譚 倩

湖北民族學院科技學院，湖北 恩施 445000

一、救濟保障問題的完善建議

(一)把公益訴訟機構(gòu)納入申請主體

依據(jù)行政訴訟法第95條，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行申請主體為行政機關(guān)和第三人，對于“第三人”筆者認為應(yīng)該擴大其解釋，第三人應(yīng)該包括非訴執(zhí)行案件的利害關(guān)系人以及公益訴訟主體。

非訴執(zhí)行案件的利害關(guān)系人應(yīng)該是和被執(zhí)行行為有直接或間接利益的人，利害關(guān)系人申請執(zhí)行無可厚非，但是有時候涉及公共利益的非訴案件，行政機關(guān)不申請執(zhí)行，又沒有其他具體主體申請執(zhí)行，則會出現(xiàn)公共利益無法保護的現(xiàn)象。例如某些企業(yè)向河里排放污水，污水污染的是整個河流，涉及到的是市民的生命安全，行政機關(guān)在作出讓排污企業(yè)停止排污的決定，期限屆滿后排污企業(yè)并沒有停止排污，這時候行政機關(guān)可能鑒于企業(yè)對當?shù)亟?jīng)濟的貢獻沒有向法院申請執(zhí)行，企業(yè)的排污行為繼續(xù)存在，而市民個體卻沒有權(quán)利向法院起訴，污染的河流得不到治理，嚴重影響居民的生產(chǎn)和生活。這時候如果有個公益機構(gòu)代替廣大市民向法院申請執(zhí)行停止排污的決定，則可以彌補這一缺陷。

民訴法中第五十五條規(guī)定了公益訴訟制度，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。這一制度也可以應(yīng)用到非訴行政執(zhí)行制度當中。非訴公益機構(gòu)對損害公共利益的行為，在行政機關(guān)不申請執(zhí)行，也沒有具體的個人申請主體的時候，其可以向法院申請執(zhí)行。

(二)建立中止和終結(jié)執(zhí)行制度

執(zhí)行中止是指在執(zhí)行過程中，由于出現(xiàn)了某種特殊情況而使執(zhí)行程序暫時停止，待這種情況消失后，執(zhí)行程序再繼續(xù)執(zhí)行。在正常情況下，執(zhí)行員應(yīng)根據(jù)法律文書確定的內(nèi)容，依照法律程序執(zhí)行完畢。在《行政強制法》中沒有專門關(guān)于執(zhí)行中止或者執(zhí)行終結(jié)的規(guī)定。為了統(tǒng)一《行政強制法》中關(guān)于行政強制執(zhí)行和非訴行政強制執(zhí)行的規(guī)定，應(yīng)該明確當非訴案件執(zhí)行出現(xiàn)行政強制法第39條或者40條的情況時，可以適用中止執(zhí)行或者終結(jié)執(zhí)行。即當非訴行政執(zhí)行中出現(xiàn)以下情況時，可以向法院申請中止執(zhí)行：一是當事人出現(xiàn)履行困難或者履行不能；二是第三人異議；三是可能造成難以彌補的損失等情況。當非訴行政執(zhí)行中出現(xiàn)以下情況時可以向法院申請終結(jié)執(zhí)行的情況：一是執(zhí)行主體不存在了；二是執(zhí)行的對象完全滅失；三是執(zhí)行決定被撤銷等情況。

(三)明確賠償主體

非訴行政從行政機關(guān)作出行政決定，行政相對人不執(zhí)行，到行政機關(guān)向法院提出執(zhí)行申請，最后執(zhí)行機關(guān)去執(zhí)行這一環(huán)節(jié)中，始終有人的因素，而人的主觀判斷不是始終是正確的，若人經(jīng)受不住誘惑則后果會更嚴重。法官做出不合法或者不合理的具體行政行為原因如下：一是法官業(yè)務(wù)素質(zhì)低，法官自身知識儲備不夠，或者應(yīng)運知識的能力不高，導(dǎo)致在作出具體行政行為或判案時存在不合理或者不合法的情景。二是法官在工作中存在疏忽行為，工作人員在工作中沒有認真對待工作，把行政相對人的事當做兒戲，機關(guān)工作人員在工作中應(yīng)本著服務(wù)人民服務(wù)祖國的心態(tài)工作。三是法官存在瀆職行為，有些工作人員在面對誘惑時沒有嚴格要求自己，導(dǎo)致自己在做出行政決定或判決時違法或者不合理。行政相對人在自己合法權(quán)利受到侵犯時，需要尋求救濟，而最理想的狀態(tài)便是獲得國家賠償。但是非訴行政執(zhí)行中行政機關(guān)或者法院的行為侵犯行政相對人合法權(quán)益沒有具體規(guī)定救濟主體。①

