馮張美

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

在風險社會治理中，具有準公共物品屬性的農業(yè)保險能否發(fā)揮效益，與政府在其中的行為范式不無關聯(lián)。整合、集中的公法利益與分散、單一的私法利益，能否通過風險損失補償機制實現(xiàn)合理轉移，轉移效益能否充分保障農戶生產經營利益、促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展，在很大程度上取決于作為國家受托人的政府如何行使其職能。如果說政府在公私法利益移轉中承擔了“介質”角色，那么該角色的成敗主要取決于兩個方面：一是其對投保人市場偏好和需求的了解，以及能在多大程度上增強對這種偏好和需求的回應力與供給力(1)蒂莫·J.海邁萊伊寧、里斯托·海斯卡拉：《社會創(chuàng)新、制度變遷與經濟績效》，知識產權出版社2011年版，第23頁。；二是其在公私法利益轉移機制中，能否依據績效預算，提高對農業(yè)保險法律關系各主體利益補償計量的精確性，避免過度干預，防止具體行政行為超越邊界。在不同的政府治理理論下，政府角色的界定有差異，選擇最優(yōu)理論解析其在農業(yè)保險中的角色，是優(yōu)化政府行為范式的基本思路。

一、政府治理理論的發(fā)展：角色定位

從行政型政府、治理型政府發(fā)展到服務型政府，政府治理理論歷經對政府職能多年的理論論證和實踐驗證?！靶姓驼眴渭儚娬{政府的行政監(jiān)管屬性，如張國清(2003)(2)張國清：《公共危機管理和政府責任——以SARS疫情治理為例》，《管理世界》2003年第12期，第42-50頁。提出，在發(fā)生公共危機的非常時期，只有政府才有權力和權威來規(guī)范社區(qū)、民眾、醫(yī)院、患者和政府相互間的關系，席恒(2003)(3)席恒：《公與私：公共事業(yè)運行機制研究》，商務印書館2003年版，第27-31頁。、顧平安(2005)(4)楊雪冬：《社會變革中的政府責任:中國的經驗》，《中國人民大學學報》2009年第1期，第55-64頁。等指出，社會治理中勢單力薄的境況容易帶來效益低下?！爸卫硇驼敝饾u向治理與監(jiān)管兼具型角色轉變，如韓兆柱(2007)(5)顧平安：《政府發(fā)展論》，中國社會科學出版社2005年版，第107頁。、楊雪冬(2009)(6)韓兆柱：《責任政府與政府問責制》，《中國行政管理》2007年第2期，第18-21頁。等建議，將政府權責一部分讓渡給社會合作力量、企業(yè)和第三部門等機構。 “服務型政府”源于“責任政府”的概念，達霖·格里姆賽等(2008)(7)達霖·格里姆賽、莫文·K.劉易斯：《公私合作伙伴關系：基礎設施共濟和項目融資的全球革命》，中國人民大學出版社2008年版，第52頁。較早提出此概念，與王小江等(2013)等論證的內涵基本一致：不否定政府角色的定位關乎一國經濟、政治、文化和社會發(fā)展全局的基本立場(8)王小江、馮文麗：《環(huán)境污染責任保險的法律規(guī)范與政府責任選擇》，《保險研究》2013年第8期，第19-23頁。；政府必須回應并積極滿足民眾的基本要求，除政治之外還需承擔法律、道德義務，接受內外部的影響及控制機制約束(9)楊開鋒、吳劍平：《中國責任政府研究的三個基本問題》，《中國行政管理》2011年第5期，第106-111頁。。傅景威等(2014)提出，在合作治理模式下，政府需要依靠企業(yè)、私有部門、社會團體、非營利組織及公民的力量(10)傅景威、管宏友：《生態(tài)文明視域下環(huán)境管理中的利益博弈與政府責任》，《西南師范大學學報(自然科學版)》2014年第7期，第169-174頁。。陳婉玲(2014)認為，從政府責任的落實及最終歸屬來判定，在與市場的關系中，政府以關注結果和目標為核心，“而不是投入”，政府角色的發(fā)揮“更多的是掌舵，更少去劃槳”(11)陳婉玲：《公私合作制的源流、價值與政府責任》，《上海財經大學學報》2014年第5期，第75-83頁。。十八大正式提出建設“服務型政府”的目標，國務院機構改革落實了該目標的具體方案(12)十八大提出要“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。2018年國務院機構改革方案明確“轉變政府職能，堅決破除制約，使市場在資源配置中起決定性作用”，構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”“建設人民滿意的服務型政府”。。

