與地方自治大打折扣

由于我國(guó)民主選舉制度的要求，縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)由縣、鄉(xiāng)人大代表間接選舉產(chǎn)生，但由于公務(wù)員地域回避制度，使本地官員喪失了競(jìng)選本地職位的權(quán)利，人大代表也喪失了選擇自己了解和熟悉的本地官員的權(quán)利。“代表們不得不在‘無知’的前提下做出‘有限理性’的選擇[7]”，因而使選舉結(jié)果并不能體現(xiàn)人民的真正意愿，這就與“民主”二字背道而馳了。

四、改變異地為官，完善縣鄉(xiāng)治理

異地為官制度作為現(xiàn)行公務(wù)員法的重要內(nèi)容，一時(shí)間難以改變，因此需要對(duì)此制度加以完善，以使其帶來的負(fù)面效應(yīng)降到最低。

其一，要增強(qiáng)選民意志體現(xiàn)，歸根到底是要實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”，因此適當(dāng)增加候選官員人數(shù)是不容忽視的措施，只有讓民主真正掌握在縣鄉(xiāng)百姓手中，才能增強(qiáng)官員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，進(jìn)一步培養(yǎng)官員的公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

其二，要完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化對(duì)異地官員的任免程序，實(shí)行地域回避制度的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)回避制度和任職回避制度的貫徹執(zhí)行。同時(shí)建立健全監(jiān)督機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)認(rèn)真履職，嚴(yán)厲打擊違法行為，讓人情風(fēng)、關(guān)系網(wǎng)沒有可趁之機(jī)。

其三，公務(wù)員在外任職，與家人兩地分居時(shí)牽扯到住房、子女上學(xué)就業(yè)等問題，所以需要完善異地任職者配偶、子女隨調(diào)安置等制度[8]，只有這些制度真正做到了相互協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)流暢，才能使異地官員工作態(tài)度更加積極，才能樹立視他鄉(xiāng)為故鄉(xiāng)的思想。

長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的學(xué)者于建嶸主張變地方行政官員地域回避為地方司法人員地域回避，行政權(quán)上不應(yīng)異地為官，而司法權(quán)上則應(yīng)異地為官，利用“異體監(jiān)督”的政治智慧，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制[3]”。此外，相對(duì)獨(dú)立輿論的異體監(jiān)督也是保障人民民主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。

更重要的是，“對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，政治首長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的，異地官員顯然做不到這一點(diǎn)[9]”?！案耐翚w流”要求候選人必須在選區(qū)內(nèi)有程度不一的居住時(shí)限。相較于異地官員來說，本地官員更能代表和維護(hù)當(dāng)?shù)孛癖姷睦妗！案牧鳉w土”能夠使當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家做主，讓縣、鄉(xiāng)地方的人民選出自己信任了解的行政主官。把選誰(shuí)不選誰(shuí)的權(quán)力還給老百姓，正是民主的核心內(nèi)容[2]。由此觀之，從“異地為官”到“改流歸土”，將成為治理縣鄉(xiāng)、發(fā)展地方民主及的必經(jīng)之路，在完成從人情社會(huì)向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型后，縣鄉(xiāng)公務(wù)員地域回避制度必將被公務(wù)員本土化制度取代。