在行政機關(guān)集中行使行政執(zhí)行的情況下，根據(jù)侵權(quán)發(fā)生的不同階段可分為四種情況，一是行政機關(guān)做出具體行政行為的時候，侵犯行政相對人合法權(quán)益。二是行政具體行政行為合法但是法院在判決的過程中存在危害相對人合法權(quán)益的行為。三是行政機關(guān)做出的具體行政行為與法院的判決都存在違法行為。四是行政機關(guān)在執(zhí)行的過程中存在侵犯行政相對人合法權(quán)益的行為。筆者認為確立非訴行政賠償主體，應(yīng)分為以下三類討論：

一是行政機關(guān)具體行政行為違法，若法院在審查的過程中發(fā)現(xiàn)了行政機關(guān)的違法行為，做出不準予執(zhí)行的裁定，則行政相對人就自己的損失向行政機關(guān)提出賠償請求。若法院在審查的過程中并沒有發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的具體行政行為的違法時，而做出準予執(zhí)行的裁定，這相當于行政復(fù)議行為，新修改的行政訴訟法規(guī)定，行政復(fù)議沒有改變原具體行政行為，而原具體行政行為違法，則行政相對人以原行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)為訴訟被告。同樣該原則應(yīng)用于非訴行政案件中，法院準予行政機關(guān)執(zhí)行具體行政行為時出現(xiàn)侵害相對人合法權(quán)益的情況時，行政相對人可以以行政機關(guān)或者法院為賠償請求機關(guān)。這樣可以促使法院認真履行審判職責。

二是行政機關(guān)與法院都存在侵害相對人合法權(quán)益的情況。法院與行政機關(guān)應(yīng)該為共同被告，承擔按份責任。這樣可以明確法院和行政機關(guān)各自的責任，使行政相對人能夠窮盡一切救濟的手段，但是缺點是相對人要分別向行政機關(guān)和司法機關(guān)請求賠償，這樣可能會出現(xiàn)行政機關(guān)和司法機關(guān)相互推諉責任。

三是執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行過程的行為侵犯相對人的合法權(quán)益。執(zhí)行前面的行政機關(guān)做出的具體行政行為和法院的判決都是合法的，這時候行政相對人只能以執(zhí)行機關(guān)為賠償請求對象。

雖然十八屆四中全會提出了“裁執(zhí)分離”原則，但是目前還沒有法律明確非訴行政裁判與執(zhí)行分離的問題，以及有誰執(zhí)行的問題。導(dǎo)致實踐當中依然存在法院判決法院執(zhí)行的現(xiàn)象。如果出現(xiàn)侵犯行政相對人合法權(quán)益的行為時，法院與行政機關(guān)責任應(yīng)該怎樣承擔賠償便出現(xiàn)爭議，法院與行政機關(guān)相互推諉責任導(dǎo)致行政相對人救濟賠償無門，所以應(yīng)盡快建立“裁執(zhí)分離”模式下的賠償責任問題。

二、法院審查方面的完善建議

(一)審查方式

關(guān)于審查方式，各地法院有不同的審查方式，總結(jié)主要包括書面審查、聽取當事人意見和舉行聽證等方式，各種方式可以單獨適用，也可以混合適用。筆者認為應(yīng)采用書面審查的方式，在法院作出準予執(zhí)行決定之前由法院向義務(wù)人發(fā)出督促執(zhí)行令，若義務(wù)人還是不履行的話則作出準予執(zhí)行的裁定，但如果義務(wù)人提出有爭議的意見時則非訴行政執(zhí)行轉(zhuǎn)化為普通行政訴訟案件。因為實踐中即采取書面審查又采取聽證程序，實際上使得非訴案件和行政訴訟案件沒有什么區(qū)別，而非訴也就沒有存在的必要，為了保證非訴案件的優(yōu)勢的體現(xiàn)，非訴程序的相關(guān)審查方式和標準就不能行政訴訟程序一樣，但是為了保障當事人的合法權(quán)益，非訴案件在符合條件的情況下可以轉(zhuǎn)化為普通行政訴訟。

