陳 劍

（550081 貴州貴達(dá)律師事務(wù)所 貴州 貴陽(yáng)）

一、“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的由來(lái)

為了加強(qiáng)對(duì)“民辦事業(yè)單位”的管理，1998年10月，國(guó)務(wù)院制定頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），該《暫行條例》第二條開(kāi)宗明義，對(duì)民辦非企業(yè)的概念作出界定，即“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！痹诿裾块T(mén)登記的非營(yíng)利性民辦醫(yī)院、民辦學(xué)校、民辦養(yǎng)老院、民辦博物館、民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等組織，都是民辦非企業(yè)單位。具備法人資格的領(lǐng)取《民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書(shū)》。

由于“民辦非企業(yè)”這一概念落后于社會(huì)的發(fā)展需要，外延與內(nèi)涵不清，不能準(zhǔn)確反映這類(lèi)組織提供社會(huì)服務(wù)、從事公益事業(yè)等特征。同時(shí)，又過(guò)于強(qiáng)調(diào)“民辦”，于是“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一概念應(yīng)運(yùn)而生——2016年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》第八條規(guī)定，“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。”

2016年5月，民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），也明確將“民辦非企業(yè)單位”名稱改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

2017年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法總則》第九十二條規(guī)定，“具備法人條件，為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格。”至此，“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一概念在民事基本法中得以確立。

二、賦予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)能力的必要性分析

所謂破產(chǎn)能力，也就是破產(chǎn)主體資格，即適用破產(chǎn)法被宣告破產(chǎn)的資格。依照我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條的規(guī)定，有破產(chǎn)能力的是“企業(yè)法人”。即一方面必須是企業(yè)，另一方面必須是法人，兩者缺一不可。雖是企業(yè)但不是法人的私營(yíng)獨(dú)資企業(yè)等其他組織，或者雖是法人但不是企業(yè)，如國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等都不能成為完整破產(chǎn)能力主體。立法者在《企業(yè)破產(chǎn)法》的附則部分作了一個(gè)類(lèi)似“兜底條款”的規(guī)定，即第一百三十五條：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序”，也就是說(shuō)部分主體可以具有“準(zhǔn)破產(chǎn)能力”。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定合伙企業(yè)、民辦學(xué)校、農(nóng)民專業(yè)合作社、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)具有準(zhǔn)破產(chǎn)能力。由此可見(jiàn)，破產(chǎn)制度對(duì)“民辦非企業(yè)法人”——社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)并不當(dāng)然適用。這一問(wèn)題亟待解決亦十分必要。

第一，從法律特征看，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不排斥經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、不排斥參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)然也就會(huì)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性法人，非營(yíng)利性是其最本質(zhì)的法律特征。但是非營(yíng)利性并不意味著沒(méi)有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，相反，對(duì)于大多數(shù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的收入是維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)之必須。同時(shí)，由于舉辦者、管理者良莠不齊，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中具有營(yíng)利沖動(dòng)，甚至涉嫌非法集資等違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情形，并不鮮見(jiàn)。退一步講，一個(gè)組織的風(fēng)險(xiǎn)并不僅僅來(lái)自經(jīng)營(yíng)等商事活動(dòng)，有的也來(lái)自侵權(quán)造成的巨額賠償?shù)?。社?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然在利潤(rùn)的分配模式上與營(yíng)利性法人有些不同，但是經(jīng)營(yíng)模式和從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的性質(zhì)卻與營(yíng)利性法人頗為相似，甚至可以說(shuō)并無(wú)差別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只要從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，盡管其設(shè)立目的不具有營(yíng)利性，但仍然會(huì)和營(yíng)利性組織一樣面對(duì)各方競(jìng)爭(zhēng)，都必須獨(dú)立面對(duì)生存壓力和生存風(fēng)險(xiǎn)。

