任會芬

腐敗是世界各國普遍存在的一大痼疾，治理腐敗是各國政府和執(zhí)政黨面臨的共同課題。歷史上美國曾經是一個腐敗十分嚴重的國家，18世紀、19世紀初及中后期出現(xiàn)過幾次腐敗高發(fā)期。進入20世紀，尤其是“水門事件”后，美國集中出臺并修訂完善了一批反腐法律制度，依法設立了一批高效的反腐機構，經過長期治理，腐敗被抑制在一定范圍內。近幾十年來，美國腐敗指數(shù)處于較低值且大致穩(wěn)定(1)王少泉、董禮勝：《美國腐敗指數(shù)曲線的波動及原因》，《美國研究》2017年第6期。。反腐敗斗爭貫穿于黨和國家的每個歷史階段，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央，強力反腐，重拳“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，但形勢依然嚴峻復雜，減存遏增的任務仍很艱巨。美國腐敗治理績效顯著，其完善的反腐機制發(fā)揮了根本保障作用。這一套反腐機制主要是由一系列道德準則和法律制度以及執(zhí)行這些準則和法律的機構組成。

一、中美反腐機構設置及其反腐職能

建立獨立權威的反腐機構是反腐機制高效運行的關鍵所在，也是世界各國和地區(qū)反腐的通行做法?！胺锤瘮C構是一系列常設性的公共機構的統(tǒng)稱，其特定任務是通過采取預防性的和懲罰性的措施來打擊腐敗，減少腐敗機會的發(fā)生?！?2)Luis De Sousa, “Anti-Corruption Agencies: between Empowerment and Irrelevance”, Crime Law and Social Change, Iss. 1, 2010, pp. 5-22.反腐機構是專門或兼職履行反腐監(jiān)督和查辦腐敗案件職能的組織機構。中美兩國設立的反腐機構有著不同的名稱、組織形式和運作機制，在職能發(fā)揮和運行實效上各有優(yōu)勢和特色。

(一)美國反腐機構設置及其職能發(fā)揮既分工合作又互相制約

美國是“三權分立”和“聯(lián)邦制”的典型代表，其反腐機構設置上貫穿著分權制衡的理念。反腐機構眾多且分散，擁有法律賦予的不同反腐權力和職責。按職能大體可分兩類：一類側重于制定和實施廉政準則和計劃，重于事前預防，主要有政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室、審計署、司法部律師辦公室、白宮法律顧問辦公室等；另一類是調查和處理腐敗案件，重于事后懲治，主要有聯(lián)邦調查局、法院、檢察署、司法部刑事局公共誠實處、獨立檢察官等。

第一，政府道德辦公室(U.S. Office of Government Ethics，OGE)(3)美國政府道德辦，https://www.oge.gov/。側重于制定實施從政道德準則以防止利益沖突和規(guī)范公職人員行為。1978年,美國國會通過了《政府道德法》(Ethics in Government Act)，聯(lián)邦政府道德辦公室據(jù)此法而設立。道德辦負責人由總統(tǒng)提名并經由參議院批準，任期五年，直接向總統(tǒng)匯報工作，其余員工都是職業(yè)公務員。道德辦作為專門從事腐敗和利益沖突預防的機構，主要職責是防止政府官員在公職與私人利益之間的沖突，規(guī)范聯(lián)邦政府官員及雇員的行為，監(jiān)督查處公職人員的腐敗行為。道德辦通過制定修改相關道德法規(guī)和準則、組織職業(yè)道德教育和培訓、審核管理官員財產申報報告、裁決重大利益沖突問題等途徑,預防腐敗的發(fā)生。

第二，監(jiān)察長辦公室(U.S. Office of Inspector General，OIG)(4)[美] F. 丹尼爾·小艾赫恩：《美國的總監(jiān)察長辦公室：一種反腐敗機構的模式》，胡仙芝譯，《中國行政管理》2002年第1期。側重于審計和調查政府部門公共開支來預防和發(fā)現(xiàn)貪污、浪費、濫用權力等腐敗問題。二戰(zhàn)后，隨著美國國家權力中心向行政系統(tǒng)轉移，政府承擔的公共職能越來越多，公共開支日益增大。由于權力得不到有效監(jiān)管，政府部門中的貪污受賄及浪費現(xiàn)象十分嚴重，建立一個強有力監(jiān)察機構必要且緊迫。1978年，國會通過了《監(jiān)察長法》(The Inspector General Act)，據(jù)此法在所有聯(lián)邦機構和部門中設立總監(jiān)察長辦公室，由一個總監(jiān)察長以及負責識別、審計和調查行政部門內欺詐、浪費、濫用職權、貪污和管理不善等問題的公務員組成?？偙O(jiān)察長由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命，定期向國會和部門首腦報告工作，接受質詢和監(jiān)督。

第三，美國審計總署(U.S. Government Accountability Office，GAO)(5)美國審計總署，https://www.gao.gov/。側重于政府開支、公共資金項目的財務審計和政府績效審計以預防浪費和政府低效運作。1921年，美國國會頒布《預算和會計法》(Budget and Accounting Act)，審計總署據(jù)此法成立，作為直接向國會負責的專門財務審計監(jiān)督機構，通過對公共資金的收入、支出和使用的監(jiān)督審查，約束和減少行政官員濫用職權、貪污揮霍的行為?？倢徲嬮L由國會提名、總統(tǒng)任命，任期15年。1945年《國會改革法》進一步擴大了其職責，1972年審計總署頒布《政府審計準則》，對審計工作做了詳盡規(guī)范。2004年，審計署更名為“政府責任署”，表明其職能轉向強化政府責任、改進工作績效。

第四，聯(lián)邦調查局(Federal Bureau of Investigation，F(xiàn)BI)(6)美國聯(lián)邦調查局：https://www.fbi.gov/。承擔對公共腐敗犯罪進行調查的職責。聯(lián)邦調查局成立于1908年，直屬于司法部，局長由總統(tǒng)直接任命。它是美國最重要的犯罪調查機構，有權調查200多種犯罪案件，其中，公共腐敗位列九類最優(yōu)先刑事犯罪調查重點之列。公共腐敗調查主要涉及：各級政府官員違反聯(lián)邦法律行為；政府采購、合同和資助項目的欺詐指控；環(huán)境犯罪；選舉舞弊；毒品和武器走私、偷渡、間諜和恐怖活動引發(fā)的邊境腐敗行為等，并將調查結果交由司法部門處理。2008年，F(xiàn)BI成立了國際腐敗小組(The International Corruption Unit，ICU)，負責監(jiān)督《反海外腐敗法》(Foreign Corrupt Practices Act)和反壟斷案件；調查針對美國政府的國際欺詐及美大陸之外的聯(lián)邦官員腐敗行為；調查和起訴個人和公司從事賄賂、非法贈品、合同敲詐、串通投標、勾結、利益沖突、產品替代、盜竊、貨物轉移等問題。

