王亮

立法是國家的重要政治活動，是依法治國的前提和基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。各省市自治區(qū)在完善地方人大主導(dǎo)立法的機制方面進行了探索，但是無論在理論還是實踐層面，對于“人大主導(dǎo)”的內(nèi)涵、邊界和形式等都還存在爭論。

如何理解

人大主導(dǎo)立法？

人大主導(dǎo)立法是健全權(quán)力制約體制的現(xiàn)實需要，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治進程中基本制度設(shè)計的工具理性。

一方面，有利于解決部門利益、行業(yè)利益法制化問題，確保立法公平。鑒于我國的歷史傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實，廣義政府（行政系統(tǒng)）主導(dǎo)著社會生活的方方面面，在具體的管理實踐中，不可避免地與有關(guān)各方產(chǎn)生利益聯(lián)系或矛盾。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，有助于從整體利益出發(fā)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，有利于更科學(xué)、更平衡地設(shè)定行政機關(guān)和各方相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確行政機關(guān)的權(quán)限和職責，防止部門行政權(quán)力的進一步擴張或片面強調(diào)管理權(quán)威，從而更好地保護公民權(quán)利;有利于防止行業(yè)中便于利益聯(lián)合的強勢方（如醫(yī)藥企業(yè)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、監(jiān)管部門等相對于個體病人的“強勢”地位）將不正當利益法制化，從而在立法制度層面，最大限度地保障社會公平。

另一方面，有利于匯集更廣泛的民意基礎(chǔ)，提高立法質(zhì)量。我國已經(jīng)進入了改革攻堅的關(guān)鍵階段，很多系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性難題，必須從制度上進行頂層設(shè)計加以解決。在此背景下，人大主導(dǎo)立法，有利于更廣泛地征求各方面意見，更客觀、公平地平衡各方面利益，從而更大程度地提升立法質(zhì)量。

如何界定

邊界和重點領(lǐng)域？

立法工作有三個主要環(huán)節(jié)：一是規(guī)劃立項，二是組織起草，三是人大審議。人大的主導(dǎo)作用，在這三個環(huán)節(jié)上，都是不可或缺的。在不同的環(huán)節(jié)中，人大主導(dǎo)作用發(fā)揮的程度和方式應(yīng)當有所區(qū)別。

規(guī)劃立項階段：以統(tǒng)籌組織、編制規(guī)劃的方式直接主導(dǎo)。但是，目前我國立法規(guī)劃的實現(xiàn)率不高，導(dǎo)致立法規(guī)劃不被看好。主要問題在于，立法規(guī)劃乃至立項階段，無論是掌握審議決策權(quán)的人大及其常委會，還是提出實際建議的政府法制工作機構(gòu)，很大程度上都是在收集行政部門立法（修訂）計劃然后進行審核、匯總， 鮮有以社會問題和需求為導(dǎo)向，主動要求特定行政機關(guān)開展某項立法草擬或修訂工作的情況。在這樣的模式下：一方面，立法規(guī)劃缺乏以法治立場和社會本位引導(dǎo)立法的統(tǒng)籌前瞻，難以有效發(fā)揮促進法律系統(tǒng)化、規(guī)范化的作用;另一方面，行政部門難以準確預(yù)計長時間跨度下政策形勢變化等因素，更多的是在解決“工作依據(jù)不足”或?qū)υ蟹煞ㄒ?guī)漏洞進行修補。鑒于此，要落實人大對于立法工作的主導(dǎo)作用，首先就是要由人大綜合行政部門需求與社會立法需求兩方面意見，并參考代表議案和建議，從而克服單純滿足部門需求的局限，科學(xué)把握規(guī)劃（計劃）編制和立項遴選原則，由被動的“等米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c菜上桌”。

起草論證階段：通過組織聽證、征求意見等方式強化過程監(jiān)督。人大主導(dǎo)立法應(yīng)當是指全過程的總體主導(dǎo)，并不意味著在每個階段都要發(fā)揮“直接主導(dǎo)”作用。特別是在法規(guī)草案的起草、調(diào)研、修改和論證過程中，由于法律法規(guī)制定的技術(shù)性、實踐性要求，人大及其常委會乃至專門機構(gòu)難以全面深度介入。因此，在法律法規(guī)起草論證階段，負責執(zhí)行的行政部門是不能替代的主角。但與此同時，行政部門本身與各利益相關(guān)方有著廣泛的聯(lián)系，主導(dǎo)起草論證的法規(guī)草案，難免出現(xiàn)為特定利益群體服務(wù)的現(xiàn)象。因此，人大對這個階段的主導(dǎo)作用，應(yīng)通過督促落實公眾參與等制度安排，通過組織聽證、征求意見等形式，幫助話語權(quán)相對弱的人民群眾反映訴求、表達意見。特別是要通過人大提前介入，讓立法聽證不再走過場，督促行政部門在法律法規(guī)起草過程中更加平衡地照顧各方利益。

審議表決階段：完善程序安排，切實提高審議論辯過程的實效性。從本質(zhì)上講，人民代表大會及其常委會都是代議機關(guān)，實現(xiàn)主導(dǎo)立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于“議”的過程，只有這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)做實了，人大才會真正實現(xiàn)主導(dǎo)立法。因此，必須在程序上為有效審議、審慎修改留出空間，幫助人大代表克服“走過場、不找麻煩”的消極認識，讓立法審議有辯論、有交鋒成為常態(tài)。同時，還要幫助（常委會）委員和代表明確爭議焦點，發(fā)表立法建議，特別是不同意見，并建立相應(yīng)的回應(yīng)反饋機制，從而落實“真議、真改”的制度保障。

