朱奕琪

（410081 湖南師范大學(xué) 湖南 長沙）

1969年美國出臺了《國家環(huán)境政策法》，該法案的目的是致力于預(yù)防和消除對環(huán)境和生態(tài)圈的損害（第2條），該法案確立了環(huán)境影響報告制度，其核心思想是環(huán)境價值理論（資源環(huán)境稀缺且有價值），要求機構(gòu)建立在信息的基礎(chǔ)上，權(quán)衡各方利益后作出合理決策。對于美國的環(huán)境影響報告制度，我的理解主要有三點。

第一，美國的環(huán)境影響報告制度的含義是廣義的，環(huán)境影響報告的范圍不僅包括某些具體的項目，也包括可能會影響環(huán)境的立法草案或者建議、報告[1]。

第二，美國的環(huán)境影響報告制度本身不是目的，只是手段，是通過公開科學(xué)評估保護生態(tài)環(huán)境利益的手段，并且是事前手段，一定程度具有預(yù)防功能。

第三，它的強制力較弱，更多的是一個程序性法律[3]，雖然有時候會不可避免的涉及實質(zhì)審查。這一點在美國立法上的體現(xiàn)有：環(huán)境質(zhì)量委員會沒有實際的執(zhí)法權(quán)、絕對豁免制度的確立；在美國現(xiàn)實法律運用中的體現(xiàn)有：存在諸多通過分解項目，間接注資規(guī)避這項程序的現(xiàn)象。

一、我國環(huán)境影響報告制度與美國環(huán)境影響報告制度的共同點

我們簡單探討美國環(huán)境影響報告制度與我國環(huán)境影響評價制度的相同點。

第一，對于這項制度，中美關(guān)于其內(nèi)容及實施機制的相關(guān)規(guī)定都體現(xiàn)了全程性的特點。基本都有有事前的評估、實施相關(guān)項目后可能產(chǎn)生的不利后果、彌補，應(yīng)對的措施以及事后的持續(xù)監(jiān)測。這充分體現(xiàn)了立法者對可能影響環(huán)境的行為的謹慎態(tài)度。

第二，二者都有規(guī)定制度實施過程中的公眾參與制度，盡管參與的程序與細節(jié)存在差異。因為與所涉及項目利害相關(guān)的公眾勢必會更加了解項目的相關(guān)情況，也更加關(guān)心環(huán)境影響報告、環(huán)境影響評價的結(jié)果。二者的相同點有很多，就不一一贅述了。

二、相比較而言我國環(huán)境影響報告制度的優(yōu)越性

我主要是比較美國環(huán)境影響報告制度與我國環(huán)境影響評價制度的不同點，并進行分析。

第一，這兩項制度針對的對象不同。美國環(huán)境影響報告制度針對的對象包括了立法草案、政府建議、報告等；我國主要是規(guī)劃和建設(shè)項目，相對而言較狹窄[2]。我國的政策是否需要經(jīng)過環(huán)評爭議很大，最終還是被立法者所否定，認為其難以操作，不符合我國立法現(xiàn)狀。我認為這其中涉及到一個權(quán)衡的問題，到底是否有必要花費成本與精力對政策等進行環(huán)評，這項制度又是否會影響行政效率？我比較贊同我國立法者的觀點，我們其實沒有必要照搬美國的制度，在環(huán)境法的范圍內(nèi)對行政決策等行為進行干涉，畢竟行政具有及時性和靈活性等特點，而且行政決策的評估完全可以通過完善相關(guān)的行政程序，在行政法的規(guī)制下實現(xiàn)。

第二，制度的內(nèi)容存在差異,也可以說是各有其特色。美國在環(huán)境影響報告中會有相關(guān)的替代方案，并且替代方案要求具備充分性。[3]我國則對需要評估的對象作了分類，分別規(guī)定了對專項規(guī)劃和建設(shè)項目的不同要求。美國的制度對相關(guān)機構(gòu)的環(huán)境影響報告提出了更高的要求，要滿足替代方案的充分性這一條件，立法或者決策機構(gòu)事前的調(diào)研、評估等準備工作就要更加細致周全，成本也會因此而提高。而我國的分類制度有利于防止一刀切，對于規(guī)劃和建設(shè)項目分別適用不同的規(guī)定，有利于在提高環(huán)境影響評價質(zhì)量的同時節(jié)約成本。

第三，環(huán)評主體自由裁量權(quán)不同。美國的機構(gòu)受限制較小，環(huán)評主體自由裁量權(quán)較大。這里又可以從三個方面體現(xiàn)出來，即在做出報告前需要滿足的條件方面；做出過程中涉及的范圍方面；以及特殊的例外，即取得豁免方面：

（1）美國主體條件比較嚴格，項目或決策要滿足“重大”“對環(huán)境影響顯著”才需要出具報告、而“不確定的時候”，可以以不滿足條件為理由，僅出具《環(huán)境評估》，查明不必要時出具《查無顯著影響報告》[3]。

（2）豁免制度的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)機構(gòu)主體可以自主決定某些行為享有豁免權(quán)，免除作出環(huán)境影響報告的義務(wù)。

（3）項目或決策涉及范圍、規(guī)模的方面，報告主體可以自由決定在哪個層面準備影響報告，如“克里普訴塞拉俱樂部”[3]。

美國做出上述規(guī)定，在現(xiàn)實中確實有可能使得某些機構(gòu)規(guī)避其報告義務(wù)，不能達到環(huán)境影響報告制度預(yù)期的效果。我認為美國法律在留有余地，沒有規(guī)定的太死，可能涉及到一個成本問題；也在一定程度上，也是留給行政更多的空間,促進某些公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。而我國在這方面的立法更加嚴格，符合相關(guān)規(guī)定就必須要進行環(huán)評，且要嚴格遵照執(zhí)行。當(dāng)然這并不能說明誰優(yōu)誰劣，因為美國的環(huán)境影響報告制度針對對象的種類更廣，多種主體都有在必要時有出具環(huán)境影響報告的義務(wù)，涉及的橫向范圍更廣，相對而言在縱向方面就會降低要求，留給行政更多的空間。

第四，實施的手段不同，美國專門設(shè)置的環(huán)境質(zhì)量委員會并沒有實際的執(zhí)法權(quán)，而中國相關(guān)的審批機關(guān)擁有審批的決定權(quán)。美國倡導(dǎo)民眾進行公民訴訟，充分利用了司法來促進這項制度的實施。因為美國是三權(quán)分立體制，司法機關(guān)的權(quán)力、地位與我國有差異。我國則充分利用行政的權(quán)力來促進制度的實施，這樣其實效率會更高。