第五，檢察院、法院、美國檢察官、獨立檢察官、警察等執(zhí)法機構負責對腐敗案件進行調查和起訴。美國聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級檢察機構(檢察署或檢察院)在貪污受賄、選舉欺詐、金融欺詐等重大腐敗案件的調查取證和起訴中，發(fā)揮著非常重要的作用。由聯(lián)邦法院和州法院兩大系統(tǒng)構成的各級法院在各自管轄地域內，負責對需要起訴的政府機關及官員的腐敗案件進行審理、作出判決。美國檢察官是司法部下屬的官員，負責對違法行為的指控進行調查和起訴。獨立檢察官是專門對總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長及相應職務的高級行政官員的貪污受賄或其他違法失職行為進行調查起訴而由司法部長臨時任命的，被賦予極大的調查權、傳訊權、提起訴訟權及向國會提供彈劾案材料的權力等。警察部門也承擔一定的對本地區(qū)政府官員貪污受賄等違法行為進行調查的職責。

此外，美國還有一些承擔一定反腐職能的非專職機構，聯(lián)邦選舉委員會負責預防和解決選舉捐款籌集和支出中的腐敗問題，白宮法律顧問辦公室在防止腐敗方面的職責是審查被總統(tǒng)提名者的財產情況，以防止利益沖突(7)周琪：《美國反腐敗機制是如何建立的》，《中國黨政干部論壇》2015年第3期。。

(二)中國特色的國家監(jiān)察機關與黨內監(jiān)督組織緊密結合、職能相互融合的反腐機構

2016年11月，國家監(jiān)察體制改革試點工作啟動，作為事關全局的重大政治改革，目標是建立黨集中統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。隨著改革推進，中國反腐機構呈現(xiàn)出國家監(jiān)察機關與黨內監(jiān)督組織緊密結合，職能和人員全面融合，強調國家權威、黨的集中統(tǒng)一領導的鮮明特色。

第一，國家監(jiān)察委員會與中共中央紀律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)對所有公職人員監(jiān)察和黨員監(jiān)督全覆蓋。2018年3月17日，第十三屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革方案》，將原監(jiān)察部、國家預防腐敗局并入新組建的國家監(jiān)察委員會，將檢察院的反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪部門轉隸到國家監(jiān)察委員會。改革將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機關改造為向各級人大負責的國家監(jiān)察機關，監(jiān)察范圍從政府行政序列公職人員擴大到行使公權力的所有公職人員，監(jiān)察重點轉向懲治和預防腐敗，全面提升了反腐機構的法律地位。會議還審議通過了全國統(tǒng)一的專門的反腐敗法律——《中華人民共和國監(jiān)察法》(8)中國人大，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/21/content_2052362.htm。，規(guī)定監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調查、處置的基本職責。監(jiān)察委的建立及監(jiān)察法的出臺，整合了監(jiān)察力量，擴大了監(jiān)察范圍，豐富了監(jiān)察手段，提高了監(jiān)察效率，對建立權威高效的國家監(jiān)察體系意義重大。

中國共產黨紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督專責機關，其主要任務之一就是協(xié)助黨的委員會組織協(xié)調反腐敗工作，主要履行監(jiān)督、執(zhí)紀、問責職責。根據(jù)監(jiān)察法，監(jiān)察委員會和黨的紀律檢查機關合署辦公，實行“一套人馬，兩塊牌子”，統(tǒng)稱為紀檢監(jiān)察機關。由于當前公職人員中黨員干部占的比重很大，兩者監(jiān)督對象很大程度上是重合的，合署辦公有利于相互配合形成合力，實現(xiàn)黨執(zhí)紀和國家執(zhí)法、黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。但合署不是合并，監(jiān)察委對公職人員違法犯罪問題的調查與紀檢委對黨員違紀問題的調查具有差異性，合署意味著要實現(xiàn)思想觀念、人員、組織機構、編制管理、工作模式、方式方法的調整和深度融合，以形成合力。

第二，審計署與中央審計委員會，通過對政府、財政金融機構的財政收支、財務收支及有關經濟活動進行審計監(jiān)督，以提高公共資金使用效益和防治腐敗，加強黨對審計工作的領導。審計機關是指依照《憲法》和《審計法》設立的、代表國家行使審計監(jiān)督職權的國家機關。我國的審計機關分為國務院和地方兩級，國務院設立審計署，縣級以上的地方各級政府設立審計機關，對本級政府和上一級審計機關負責?！秾徲嫹ā贰ⅰ秾徲嫹▽嵤l例》是審計機關開展審計工作的基本法律依據(jù)，審計署兩次發(fā)布的《國家審計基本準則》及2011年新修訂的《國家審計準則》，為開展審計業(yè)務提供基本遵循。2018年3月，中共中央根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，組建了中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調機構，辦公室設在審計署。黨的總書記擔任中央審計委主任，國務院總理、中紀委書記擔任副主任。成立的目的是為了加強黨中央對審計工作的領導，優(yōu)化審計資源配置，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，為政府機構高效廉潔和持續(xù)推進反腐敗工作提供堅強后盾。

第三，各級人大、行政機關、司法機關等國家機關承擔相應的反腐監(jiān)察職能。各級人大及其常委會對審查和批準國家和地方的預算及其執(zhí)行情況進行的預算監(jiān)督，對國家機關工作人員廉潔履職情況進行的人事監(jiān)督，在反腐監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。行政機關內行政監(jiān)察機構對行政機關及其工作人員違法違紀行為進行監(jiān)督和處罰，保證行政人員廉潔和提高行政效能。檢察機關除了承擔司法監(jiān)督法定職責外，在懲治腐敗犯罪環(huán)節(jié)，依法配置對腐敗案件的補充偵查、審查逮捕、公訴、立案監(jiān)督、調查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職權(9)吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置》，《國家行政學院學報》2018年第1期。。人民法院作為國家的審判機關，依法審理國家機關及工作人員違法犯罪、失職瀆職、貪污賄賂、濫用職權等腐敗案件，以判決、裁定的形式懲處腐敗。

第四，反腐敗協(xié)調小組負責統(tǒng)籌協(xié)調各方力量，形成懲治腐敗的整體合力。1996年，中紀委提出，各省、自治區(qū)、直轄市在黨委領導下，成立由有關執(zhí)法、執(zhí)紀部門主要領導參加的反腐敗協(xié)調小組，加強對查處大案要案的統(tǒng)一領導和協(xié)調。之后，從中央到地方，國家部委、省、市、縣(區(qū))各級均設立了反腐敗協(xié)調小組。《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》提出，由紀委書記擔任同級黨委反腐敗協(xié)調小組組長，統(tǒng)籌協(xié)調紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院、外交、公安、安全、司法、審計、銀行等部門力量，完善跨區(qū)域協(xié)作辦案及防逃追逃追贓機制，進一步形成懲治腐敗的整體合力。2014年，中央反腐敗協(xié)調小組設立國際追逃追贓辦公室，建立起集中統(tǒng)一、高效順暢的協(xié)調運作機制。