如何完善

人大主導(dǎo)立法制度？

補充完善人大主導(dǎo)立法的基本制度框架。在立法法和相關(guān)法律法規(guī)確定的制度框架基礎(chǔ)上，針對上述三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準薄弱環(huán)節(jié)和工作痛點，補齊制度機制短板，從而提高人大主導(dǎo)立法工作的實效和水平。規(guī)劃立項階段：在現(xiàn)有以部門申報為基礎(chǔ)的立項模式基礎(chǔ)上，進一步強化人大收集立法（修訂）需求的其他途徑制度安排，建立人大議案及代表建議立法轉(zhuǎn)化的主動甄別機制，探索建立公眾立法建議的常態(tài)化收集機制，積極發(fā)揮有法律背景的人大代表的專業(yè)作用，完善機制、搭建平臺，讓他們有機會提出立法規(guī)劃建議;建立人大收集反饋立法建議、行政部門承辦論證機制，真正實現(xiàn)集思廣益、良性互動，提高立法規(guī)劃（計劃）的科學(xué)性。起草論證階段：除了綜合性法規(guī)由人大直接組織起草外，要通過人大的提前介入，為草案形成過程的公開、透明、公正提供更有力的制度保障;草案起草部門征求公眾意見、組織聽證等過程的制度要細化，人大相關(guān)工作機構(gòu)要全程參與監(jiān)督。審議表決階段：在增加大會分組審議時間或?qū)I(yè)代表列席數(shù)量的基礎(chǔ)上，探索將原來發(fā)表整體意見建議的程序改為條款質(zhì)詢程序，強化立法審議特別是爭議條款論證的辯論性;在會議安排上，要為立法草案修改留出時間和空間，讓法律法規(guī)在人大審議程序中進行實質(zhì)性修訂成為常態(tài)，甚至可以探索部分焦點條款有兩套以上的方案提交審議，確保人大審議的過程真正成為不同權(quán)利主張博弈融合的過程。

強化人大立法工作的多元能力建設(shè)。在部門法立法專業(yè)化程度日益提高的今天，人大主導(dǎo)立法工作的最大難題在于專業(yè)能力不足和信息不對稱，必須通過系統(tǒng)化的配套機制予以彌補，才能為“外行”審查“內(nèi)行”創(chuàng)造必要的條件。一方面，可以通過提高待遇、給予榮譽等方式，從高等學(xué)校、律師事務(wù)所、司法機關(guān)等團體機構(gòu)中選拔人才，充實人大法制委等工作機構(gòu)，打造一支年富力強、專業(yè)性強的職業(yè)立法（協(xié)助）者隊伍。另一方面，要探索立法專業(yè)人才多元引進機制，主要包括三個層面：一是在人大代表遴選推薦中，更加重視具有法律專業(yè)職業(yè)背景的精英人士，直接提高立法者隊伍的整體法學(xué)素養(yǎng);二是在相關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)中增設(shè)兼職主任委員或主任，以授予榮譽為主的方式引入高校教授、專家等專業(yè)人士，發(fā)揮法律顧問在協(xié)助立法中的作用;三是探索將立法研究、需求信息收集、草案具體內(nèi)容技術(shù)審查等子項任務(wù)進行服務(wù)外包，付費讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

健全立法解釋及配套規(guī)范性文件管理機制。法律條文文字表達的有限性，決定了實際施行必須依靠相應(yīng)的解釋和配套政策文件才能開展。關(guān)于立法解釋的基本制度，組織法和其他法律法規(guī)等均有規(guī)定，但在實際執(zhí)行中，大部分的解釋權(quán)以司法解釋、下位法規(guī)及規(guī)范性文件，甚至是政策文件、技術(shù)標準（裁量基準）等形式表現(xiàn)出來，從而為通過技術(shù)層面的“變通”增刪法定權(quán)利義務(wù)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致司法、行政實踐中出現(xiàn)一些背離立法初衷的做法。因此，要真正實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，除了解決立法文本本身從草擬到審議相關(guān)環(huán)節(jié)的問題外，還必須健全立法解釋的規(guī)則及機制。一要摒棄“宜粗不宜細”的虛無主義消極立法觀，立法設(shè)計要盡可能考慮實際操作，避免為相關(guān)各方的權(quán)利濫用“提供制度漏洞”;二要探索在人大常委會機關(guān)中設(shè)置常設(shè)性的立法解釋技術(shù)機構(gòu)，負責與相關(guān)司法、行政機關(guān)合作，提出立法解釋意見建議，使人大常委會經(jīng)常性審定立法解釋作為法律落實監(jiān)督的重要形式之一;三要將立法后評估與立法解釋結(jié)合起來，明確法律法規(guī)實施一年后，立法機關(guān)組織開展后評估并將執(zhí)行部門制定的有解釋性質(zhì)的規(guī)章、規(guī)范性文件、政策文件等進行清理，審定發(fā)布統(tǒng)一的立法解釋;四要圍繞人大主導(dǎo)立法的總體要求，對規(guī)范性文件備案審查管理制度進行重構(gòu)，在目前黨委、人大、政府系統(tǒng)均加強規(guī)范性文件審查管理的背景下，探索各有側(cè)重、分工配合的管理模式，最大限度消除技術(shù)規(guī)定背離立法初衷的情形。

（作者單位：大渡口區(qū)政府）（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）