孟石磊 代雨洋

（1.110161 遼寧公安司法管理干部學(xué)院 遼寧 沈陽2.110122 遼寧經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 遼寧 沈陽）

著名民法學(xué)家梁慧星先生指出，公益訴訟是與自己沒有“直接利害關(guān)系”的訴訟，該訴訟所針對的行為損害的是社會的公共利益，而不是直接損害原告的利益[1]。所謂公益訴訟，是與“私益訴訟”相對應(yīng)的概念。而私益訴訟，其實就是我們通常意義上所指的訴訟。

一、公益訴訟制度在我國的發(fā)展進(jìn)程

公益訴訟在我國的探索，肇始于上世紀(jì)90年代，公益訴訟以成文法的形式，已完成了基本制度的確立。其中，通過《民事訴訟法》等法典，規(guī)定了民事公益訴訟、行政公益訴訟和檢察公益訴訟等制度。

（一）公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的確立

2012年8月修改的《民事訴訟法》，是我國的公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的正式確立。其明確了公益訴訟的原告資格，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，為之前司法實踐及學(xué)理上爭論的起訴主體資格作了限制性規(guī)定。同時該條文規(guī)定了公益訴訟的兩個基本類型，即環(huán)境公益和消費公益。

為完備相應(yīng)的制度設(shè)計，細(xì)化和補(bǔ)充制度的相應(yīng)條件，主要是針對民事訴訟法中原告資格問題，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”中的有關(guān)組織，從行政法層面作出了相應(yīng)的規(guī)定。其中，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》，規(guī)定中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟[3]。此條款細(xì)化和完善了消費公益訴訟制度?！董h(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的訴訟主體等相關(guān)問題進(jìn)行了細(xì)化，更明確了公益訴訟的訴訟目的是為了維護(hù)社會公益[4]。

（二）檢察公益訴訟制度

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均作了相應(yīng)的修改，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的代為起訴和支持起訴原則，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度的確立。同時明確了在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，可以由人民檢察院對行政機(jī)關(guān)不履職情況提起訴訟①，該修改標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國的初步建立。

二、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是公益訴訟的重大課題與使命

由于普通訴訟，必須要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系”。而當(dāng)一事件的發(fā)生，直接對“公地”的公益產(chǎn)生利害影響，而與公民個體并不直接關(guān)聯(lián)，則不屬于法院受理案件的范圍。而所謂“公地”，即使在羅馬時期，也主要是指某些行為破壞了公共環(huán)境資源。

在現(xiàn)代社會人類生存活動對生態(tài)環(huán)境造成更大更嚴(yán)重的破壞，這就需要公益訴訟，但往往生態(tài)環(huán)境的破壞，是一個長期、緩慢的過程，短時間內(nèi)無法直觀感受到“損害后果”，同時“受害人”對損害行為直接侵犯其權(quán)益的利害關(guān)系也難以證實，導(dǎo)致了大量這類訴訟因不符合傳統(tǒng)訴訟條件而被駁回。因此，無論是國內(nèi)外，公益訴訟制度在摸索和創(chuàng)設(shè)之初，就一直圍繞著生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一重大使命。

三、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，公益訴訟的制度創(chuàng)新與實踐探索

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，部署了“積極探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的戰(zhàn)略。最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，并選擇北京等13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點。據(jù)統(tǒng)計, 公益訴訟試點工作開展以來, 檢察機(jī)關(guān)辦理的案件中近70%的案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域[6]。

（一）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，遼寧公益訴訟的制度創(chuàng)新

為落實習(xí)近平總書記對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的重要指示精神，在制度上遼寧開展了卓有成效的創(chuàng)新和發(fā)展。

首先是遼寧檢察機(jī)關(guān)在積極謀劃，著重提升檢察機(jī)關(guān)的主體作用，下發(fā)《關(guān)于明確公益訴訟案件辦理數(shù)量要求的通知》和《遼寧省市、縣級檢察機(jī)關(guān)2017年度公益訴訟案件辦理工作考評標(biāo)準(zhǔn)、說明、辦法》《遼寧省高級人民法院 遼寧省人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟工作的指導(dǎo)意見》。省檢與省國土資源廳等6部門建立了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的聯(lián)動工作機(jī)制。

同時省委、省政府以及各地市委、市政府均出臺相關(guān)政策，分別制發(fā)《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的意見》，作出“各級黨委要切實加強(qiáng)對公益訴訟工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門要大力支持檢察機(jī)關(guān)、各相關(guān)部門要增強(qiáng)接受司法監(jiān)督的自覺性、要形成推進(jìn)公益訴訟工作的整體合力”等重要制度探索，鼓勵和推動檢察機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定的社會團(tuán)體，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)國家和社會公共利益提供有力保障。

（二）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遼寧公益訴訟的實踐探索

正如前文所述，在我國公益訴訟制度正式以成文法形式確立之前，司法實踐已經(jīng)摸索多年。雖然遼寧并未被確定為13個改革試點基地，但遼寧并未停止對公益訴訟司法實務(wù)的探索和實踐。訴訟主體從普通市民、網(wǎng)民，到法學(xué)專家、公益律師，以至于環(huán)保組織等社會團(tuán)體；相應(yīng)的訴訟案件則緊扣時代脈搏，從銀行跨行收費、網(wǎng)站捆綁軟件，到高速公路收費、鐵道部春運(yùn)漲價的合理性，再到渤海溢油污染環(huán)境等等。雖然上述案件囿于立法的缺失，大部分被裁定不予受理或駁回而未能實現(xiàn)訴訟目的，但產(chǎn)生的輿論效應(yīng)和對廣大民眾熱衷于公益訴訟的積極促動，都為為日后公益訴訟的研究和制度的創(chuàng)設(shè)，提供了豐富的實踐素材和理論基礎(chǔ)。

在公益訴訟制度建立之后，其中環(huán)境公益訴訟案例中，凌凌海市人民檢察院訴張某某、楊某某涉嫌污染環(huán)境罪暨刑事附帶民事公益訴訟一案，該案提醒廣大群眾，破壞環(huán)境資源的行為，既要受到刑事處罰，還要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。隨后，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域提起行政公益訴訟的第一案——丹東市國土資源局怠于履職案、臺安縣法院開庭審理臺安縣國土資源局被訴怠于履職案均陸續(xù)宣判。上述案件檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求均得到支持。

為響應(yīng)和落實習(xí)總書記和黨中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的號召和重要指示，以中央環(huán)境保護(hù)督察組督察為契機(jī)，遼寧各級形成合力，為改善城鄉(xiāng)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力探索公益訴訟的制度創(chuàng)新和實踐發(fā)展。

注釋：

①曹建明.最高人民檢察院2018年工作報告[N].檢察日報,2018年3月26日第1版。報告敘述, 試點以來辦理公益訴訟案件的情況, 生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域共13664件,占68.39%.