總體而言，中國的反腐機構主要集中在黨和國家兩大系統(tǒng)，大致分為國家監(jiān)察、黨內紀檢、司法檢察、審計四大類。另外，銀行、海關在追逃追贓中起重要作用，民主黨派、人民政協(xié)及其他社會組織也發(fā)揮一定的反腐監(jiān)督作用。

二、中美反腐敗機制及其特征

中美兩國在治理腐敗中形成了各具特色的反腐機制。美國治理腐敗既依賴于道德法規(guī)制度，還依賴于監(jiān)督和執(zhí)行這些法律規(guī)章的機構，及它們之間的工作程序，共同構成了一整套反腐機制，高效的反腐機構、完備的法規(guī)制度、長效的道德教育、嚴密的監(jiān)督、嚴厲的懲治構成了這一機制的重要內容。中國全面推進國家監(jiān)察體制改革，抓緊構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，實現(xiàn)教育有效、制度管用、監(jiān)督到位、懲處有力。

(一)構建系統(tǒng)嚴密的反腐法規(guī)制度體系，形成科學管用的防腐懲腐機制

制度反腐是各國治理腐敗的共同鐵律。所謂制度反腐，就是以制度和法律手段對權力的行使進行制約和監(jiān)督，進而實現(xiàn)治理腐敗的一種反腐模式(10)沈蓓緋、鄧建高：《美國聯(lián)邦政府制度反腐設計中的法律建設》，《理論視野》2014年第9期。。中美兩國都重視法規(guī)制度在預防和懲治腐敗中的重要作用，努力構建較為完備的反腐法規(guī)制度體系。

第一，美國構建起一整套完備的反腐法律制度體系，形成制度反腐的預防懲治機制。道德和制度是美國治理腐敗的兩大核心。美國歷史上有幾次腐敗高發(fā)期，作為立法機構的國會，起初試圖依靠倫理道德制約腐敗，但收效甚微。從19世紀后期國會發(fā)動的文官改革運動起，相繼出臺一系列的法律制度以遏制腐敗蔓延勢頭，經過上百年努力，建立起一整套完善的反腐敗道德準則和法律制度體系。首先是憲法、刑法和其他法律中防治腐敗的相關規(guī)定?！睹绹鴳椃ā窞榉锤瘮》芍贫ù_定了基本框架(11)何家弘：《美國反腐敗法律制度》，《外國法譯評》1998年第4期。，憲法確立的三權分立和制衡原則是反腐法律制定所秉承的基本理念；公民權利和自由的規(guī)定為民眾和媒體監(jiān)督政府及官員提供了法律依據(jù)；總統(tǒng)、副總統(tǒng)及所有文官因賄賂被彈劾并判罪者均應免職?！睹绹ǖ洹ば淌路ň怼芬?guī)定了與政府官員貪污行賄行為有關的各種罪名及相應處罰。其次是專門的反腐敗單行法律規(guī)范。從法律防治的重點領域和問題來看，為解決政黨分贓制造成的任人唯親及對公共服務的干擾，1883年頒布的《彭德爾頓法》(Pendleton Act，又稱《文官制度法》)、1939年的《哈奇法》(Hatch Act)、1978年的《文官制度改革法》(Civil Service Reform Act)及其它配套法令，形成了以功績制為核心的文官選拔和獎懲機制，把選舉產生的政府官員和考試產生的文官分開，并規(guī)定政府雇員不得貪贓枉法、不得以權謀私、不得參加政治捐款等，保證了公務員隊伍的穩(wěn)定與廉潔。為解決公共財政資金的貪污浪費和濫用職權等腐敗問題，1921年頒布的《預算和會計法》及1972年的《政府審計準則》，加強對政府開支、公共資金收支使用和政府績效的審計監(jiān)督，約束和減少了行政官員腐敗行為，提高了政府運作效率。為有效治理競選經費籌集使用中滋生的腐敗問題，1907年的《蒂爾曼法案》(Tillman Act)、1925年的《聯(lián)邦反腐敗行為法》(Federal Corrupt Practices Act)、1939年的《哈奇法》、1971年的《聯(lián)邦競選法案》(The Federal Election Campaign Act)、2002年的《兩黨競選改革法案》(The Bipartisan Campaign Reform Act)等法律法規(guī)，對捐款數(shù)額限制、捐款人員、選舉資金使用、競選財務公開、公共競選資金建立、政治集團活動、“軟錢”等做了明確詳細規(guī)范，較為有效預防和遏制選舉腐敗。為解決聯(lián)邦政府效率低下、浪費等問題，1978年頒布的《監(jiān)察長法》及據(jù)此設立的監(jiān)察長辦公室，通過審核各部委的資金使用和財務支出情況，調查涉嫌貪污受賄、揮霍浪費、濫用職權、管理不善等行為，有效防止了政府低效和非法運作，保證了雇員廉潔。1978年的《政府道德法》、1989年的《政府道德改革法》(Government Ethics Reform Act)和1992年的《行政部門雇員道德行為準則》，以立法形式規(guī)范公職人員的從政道德，建立了官員財產申報制度，筑起預防腐敗的道德防線。為嚴懲貪污賄賂、敲詐勒索等嚴重腐敗犯罪行為，1970年通過的《有組織的勒索、賄賂和貪污法》(Organized Extortion Bribery and Corruption Act)，擴大了司法機關對腐敗犯罪的管轄權，提高了刑罰級別，加大了懲罰力度，是美國打擊腐敗犯罪的重要法律。為防止美國公司賄賂外國政府公職人員，1977年頒布的《反海外腐敗法》及歷次修正案，對違法向外國公務人員行賄的行為主體、行為表現(xiàn)及處罰作了規(guī)定，打擊跨國商業(yè)賄賂。為保護舉報人的合法權益和人身安全，1989年國會通過了《檢舉者保護法》(Whistleblower Protection Act)，所有向公眾或當局揭露政府及官員浪費資金、濫用權力、瀆職、貪腐等違法行為的舉報人受到嚴密保護。

