蔣春玲

（610039 西華大學（經(jīng)濟學院） 四川 成都）

近年來，擾亂社會經(jīng)濟秩序、污染環(huán)境等侵害公共利益的事件不斷出現(xiàn)，在這樣的時代語境下，激活真正意義的公益訴訟已勢在必行。經(jīng)過兩年試點，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過決定對民訴、行政訴訟作出修改，以法律形式正式授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟。這項決定填補了我國行政公益訴訟制度的漏洞和弱點，為檢察機關(guān)充分行使法律監(jiān)督職能提供了法律依據(jù)，有利于形成保護公益的強大合力。

一、公益訴訟制度的概念

按照適用訴訟法的性質(zhì)或被訴對象的不同，公益訴訟可分為民事和行政公益訴訟。民事公益訴訟維護民事法規(guī)，以民事主體為被告，其明確管轄范圍是食品藥品安全、環(huán)境保護領(lǐng)域；行政公益訴訟維護行政法規(guī)，以行政機關(guān)或其他公權(quán)力機關(guān)為被告，其明確管轄范圍是負有監(jiān)管職責的國有土地使用權(quán)出讓、生態(tài)資源保護、國有資產(chǎn)保護三大領(lǐng)域。對于公益訴訟的概念，目前實務(wù)界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達成共識。筆者認為，公益訴訟主要是針對社會公共利益受到的“私人”損害，由適格主體向具有管轄權(quán)的法院提出的訴訟，旨在維護多數(shù)人公共利益不受侵害的一種公力救濟方式。

公益訴訟是堅守正義的體現(xiàn)，這種以私權(quán)形式維護公共利益的嘗試，有利于推動國民樹立權(quán)利意識、法制觀念，加快推進依法治國工作進程。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

檢察機關(guān)提起公益訴訟是指檢察機關(guān)以公益訴訟人的身份向法院提起訴訟，是公共利和國家利益的訴訟代表人。

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實必要性

近年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷深化、發(fā)展，處于轉(zhuǎn)型期的中國，利益沖突不斷加劇，社會問題接踵而至，諸如侵吞國有資產(chǎn)、環(huán)境污染、騷擾電話、假疫苗、問題奶粉等侵害公共權(quán)益的事件頻發(fā)，加上行政機關(guān)不作為或亂作為，使得侵權(quán)者得以法律寬縱，社會矛盾不斷激化。

雖然我國法律賦予民間組織一定的公益訴訟權(quán)，但訴訟進展仍難達預(yù)期，除法律對訴訟主體設(shè)置了資格門檻外，其根本原因在于民間組織訴訟能力存在先天不足，以環(huán)境公訴為例：環(huán)境損害案件具有極強的專業(yè)性，且取證難度大、訴訟成本高；而環(huán)保組織實力薄弱，人員少，規(guī)模小，尤其缺乏專業(yè)人才及資金，既無力購買優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，又難以承擔高昂的司法鑒定費用。相較之下，不少損害環(huán)境的肇事方財力雄厚、加上地方政府出于保護，干預(yù)司法，這種力量上的失衡嚴重阻滯了民間組織提起公益之訴的可行性和積極性。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢與作用

1.檢查機關(guān)的獨立性及權(quán)威性

憲法規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，由人大產(chǎn)生、對人大負責；以國家根本大法的形式確定其獨立檢察權(quán)，使其履行法律監(jiān)督職能時不涉及私利，做到客觀公正，不會濫權(quán)濫訴，既避免對行政秩序和效率造成沖擊，又有利于維護國家和公共利益。

2.檢查機關(guān)的專業(yè)性

檢察機關(guān)是我國的司法機關(guān)，擁有具有專業(yè)法律知識和訴訟技能的人才隊伍，在提起公益訴訟過程中能充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做到有的放矢，能夠收取較好的效果。

3.職權(quán)法定性

檢察機關(guān)提起公益訴訟是我國憲法的明確要求，對于符合法律規(guī)定的案件必須提起公益之訴，不能缺位，否則就是失職瀆職，就應(yīng)承擔法律責任。此外，這種履行法定職能的行為就意味著檢察機關(guān)可享受國家財政經(jīng)費保障，沒有經(jīng)費之憂，能保障充分履行訴訟職能。

三、現(xiàn)行公益訴訟存在的問題

（一）行政公益訴訟存在的問題

我國雖經(jīng)歷了從試點到《行政訴訟法》的修改，但這種修改僅作出了原則性的規(guī)定，在訴訟程序、訴訟管轄、舉證規(guī)則等方面仍有待進一步完善。此外，在如何充分發(fā)揮訴前程序的效用，加強建議與訴訟的有效銜接上，仍存許多問題，主要表現(xiàn)在：建議剛性不足；行政機關(guān)履行建議不積極，期限長、回復不具體，或僅作書面回復；在建議被拒絕履行后，檢察機關(guān)提起訴訟不及時等。

（二）民事公益訴訟存在的問題

取證難、固定證據(jù)難。公訴案件的辦理需要出現(xiàn)侵害公益的事實、事實與侵害行為之間存在因果關(guān)系，而這些證據(jù)收集較難；此外，由于鑒定程序復雜、周期長、成本高、鑒定人員客觀性不足等問題，難以確定損害及賠償。

判決執(zhí)行難。我國法律雖規(guī)定：“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告人不履行的，人民法院應(yīng)當移送執(zhí)行?！钡珜Ρ桓媸欠衤男?、被告的履行應(yīng)由哪個機關(guān)進行監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)定，判決生效的事后監(jiān)督不到位，容易使判決流于形式，達不到公益訴訟應(yīng)有的效果。

四、加強和完善公益訴訟制度的建議

（一）優(yōu)化訴前程序

針對檢察建議形式化、缺乏實效等問題，一方面應(yīng)完善檢察建議制度，對檢察建議進行分類，立足實際，詳細具體地、有針對性地提出可行的建議；另一方面強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，對于訴前程序的取證難、相關(guān) 主體不配合的問題，應(yīng)通過立法明確各方權(quán)責義務(wù)，切實增強檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的剛性。

（二）推動公益訴訟價值效果最大化

公益訴訟是新生事物，需要社會公眾的廣泛參與。檢察機關(guān)應(yīng)通過座談會、網(wǎng)絡(luò)宣傳、知識講座等加強宣傳，建立公益訴訟成果分享體制，提高公眾的知曉度和支持度。此外，充分利用科技進步帶來的優(yōu)勢，促進大數(shù)據(jù)和人工智能在公訴案件中的運用。

（三）進一步完善公益訴訟立法

進一步完善立法，推動實現(xiàn)公訴立法四步走。一是針對實際問題進一步完善司法解釋、出臺規(guī)范性文件；二是積極推進立法，適時擴大公訴案件范圍，用特別法的規(guī)定逐步釋放“等”字這類兜底性條款的意義；三是努力推進各級人大、政府制定地方性法規(guī)、規(guī)章、制度，支持司法機關(guān)開展工作；四是積極探索公益訴訟專門立法。