第二，從現(xiàn)行社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的局限性看，應(yīng)賦予其破產(chǎn)能力。目前仍有效的《暫行條例》對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。依照該規(guī)定，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與各類(lèi)民商事活動(dòng)，一旦發(fā)生資不抵債或者償債不能，由于其被排除在破產(chǎn)制度適用范圍之外，只能采取自愿解散的方式，或者請(qǐng)求行政干預(yù)、強(qiáng)制解散等替代方式。通過(guò)這些方式退出難以保證其將所有的財(cái)產(chǎn)合理分配給債權(quán)人，也無(wú)法約束其內(nèi)部人員挪用、截留單位財(cái)產(chǎn)，或者進(jìn)行偏頗清償，同時(shí)相關(guān)法規(guī)對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)不足以清償債務(wù)時(shí)，財(cái)產(chǎn)用以清償債務(wù)的順序如何確定亦未提及（雖然《征求意見(jiàn)稿》第二十一條規(guī)定，“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于本條例第二十條第（六）項(xiàng)解散情況的，參照適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)程序?！钡鳛樾姓ㄒ?guī)，作出該規(guī)定是否妥當(dāng)，值得推敲。

第三，從理論的一慣性看，承認(rèn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)能力是堅(jiān)持法人的權(quán)利能力為破產(chǎn)能力理論基礎(chǔ)的應(yīng)有之義。法人的有限責(zé)任要求并應(yīng)當(dāng)允許法人資不抵債時(shí)依法破產(chǎn)，因?yàn)槠飘a(chǎn)制度是法人獨(dú)立責(zé)任、責(zé)任有限觀念的必然結(jié)果。某種意義上說(shuō)，承認(rèn)法人制度就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法人當(dāng)然具有破產(chǎn)能力。法人制度與破產(chǎn)制度是一對(duì)孿生兒。

第四，從破產(chǎn)制度的功能看，賦予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)能力，有利于更好地維護(hù)利益相關(guān)方的合法權(quán)利。對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可以借助破產(chǎn)重整、和解等制度減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至債務(wù)豁免，從而輕裝上陣，獲得再生，更好地服務(wù)社會(huì)；對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，只要在破產(chǎn)過(guò)程中把握社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與營(yíng)利性組織相比的一些特殊性，作出特別的制度安排，就可以減輕因某些社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期虧損給社會(huì)穩(wěn)定造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，降低破產(chǎn)帶來(lái)的社會(huì)震蕩；對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的債權(quán)人而言，增強(qiáng)了債權(quán)可以得到依法保護(hù)的預(yù)期，從而增強(qiáng)與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)交易的信心，同時(shí)也獲得了一條公平實(shí)現(xiàn)債權(quán)的途徑。

三、賦予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)能力的展望與建議

現(xiàn)行破產(chǎn)法雖然沒(méi)有明確賦予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)能力，但已經(jīng)實(shí)施的《民法總則》給這一問(wèn)題的解決帶來(lái)了希望?！睹穹倓t》第七十三條規(guī)定了“法人破產(chǎn)”，從立法體系上看，此條列于“法人一般規(guī)定”中。因此，從一定意義上講，似乎可以理解為《民法總則》承認(rèn)了所有法人均可為破產(chǎn)主體，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)也不例外。當(dāng)然，《企業(yè)破產(chǎn)法》與《民法總則》處于同一效力位階，作為特別法，上述理解能否成立，仍需立法機(jī)關(guān)給出權(quán)威結(jié)論?？偟膩?lái)說(shuō)，《民法總則》的頒布實(shí)施，對(duì)于擴(kuò)大破產(chǎn)法適用范圍，起到了推動(dòng)作用。就此，筆者對(duì)本文所涉問(wèn)題的解決，提出如下粗淺的建議：

一是加快啟動(dòng)對(duì)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂工作，對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定，明確賦予其破產(chǎn)能力。并考慮其非營(yíng)利性、公益性，在破產(chǎn)程序及機(jī)制上作出一些特殊的安排。即因設(shè)立目的不同而適用不同的破產(chǎn)規(guī)則。

二是可以參照《民辦教育促進(jìn)法》的模式，通過(guò)制定單行法，對(duì)某一類(lèi)或某一種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)能力及適用的規(guī)則作出規(guī)定。

三是按照現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題的規(guī)定模式，由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式，制定各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所涉問(wèn)題的實(shí)施辦法。