第二，由國家法律、行政法規(guī)和黨內法規(guī)制度構成的中國特色反腐倡廉法規(guī)制度體系初步形成，構建“不能腐”的防范機制。“不能腐”，就是從制度和體制機制上消除腐敗發(fā)生條件，減少腐敗發(fā)生機會。黨的十八大以來，習近平提出“把權力關進制度的籠子里”，立足于執(zhí)政黨和國家兩大層面整體推進、系統(tǒng)建設，初步形成了黨紀和國法緊密結合的中國特色反腐倡廉法規(guī)制度體系，大致可分為七個制度法規(guī)門類(12)楊紹華：《反腐倡廉制度體系的中國特色》，《光明日報》2011年7月24日。。一是反腐倡廉根本大法。國家層面上，中華人民共和國《憲法》和《監(jiān)察法》，從根本上規(guī)定了反腐倡廉的戰(zhàn)略和總體思路。憲法第41條規(guī)定公民以控告、檢舉、舉報的方式對國家機關及其工作人員的違法失職行為進行監(jiān)督；憲法第七節(jié)關于監(jiān)察委員會地位、組成、職能的規(guī)定為其行使監(jiān)察權提供根本法保障；《監(jiān)察法》是反腐敗國家立法，是一部對監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。政黨層面上，黨章作為治黨的根本大法，為紀委履行職責提供了根本依據(jù)。二是反腐倡廉教育制度。中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系》、《建立健全懲治和預防腐敗體系工作規(guī)劃》明確了反腐倡廉教育制度建設的目標任務、重點內容和要求。2011年發(fā)布的《關于加強領導干部反腐倡廉教育的意見》初步構建起反腐倡廉教育長效機制。三是反腐倡廉監(jiān)督制度。國家法律方面，有《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《監(jiān)察法》、《行政復議法》等法律；黨規(guī)方面，有中國共產黨《黨內監(jiān)督條例》、《巡視工作條例》、《黨員權利保障條例》、《紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》、《關于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》等多項黨內監(jiān)督制度。四是反腐倡廉預防制度。國家法律有《審計法》、《公務員法》、《法官法》、《檢察官法》及《行政許可法》、《政府采購法》、《反壟斷法》等；行政法規(guī)方面有《政府采購法實施條例》、《信訪條例》、《政府信息公開條例》；黨內實施了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。五是反腐倡廉懲治制度。刑事處罰上，《刑法修正案》、《刑事訴訟法》是懲治腐敗犯罪的重要法律依據(jù)；黨紀處分上，主要有《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》等；政紀處分上，有2018年中紀委、國監(jiān)委發(fā)布的《公職人員政務處分暫行規(guī)定》和2007年國務院公布的《行政機關公務員處分條例》等。六是反腐敗領導體制和工作機制的法規(guī)制度。《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》確立了“黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制。七是反腐國際合作法律制度?！侗O(jiān)察法》第50-52條對國監(jiān)委在反腐敗國際追逃追贓和防逃、交流合作等方面職責作了國內法規(guī)定。2018年實施的《國際刑事司法協(xié)助法》，填補了反腐敗刑事司法協(xié)助國際合作的國內法律空白。中國加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》及與多國簽署的雙邊《引渡條約》，為我國開展反腐國際合作掃除了法律障礙。

(二)注重發(fā)揮教育在反腐中的基礎性作用，構建有效的預防機制

中美兩國十分重視教育在預防腐敗中的基礎性作用，通過道德、法規(guī)、反腐倡廉、思想教育等，引導公職人員樹立廉潔自律、奉公守法的理念，筑牢拒腐防變的思想道德防線。

第一，美國高度重視公職人員從政道德法規(guī)建設，打牢預防腐敗的道德防線。二戰(zhàn)后，美國進入經濟起飛時期，政府丑聞及公職人員中突破道德底線的腐敗案件頻發(fā)，招致公眾的嚴厲批評，傳統(tǒng)道德教化和引導失去了往昔的效力，國會深感有必要把道德規(guī)范上升為更有強制性的法律。1958年，國會通過了第一個文官職業(yè)道德法規(guī)《政府機構道德法規(guī)》，標志著公職人員管理由道德說教轉向法律約束(13)石慶環(huán)：《道德與法律：美國1978年政府道德法解析》，《史學集刊》2018年第2期。。但由于上述法規(guī)不夠成熟和完善，加上“水門事件”的發(fā)生，最終促成了1978年《政府道德法》的出臺，對公職人員收入公開、財產申報制度、離職后就業(yè)、獨立檢察官制度等作了詳盡規(guī)定，并設立道德辦等機構確保實施，這是一部真正意義上的道德法律，把對公職人員的道德規(guī)范要求提升到法律懲治的高度，實現(xiàn)了職業(yè)道德建設的法制化。1989年，國會頒布了更細致嚴格、標準更統(tǒng)一、適用范圍更廣泛的《政府道德改革法》，為立法、行政和司法部門所有公職人員提供了統(tǒng)一從政道德行為準則。1992年，道德辦頒布《行政部門雇員道德行為準則》，進一步細化完善了前兩部法律，更具可操作性。美國公職人員從政道德法規(guī)兼具“德治”和“法治”，既重視道德教化和正面引導，又強化法律懲治作用，兩者相互配合和補充，發(fā)揮預防和懲治雙重效能。

第二，中國共產黨高度重視領導干部的反腐倡廉教育，筑牢“不想腐”的思想防線。不想腐，就是筑牢拒腐防變的思想道德防線，從根本上消除腐敗動機。從中國反腐實踐來看，權力腐敗往往源于思想道德防線的崩潰，體現(xiàn)為理想信念動搖，世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、地位觀、利益觀的扭曲。中國共產黨高度重視對黨政領導干部的反腐倡廉教育工作，在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系》及五年工作規(guī)劃中，把教育放在首位，發(fā)揮基礎性作用。2011年中辦發(fā)布《關于加強領導干部反腐倡廉教育的意見》，系統(tǒng)提出了指導思想、目標任務、措施方法和保障機制，是反腐倡廉教育的指導性文件。通過在全體黨員和領導干部中開展理想信念教育、黨性黨風黨紀教育、道德教育、廉政教育、警示教育、核心價值觀教育等，引導黨員干部堅定理想信念、提高黨性修養(yǎng)、培養(yǎng)高尚道德、增強廉潔自律意識、強化遵紀守法意識，擰緊思想“總開關”，構建起“不想腐”的思想保障機制。

(三)強化對權力的監(jiān)督和制約，建立健全預防腐敗的監(jiān)督機制

健全監(jiān)督機制是從源頭上治理腐敗的關鍵。美國反腐重在預防，建立起包括行政、司法、立法三大權力機關內部及相互監(jiān)督、政黨監(jiān)督、審計監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督、公民廣泛參與的社會監(jiān)督、行業(yè)自律監(jiān)督等在內的完備監(jiān)督體系，形成了一套高效有力的反腐監(jiān)督機制。中國構建起包括黨內監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內的反腐倡廉監(jiān)督體系，形成了各司其職又相互配合的監(jiān)督機制。

第一，強化權力機關監(jiān)督，美國立法、行政、司法三大機構反腐監(jiān)督機制體現(xiàn)出分權制衡的鮮明特色，中國人大、監(jiān)察委、行政、司法反腐監(jiān)督具有法律約束力和威懾性?；诜謾嘀坪饫砟?，美國行政、立法、司法三大權力機關各自都設立了監(jiān)督機構，既對內自我監(jiān)督又對外相互監(jiān)督。作為立法機構的國會，在參眾兩院設立道德辦，監(jiān)督和調查國會議員的失職行為，自我發(fā)現(xiàn)和糾正內部腐敗問題；通過制定反腐法律制度、道德法規(guī)及依法設立監(jiān)察長辦公室等反腐機構，運用財政審批權及審計權、行政官員任命批準權、彈劾權、聽證調查權和反腐立法權等，對行政機關和總統(tǒng)進行全方位監(jiān)督；運用法官任命批準權、彈劾權以及財政撥款的批準和審查權對司法機關進行監(jiān)督。司法機關通過在內部設立監(jiān)察長辦公室、美國司法會議、巡回司法委員會等機構進行自我監(jiān)督；通過設立檢察官、獨立檢察官、聯(lián)邦調查局、公共誠實處等反腐監(jiān)察機構，行使反腐調查權、檢查起訴權、司法審判權和審查權來打擊立法和行政機關的腐敗行為。行政機關通過設立道德辦、監(jiān)察長辦公室、信息公開辦公室等機構，行使內部監(jiān)察權、道德管理權、信息公開職責進行自我預防監(jiān)督；通過行使總統(tǒng)否決權、法官及檢察官任命權等對司法和立法機構進行監(jiān)督和制衡(14)沈蓓緋、高德華：《美國聯(lián)邦政府的反腐監(jiān)督機制》，《理論視野》2014年第7期。。分權制衡確保了反腐監(jiān)督機制的有效運行。