(二)審查標準

理論上關(guān)于法院對具體行政行為的審查標準有四種，即合法性審查標準、合法性加合理性審查標準、合法性加合理性加可執(zhí)行性標準、無效性審查標準。筆者比較認同楊科雄法官的觀點②，他認為無效審查標準比較符合實際，理由是非訴和訴訟是有區(qū)別的，一是二者價值追求不同，非訴傾向于效率，而訴訟傾向于公正，二是產(chǎn)生條件不同，非訴是在當事人放棄救濟權(quán)利的時候產(chǎn)生的，而訴訟是在行政機關(guān)和當事人之間產(chǎn)生爭議而訴諸法院產(chǎn)生的。所以二者在審查標準上不能等同，訴訟程序可能更復(fù)雜，而且需要交納訴訟費用，當事人為了圖省事，可能會選擇省錢、省時和進行合法性審查的非訴程序，則會將行政訴訟程序置于一種空虛狀態(tài)。當事人應(yīng)該為自己怠于行使權(quán)利付出代價，只能在非訴程序中進行無效性審查。同時從行政效率的角度考慮，也為了及時保護其他公民合法利益和公共利益，審查標準采用無效性審查是比較合適的。

無效行政行為即“重大而且明顯違法”的行政行為，世界各國和地區(qū)關(guān)于“重大而且明顯違法”的情形大概有三種：一是行政行為明顯違反制定法；二是行政行為不具有可實現(xiàn)性；三是行政行為違反公認的道德標準和基本的價值目標?？傊唧w行政行為有以下情形的，為無效行政行為，法院不準予執(zhí)行：一是行政行為沒有事實依據(jù)；二是行政行為違反法律規(guī)定；三是行政行為不可能實現(xiàn)；四是行政行為超越法定職權(quán)或者濫用法定職權(quán)；五是行政行為違反法定方式和程序的；六是行政行為無效的其他情形。

(三)結(jié)案方式

對于法院的審查行政行為后做出的結(jié)案方式，《行政訴訟法》、《行政強制法》、《若干解釋》的規(guī)定不能滿足實踐的需要，所以應(yīng)該參照民訴法的相關(guān)規(guī)定，適當增加法院審查的結(jié)案方式。

第一，可以增加裁定駁回申請結(jié)案方式。裁定駁回與裁定不予受理是有區(qū)別的，兩者適用階段不同，前者是在法院受理案件后發(fā)現(xiàn)不符合受理條件而做出的，后者是在法院受理案件前，發(fā)現(xiàn)案件不符合受理條件而做出的。而民訴法對受理前發(fā)現(xiàn)不符合條件的案件裁定不予受理，對于受理后發(fā)現(xiàn)不符合受理條件的案件裁定駁回起訴，以便于對兩種情況予以區(qū)別。所以增加裁定駁回的結(jié)案方式更符合法律的規(guī)定。

第二，可以增加裁定準予撤回申請的結(jié)案方式。由于申請主體的不同，撤回申請包括權(quán)利人的撤回申請和行政機關(guān)的撤回申請。法院根據(jù)“不告不理”的原則對于權(quán)利人申請撤回申請時應(yīng)當準予撤回申請，因為權(quán)利人有權(quán)處理自己的權(quán)利。但是行政機關(guān)撤回申請，法院應(yīng)該審查撤回的理由，因為行政機關(guān)代表的是國家的權(quán)力，它沒有權(quán)利處分自己的權(quán)力。對于行政機關(guān)申請撤回且符合撤銷申請條件的情況，可以裁定行政機關(guān)準予撤回執(zhí)行申請；但是行政機關(guān)撤回申請，并不符合撤銷條件的，法院仍有必要審查具體行政行為的合法性，根據(jù)審查做出是否準予撤回執(zhí)行申請的決定或準予執(zhí)行的裁定。不論是權(quán)利人還是行政機關(guān)撤回執(zhí)行申請都要審查是否是基于自愿原則，是否違反公共利益和法律的規(guī)定等。如果撤回申請行為不是基于自愿原則或者損害公共利益，則不準予撤回申請。

第三，可以增加裁定準予部分執(zhí)行的結(jié)案方式。因為行政執(zhí)行以效率為原則，如果部分行政行為可以單獨履行且不履行可能導(dǎo)致難以彌補的后果，則應(yīng)該準予部分履行。

[ 注 釋 ]

①鄒艷茹.困境求解-非訴行政執(zhí)行過程中的賠償問題研究[J].山東審判，2013：5-6.

②楊科雄.行政非訴強制執(zhí)行基本原理與實務(wù)操作[M].北京：中國法制出版社，2014：51-57.