中國特色監(jiān)督體系由黨內監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督三大系統(tǒng)構成，國家監(jiān)督是以國家機關及其公職人員為主體的具有法律效力的監(jiān)督。不同于西方國家的“三權分立”制，我國實行人民代表大會制下的“一府一委兩院”制，人大作為代議機關行使最高國家權力，由其產生的政府、監(jiān)察委員會、法院和檢察院分別行使行政權、監(jiān)察權、審判權和檢察權，對人大負責，受它監(jiān)督，形成了“一權獨大、四權平行”(15)馮鐵拴：《中國監(jiān)察體制改革論析：過去、現(xiàn)在與未來》，《甘肅政法學院學報》2018年第2期。的政權組織結構。在此權力架構下，作為國家層面的反腐監(jiān)督，首先是權力機關人大對其產生的國家機關及其工作人員的履職盡責、清正廉潔情況進行自上而下的監(jiān)督；其次是作為專職反腐機構的監(jiān)察委對“一府兩院”及其公職人員的監(jiān)督；再次是“一府一委兩院”內部的自我監(jiān)督及同級間相互監(jiān)督。目前，國家監(jiān)察體制改革仍在進行中，各國家機關內反腐機構及其職能也在調整中。要更好發(fā)揮國家機關反腐監(jiān)督法律約束力、權威性強的優(yōu)勢，要在改革中積極探索和創(chuàng)新如何在堅持黨的領導這一原則下，合理定位各機關的反腐監(jiān)督職能、科學劃分監(jiān)督領域和重點、健全各機關間的銜接和協(xié)作、完善內部監(jiān)督及相互監(jiān)督機制，提高監(jiān)督效能。

第二，重視政黨監(jiān)督，美國競爭性政黨關系下的反腐監(jiān)督具有較強的制約性和威懾力，中國合作型政黨關系下的反腐監(jiān)督具有獨特優(yōu)勢但缺乏法律約束力和強制性。腐敗是和平時期執(zhí)政黨面臨的最大危險，強化黨內監(jiān)督和自覺接受黨際監(jiān)督是重要的化解之策。政黨制度框架下的黨際監(jiān)督，主要是在野黨或參政黨對執(zhí)政黨及其政府的監(jiān)督，實質是對權力的制約。美國是實行兩黨制的典型國家，經過長期的較量與磨合，形成了相互牽制相互競爭的替代性政黨關系。兩黨制下，競選失敗的政黨成為與執(zhí)政黨相對應的反對黨或在野黨，政治上的競爭使他們產生了以腐敗罪名指控反對黨的動機，從而在客觀上提高了腐敗行為被曝光的可能性。“勢均力敵的黨派之間出現(xiàn)利益沖突并形成的相互制衡與監(jiān)督，客觀上成為抑制腐敗的有效途徑之一。”(16)張宇燕、富景筠：《美國歷史上的腐敗與反腐敗》，《學習月刊》2006年第5期。在野黨通過啟動彈劾總統(tǒng)程序、提出不信任動議案、在國會影響議案的通過、訴諸媒體等形式牽制和監(jiān)督執(zhí)政黨及其政府(17)張宏艷：《西方國家政黨監(jiān)督的研究與啟示》，《黑龍江省社會主義學院學報》2009年第2期。，迫使其重視自身清廉、謹慎使用權力以免因腐敗而被趕下臺，監(jiān)督由于可能危及執(zhí)政黨的執(zhí)政地位而具有較強威懾力。

中國共產黨領導的多黨合作制是中國特色的政黨制度，中共是執(zhí)政黨，八個民主黨派是參政黨，屬于合作型政黨關系?；ハ啾O(jiān)督是雙方合作共事的重要方針，民主監(jiān)督是民主黨派的主要職能之一，是通過提意見、批評、建議的方式進行的非權力監(jiān)督。民主黨派反腐監(jiān)督的主要方式有：通過參加黨委、政府、人大、政協(xié)及司法機關有關活動，以發(fā)言、提案、提意見等形式對腐敗問題提出警示、批評、規(guī)勸；以特邀監(jiān)督員身份參與紀檢監(jiān)察部門的反腐及糾風工作專項巡視、檢查等；通過黨員人大代表提出對涉嫌違法濫權、貪污腐敗官員的罷免、追責議案；以民主黨派名義向執(zhí)政黨及司法等部門揭發(fā)、檢舉、控訴腐敗行為；提出反腐敗立法及修訂建議；利用媒體就反腐倡廉問題發(fā)聲等(18)何旗：《民主黨派參與反腐倡廉：比較優(yōu)勢與實現(xiàn)路徑》，《重慶社會主義學院學報》2016年第4期。。民主黨派反腐監(jiān)督具有協(xié)商性、合作性、廣泛性、公正性等特征和優(yōu)勢，參政黨政治地位相對超脫，與執(zhí)政黨目標和利益一致，故能從大局出發(fā)，客觀中肯地批評和揭露腐敗行為，督促規(guī)范用權、清正廉潔，而非“拆臺”和攻擊。但受制于參政黨監(jiān)督意識和能力不夠強、監(jiān)督機制不健全、監(jiān)督渠道不夠暢通、缺少權力支撐和配套法律依據(jù)等因素，其反腐監(jiān)督缺乏剛性、權威性及法律強制約束力。要提升監(jiān)督實效，關鍵是要制定包括政黨監(jiān)督在內的專門監(jiān)督法，完善民主監(jiān)督保障、組織、運行、反饋和工作機制。

第三，開展輿論監(jiān)督，美國媒體為防治腐敗提供強有力的輿論監(jiān)督，中國在黨管媒體原則下不斷完善輿論監(jiān)督機制以發(fā)揮更大威懾作用。輿論監(jiān)督具有傳播速度快、覆蓋面大、影響范圍廣、公開性、廣泛性、及時性和震懾力大等特點和優(yōu)勢。在美國，媒體被公認為與行政、立法和司法并列的“第四種權力”，在監(jiān)督政府和制約腐敗方面發(fā)揮獨特作用(19)周琪：《美國的政治腐敗與反腐敗》，中國社會科學出版社2009年版，第294-295頁。：通過傳播公開政府信息和行為，提高政府透明度，使得公眾借助媒體對政府進行監(jiān)督；新聞媒體對腐敗丑聞的報道和官員腐敗行為的揭露，迫使立法者頒布新的法律來防治腐敗，督促執(zhí)法部門迅速進行調查和審訊，阻止了一些有道德缺陷的人進入政府擔任要職或競選連任成功，對潛在腐敗分子產生強大震懾作用。美國新聞界20世紀初掀起的“扒糞運動”(Muckraking)和進步主義運動、《華盛頓郵報》對“水門事件”的揭露等，促使反腐法規(guī)的密集出臺、反腐機構的設立和腐敗案件的及時查處。美國媒體遏制腐敗的強力效能得益于其完備的法律制度安排和社會基本條件(20)項婷、陳明：《美國政府與媒體關系對中國輿論監(jiān)督制度優(yōu)化的啟示》，《華中師范大學研究生學報》2014年第1期。：新聞自由受到有效的法律保障，《美國憲法》明確規(guī)定言論、出版自由，《信息自由法》確立了政府信息公開原則及公眾信息獲取權，媒體采訪權、報道權和批評權得到充分法律保障；媒體獨立性強，私有模式下的美國媒體在經濟上政治上獨立于政府和政黨，對法律、事實和公眾負責，敢于對政府及官員的腐敗行為進行直接批評和揭露；具有政治透明度高、政府信息公開、民眾政治參與廣泛等良好的社會條件。但也要看到，美國媒體獨立性是相對的，也存在削弱媒體監(jiān)督作用的諸多因素(21)周琪：《美國的政治腐敗與反腐敗》，中國社會科學出版社2009年版，第311-313頁。：商業(yè)利益的滲透削弱了新聞媒體的獨立判斷和監(jiān)督能力，利益集團可以運用廣告、捐贈、收買等方式影響媒體；政府的干預影響媒體報道的客觀公正性，政府可以運用資金、行政手段、廣告宣傳、政治約束等方式管控媒體；民眾對媒體職業(yè)道德和報道動機的質疑等。

由于政治生態(tài)差異，中美兩國政黨、政府與媒體的關系呈現(xiàn)出體制性巨大差異，中國堅持黨管媒體的基本原則，媒體是黨和政府的喉舌。長期以來，媒體以正面報道和弘揚主旋律為基調，在反腐中發(fā)揮著教育、引導、警示、震懾等不可替代的積極作用。但受媒體獨立性不夠強、知情權不充分、缺乏強有力的法制保障以及媒體自身監(jiān)督意識、能力不足等因素影響，在反腐輿論監(jiān)督上還沒有形成足夠強大的威懾作用。目前，我國還沒有出臺新聞傳播、輿論監(jiān)督方面的法律，規(guī)范輿論監(jiān)督有2005年中辦發(fā)布的《關于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》及中宣部發(fā)布的《加強和改進輿論監(jiān)督工作的實施辦法》等文件，缺乏法律約束力。因此，要盡快完成輿論監(jiān)督立法，完善輿論監(jiān)督機制，加強政府信息公開，為媒體反腐監(jiān)督提供基本保障。

(四)持續(xù)保持反腐高壓態(tài)勢，構建具有強大震懾力的懲治機制

嚴查腐敗案件，嚴懲腐敗分子，建立嚴厲的懲治機制，是治理腐敗的基本途徑。反腐懲治機制就是綜合運用法律、紀律、經濟處罰等手段和方式，增強嚴懲腐敗的政治、經濟和社會效果，并有效遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的制度機制(22)趙蓉：《法治視域中“三不”反腐機制論析》，《學理論》2017年第2期。。

第一，美國通過織密懲腐法律制度及建立相應的執(zhí)法機構，構建嚴厲的懲治機制。從刑法角度看，腐敗集中表現(xiàn)為貪污賄賂、瀆職侵權等各類職務犯罪，美國經過系列改革和立法，形成了以賄賂法為中心的懲治腐敗犯罪法律體系。首先，美國除在聯(lián)邦憲法中有直接涉及貪污賄賂問題的規(guī)定外，《美國法典·刑事法卷》第201-209條規(guī)定了與政府官員貪污賄賂行為有關的各種罪名和處罰(23)何家弘：《美國反腐敗法律制度》，《外國法譯評》1998年第4期。，包括賄賂公務員罪、賄賂證人罪、公務員受賄罪、證人受賄罪、國會議員及其他政府官員非法收受報酬罪、政府官員收取來自非政府報酬罪等，刑罰方式有拘禁、罰金、剝奪公職保有權、沒收犯罪所得利益四種。其次，設立了懲治貪污賄賂等腐敗犯罪的專門法律及相應的執(zhí)法機構，嚴懲腐敗犯罪。20世紀70年代，美國國會密集出臺了包括《有組織的勒索、賄賂和貪污法》、《聯(lián)邦選舉法》、《反海外腐敗法》、《監(jiān)察長法》、《政府道德法》、《文官制度改革法》等在內的專門法律，對懲治各類腐敗犯罪作了具體詳盡而嚴格的規(guī)定。腐敗進入起訴懲處階段，分別由各監(jiān)管部門、法院進行裁決和處罰，對違規(guī)行為通常是部門內進行處罰，對腐敗犯罪則由法院給予判決。只要構成腐敗，都會受到嚴厲懲罰。

第二，中國堅持重遏制、強高壓、長震懾，構建“不敢腐”的懲戒機制。不敢腐，就是通過加大懲治力度，提高腐敗成本，形成巨大震懾作用，使得心生戒懼而收斂收手。當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，必須繼續(xù)保持高壓勢態(tài)，不斷完善“不敢腐”懲戒機制。一是完善反腐敗的刑事立法和制定專門的反貪污賄賂法，構建完備的懲治腐敗法律體系。我國最新刑法是2015年《刑法修正案(九)》(24)http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm.，其中第八章貪污賄賂罪和第九章瀆職罪涉及腐敗犯罪的刑罰規(guī)定。與國外很少動用死刑相比，我國貪污賄賂罪的刑罰要重些。但也存在著犯罪情節(jié)缺乏清晰界定、量刑幅度大、貪污罪與受賄罪量刑完全相同、缺乏剝奪公職規(guī)定、罰金數(shù)額籠統(tǒng)等問題，還需進一步完善。借鑒美國等國的立法經驗，制定專門的《反貪污賄賂法》必要且可行。二是始終保持高壓態(tài)勢，堅決查處腐敗案件。堅持有貪必肅、有案必查，既嚴肅查辦領導機關及干部中的濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職等大案要案，又嚴肅查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，有效減存遏增。三是加強反腐國際合作。隨著“一帶一路”倡議的實施，越來越多的中國企業(yè)走出去，腐敗也隨之向海外延伸。中國要加強國際反腐合作，加快與外逃目的地國建立執(zhí)法合作的反腐協(xié)同機制，加強追逃追贓力度，不能讓外國成為一些腐敗分子的避罪天堂。同時，借鑒美國制定專門的《反海外腐敗法》，防范國際商業(yè)賄賂，構建海外反腐的中國模式。

三、中美反腐敗機制建設的啟示

中美兩國制度迥異，國情不同，在治理腐敗中形成各具特色的反腐機制。比較研究的目的不是論孰優(yōu)孰劣，而在于使我們從中得到某些啟發(fā)，獲取某些借鑒，提升我國腐敗治理成效。

(一)獨立權威高效廉潔協(xié)作是反腐敗機構建設的基本標準和條件

從美國反腐機構設置和建設經驗來看，獨立性、權威性、高效性、專業(yè)性、廉潔性、協(xié)作性是確保反腐機構充分發(fā)揮職能的基本標準，是反腐機制有效運行的組織基礎。第一，獨立性。獨立性包含機構獨立、人事獨立、財政獨立和職權獨立，其中職權獨立是關鍵，獨立行使職權時要有健全的法制保障(25)呂永祥、王立峰：《反腐敗機構的模式比較及其啟示》，《中州學刊》2018年第9期。。美國政府各部門內都設有專職化反腐機構，各司其職、分工合作、相互監(jiān)督，擁有獨立的人事任免權，有獨立經費預算，有配套法律，依法獨立履行職能。在中國，作為反腐敗專門機構的監(jiān)察委，產生于人大，把監(jiān)察權從原行政權中分離出來，獨立性得到極大提升。改革中還要進一步保證人大對監(jiān)委會獨立的人事任免權、內部獨立用人權，理順堅持同級黨委領導和依法獨立行使監(jiān)察權之間的關系。第二，權威性，是指反腐機構政治地位高，“國家權力核心在哪里，反腐敗機構就直接從屬于哪里”(26)冉剛：《獨立性，反腐敗機構的生命線》，《中國紀檢監(jiān)察報》2014年3月27日。，反腐工作得到最高領導層高度重視和親自推動。美國的反腐機構直接對國會、總統(tǒng)或司法部負責，擁有較高職權，敢于碰硬，對任何人沒有特權、僥幸和例外。中國的《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委充分的反腐職權和豐富的監(jiān)察手段，權力集中，紀委作為黨內監(jiān)督機構，中紀委受中央委員會直接領導，地方各級紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導，具有較高的權威性。第三，專業(yè)性，是指反腐機構成員擁有專業(yè)反腐知識和技能，有較強腐敗治理能力。據(jù)美國《監(jiān)察長法》，總統(tǒng)在任命監(jiān)察長時，“不應考慮政治黨派，僅根據(jù)候選人的正直與其在會計、審計、法律、財政分析、管理分析、行政管理或調查方面的綜合能力水平”(27)季美君：《美國反腐敗的監(jiān)督機構》，《檢察日報》2016年8月16日。。隨著中國監(jiān)察體制改革推進，紀委和監(jiān)察委合署辦公，業(yè)務范圍擴大，工作內容方式發(fā)生變化，要加強對轉隸人員的培訓和教育，通過內部遴選、公開招考等渠道招募具有反腐知識和技能的新成員，打造一支高素質、專業(yè)化的紀檢監(jiān)察隊伍。第四，廉潔性，是指反腐機構通過接受內外部的全方位監(jiān)督，防范內部人員濫用職權，避免出現(xiàn)“燈下黑”問題。美國反腐機構通過內設監(jiān)督機構和外部接受媒體和民眾監(jiān)督保持自身廉潔。《監(jiān)察法》第七章及《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》對此的回應是(28)張翔：《對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度回應》，《中國紀檢監(jiān)察》2019年第3期。，以接受“人大監(jiān)督”、“民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”和“設立內部專門的監(jiān)督機構”等方式進行，確保紀檢監(jiān)察機關清正廉潔。第五，協(xié)作性，是指反腐機構之間實現(xiàn)有效銜接和協(xié)調配合。美國反腐機構各自獨立又分工合作，道德辦如發(fā)現(xiàn)公職人員有腐敗嫌疑，交給監(jiān)察長辦公室調查，調查發(fā)現(xiàn)如涉嫌違法就移送司法部門，由司法部門指派檢察官進一步調查和起訴，法院給出最后的審判和懲處，各機構間實現(xiàn)線索移送和證據(jù)互換。但由于多機構多法律，力量分散，聯(lián)邦與各州都未設立統(tǒng)一權威的反腐領導協(xié)調機構，出現(xiàn)了職能交叉重疊、協(xié)調配合難等問題，一定程度上影響了反腐效率。中國的反腐機構眾多，既有全國統(tǒng)一的反腐專門機構和法律，也有承擔一定反腐職能的國家機關和社會組織，反腐敗協(xié)調小組負責各機構之間的團結協(xié)作，紀委監(jiān)委合署辦公，既集中統(tǒng)一又分工協(xié)作。但還需處理好監(jiān)察委與權力機關、各級黨委之間關系，科學界定機構間的職責分工，形成監(jiān)察委員會調查、檢察院起訴、法院審判的配合又協(xié)作的工作格局。

(二)科學完備的反腐法規(guī)制度體系是防治腐敗的根本保證

綜合來看，美國反腐法制體系嚴密配套，不同領域和部門有不同的法律制度規(guī)范，法律條文和制度規(guī)范全面嚴格、具體細化、操作性強且能剛性執(zhí)行，充分發(fā)揮制度在防治腐敗中的根本保證作用。中國特色的反腐敗法規(guī)制度網絡也已織密，制度優(yōu)勢正轉化為治理效能。但要推動反腐法規(guī)制度體系更加成熟和定型，借鑒美國經驗做法，努力做到：一是完善更新已有的法規(guī)制度。我國的一些反腐法規(guī)制度過于原則寬泛，可操作性欠缺，層次低，需要及時完善更新。學習美國官員財產申報制度，完善修訂《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《公務員法》等黨規(guī)法律，建立真正意義上的公職人員財產申報公開制度；學習美國媒體輿論監(jiān)督在反腐中的強力效能，完善《關于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》，制定我國的《輿論監(jiān)督法》；反腐刑事立法方面，重點完善《刑法》、《刑事訴訟法》中“貪污賄賂罪”的刑罰規(guī)定；學習借鑒美國《信息自由法》，升級《政府信息公開條例》為法律層面的信息公開法；學習借鑒美國成熟的防止利益沖突制度，綜合散見于黨紀和國法中的相關規(guī)定，制定利益沖突法，建立完善的防止利益沖突制度。二是加緊制定新的法規(guī)制度。我國具體性反腐法律制度欠缺較多，預防腐敗立法方面缺乏國家公務員從政道德法、行政組織法、行政程序法、行政問責法等；腐敗監(jiān)督立法方面缺乏國家統(tǒng)一的監(jiān)督法、舉報法等；懲治腐敗立法方面缺乏專門的反貪污賄賂法等；激勵性保障性法律法規(guī)欠缺；反腐國際合作方面法律有空缺，需要逐步填補空白。三是加緊清理廢止過時失效或相矛盾的規(guī)制。為了解決黨內法規(guī)制度存在的不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致等問題，中共中央先后于2012.06-2014.11和2018.11-2019.04部署開展了兩次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，廢止和宣布失效共計801件(29)《中共中央完成黨內法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作》，《人民日報》2019年4月12日。。清理工作也包括過時的反腐倡廉相關制度規(guī)范。四是完善反腐法規(guī)體系的內部銜接與協(xié)調。首先是完善各項法律之間的銜接，《監(jiān)察法》實施后，需要修改《刑法》中涉及職務犯罪偵查、《監(jiān)察法》中“留置”相關規(guī)定與《刑事訴訟法》相矛盾的地方；參考《檢察官法》建立監(jiān)察官制度等。其次是黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調。我國反腐法規(guī)數(shù)量眾多，黨紀占比超過國法，兩者防治對象不同，效力不同，對于如何協(xié)調兩者關系，習近平指出，針對兩者重復問題，黨紀嚴于國法，紀挺法前；針對兩者相抵觸問題，要始終堅持憲法和法律在黨內反腐法規(guī)制度制定中的指導作用，維護憲法權威、捍衛(wèi)憲法尊嚴；針對黨規(guī)不能及時轉化為國法問題，要加強兩類立法部門間的溝通，加快成熟的黨內反腐法規(guī)向國法的轉化步伐(30)劉志禮：《習近平黨內制度反腐思想的內在邏輯》，《中共濟南市委黨校學報》2018年第1期。?？傊?，既要加強制定上的溝通與協(xié)調，避免立法上重疊或不一致，也要建立實施過程中法規(guī)修訂或廢止的通報協(xié)調機制，使各項法規(guī)彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣、配套完善，形成整體合力。

(三)信息公開透明是推動民眾和媒體監(jiān)督政府、預防腐敗的有效方法

預防腐敗最有效的方法就是公開透明，因為陽光是最好的防腐劑。政府作為權力主體，往往掌握著與公權相關的大量信息，政府信息公開具有重要反腐功能，是實現(xiàn)對權力有效監(jiān)督的重要方式，是民眾知情權的基本保障，是媒體輿論監(jiān)督的必要條件(31)張杰：《論反腐敗中的信息公開制度》，《鐵道警官高等?？茖W校學報》2010年第6期。。

美國是世界上較早通過立法逐步建立起完備的政府信息公開制度的國家，信息公開一直是美國對付腐敗的利器。《美國憲法》規(guī)定，參眾兩院都應保存本院議事錄，除法律規(guī)定的保密部分外，其它部分要隨時公布，保證了公眾對于立法過程的知情權。1935年國會通過《聯(lián)邦登記法》(Federal Register Act)，授權美國國家檔案館設立聯(lián)邦登記處，出版聯(lián)邦登記日報，集中公布所有聯(lián)邦機構的法規(guī)條例和政務信息，及時統(tǒng)一向公眾提供信息服務。1966年國會通過《信息自由法》(32)http://www.justice.gov/oip/amended-foia-redlined.pdf, 2011-12-20.，確立了“以公開為原則、不公開為例外”的原則，對信息公開內容作了詳盡規(guī)定，賦予公眾平等信息獲取權，后經幾次修訂成為該項制度的核心法律。1976年國會通過《陽光政府法》(33)http://www.gsa.gov/graphics/ogp/SunshineAct_R2B-x3-g_0Z5RDZ-i34K-pR.pdf, 2012-01-03.(The Government in the Sunshine Act)，確立了政府會議公開原則，政府會議記錄、會議摘要、會議文件、會議錄音等要公開，允許公眾參加旁聽非保密會議。2002年政府通過了《2002電子政府法案》(E-Government Act 2002)，旨在通過網絡高效地將政府信息傳遞給民眾，提高政府效率。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，美國成了從信息公開走向數(shù)據(jù)開放的先行者。2009年白宮發(fā)布《開放政府令》，政府數(shù)據(jù)開放行動正式啟動，同年國家級政府開放數(shù)據(jù)平臺Data.gov上線，民眾可自由檢索、獲取利用數(shù)據(jù)及實現(xiàn)與政府交流互動(34)楊瑞仙、毛春蕾等：《國內外政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀比較研究》，《情報雜志》2016年第5期。。2012年《電子化政府執(zhí)行策略》將政府數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網平臺進行開放共享，2014年《美國開放數(shù)據(jù)行動計劃》發(fā)布，對現(xiàn)有數(shù)據(jù)開放框架進行了總結并提出改進措施。經過上百年努力，美國構建起完善的政府信息公開制度，成為反腐制度建設的重要組成部分，為媒體和民眾監(jiān)督政府創(chuàng)造了基本條件，在反腐中發(fā)揮了獨特作用。

借鑒美國政府信息公開制度的成功經驗，推動中國政府信息公開，形成人民監(jiān)督政府的良性機制，打一場反腐敗的“人民戰(zhàn)爭”。相比而言，我國政府信息公開起步較晚，相關法規(guī)主要是2008年正式實施的《政府信息公開條例》。適應大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求，2015年國家級政府數(shù)據(jù)公開行動開始啟動，《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》確立了公共數(shù)據(jù)公開范圍，“十三五”規(guī)劃提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應用。2016年國務院通過《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，重點是打破政府各部門之間的信息壁壘，加快推進公共數(shù)據(jù)資源向社會開放。目前，國家級政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺還未建成，有些地方政府數(shù)據(jù)公開平臺已正式上線運行，但存在著數(shù)據(jù)開放范圍和數(shù)量比較少、數(shù)據(jù)價值較低、更新速度較慢、數(shù)據(jù)閑置浪費等問題(35)胡穗、胡南：《政府數(shù)據(jù)開放：中美比較與路徑優(yōu)化》，《湖湘論壇》2017年第4期。?？梢?，我國要實現(xiàn)通過信息公開制度有效預防腐敗，還需做大量工作，既要提高公民政治參與意識和轉變政府觀念，還要完善信息公開立法，合理確定政府信息公開范圍，處理好與《保密法》、《檔案法》的銜接問題，建立信息申請被拒的申訴機制，真正確保公民知情權，為群眾和媒體提供更便利的獲取信息和監(jiān)督政府的平臺，真正實現(xiàn)讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。

結 語

作為一種社會痼疾，腐敗現(xiàn)象不可能在短期內消失，反腐永遠在路上，而建構科學完善的反腐機制是防治腐敗的治本之策。美國正是依靠其科學完備的反腐法規(guī)制度、高效協(xié)同的反腐機構、管用長效的反腐道德教育、嚴密有效的監(jiān)督及制衡的權力設置，才把腐敗抑制在一定程度，成為比較廉潔的國家。中國特色反腐機制具有自身的獨特優(yōu)勢，并在不斷轉化為治理效能。他山之石，可以攻玉。面對我國依然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢，以開放的心態(tài)學習和借鑒美國反腐機制建設的成功經驗和有益做法，在實踐中不斷完善和創(chuàng)新我國的反腐體制機制，不斷提高我國腐敗治理水平，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利。