政府治理理論的發(fā)展呈現(xiàn)了政府在不同使命下的不同定位，然而，以往各理論的論證未從風險社會治理入手進行深入系統(tǒng)的探討，如果將行政型政府、治理型政府和服務型政府三種理論放置于風險社會治理主題下，顯然，政府角色的轉換呈現(xiàn)的是“被授權者”(政府)責任的優(yōu)化和“授權者利益與幸?！钡膶崿F(xiàn)，畢竟政府職權源于人民授權，風險社會治理應落腳于民眾最大利益的保障。治理需講求“成本—收益”，這是本文在研究政府角色時的一個基本立論點。

具體而言，行政型政府往往重視行政權力的勤勉行使，公共權力壟斷思維的狹隘性加上公共物品供給的有限性，使政府在對待風險治理時會表現(xiàn)得持重而不甚積極，風險補償也多倚重于商業(yè)保險、社會救助等形式。當風險集聚、蔓延和加劇時，囿于商業(yè)保險的趨利本性、社會救助的救濟性特點(13)“救濟性”是指給予利益受損者最基本的補救，恢復其可能的基本生存能力。所以，數量上以適當補給為限，不足以彌補其損失，損失與補償之間不等值，即救濟性的社會救助具有非充分性。參見Leblois A , Philippe Q, Agricultural Insurances based on Meteorological Indices: Realizations, Methods and Research Challenges, Meteorological Applications, 2013, No.1, pp.1-9.，風險防控及損害彌補機制的效率并不十分顯著。若將這種低效歸結于制度滯后，那么，制度設計與執(zhí)行中偏重行政權力行使的壟斷性而致社會參與不足，政府單一治理在資源、信息和決策上呈現(xiàn)局限性，是導致風險治理缺陷遲遲未能得到矯正的主要原因。治理型政府注重擴大群體的參與性，在人力、物力和策略的投入上，以“群策群力”為特質。風險治理是一項系統(tǒng)性社會公共工程?！爸卫硇汀眱?yōu)于“行政型”主要表現(xiàn)在于，前者改變了政府與公共機構、私有部門和企業(yè)等盈利組織、公民個人之間自上而下的單向度、管制性權力關系，逐步向多中心、網狀分布的“權力—權利”關系轉變，該模式又突破了治理型政府的原意，在主體、客體和對象規(guī)律上形成服務型政府的表征。風險社會治理中的服務型政府具有以下特征：治理主體廣泛化，涵蓋并不限于政府、企業(yè)、私有部門、社會團體、非營利組織、公民；客體確定化，包括自然風險、社會風險和制度風險等多類風險；主客觀方面規(guī)律化，強調治理路徑與風險治理的公共性、全局性等屬性相符。依據袁宗慰(2000)對政策性保險的概念詮釋(14)袁宗慰：《保險學：危險與保險》，首都經濟貿易大學出版社2000年版，第34頁。，在服務型政府理論下農業(yè)保險等風險調控手段的功能會愈加突出。

二、介質：政府在農業(yè)保險中的角色

依據《農業(yè)保險條例》(2016)，農業(yè)保險是指保險機構根據農業(yè)保險合同，對被保險人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病和疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動；政策性農業(yè)保險則是以增加政策供給為特征的農業(yè)保險，兩者皆有準公共物品屬性，且后者更為凸顯(15)《農業(yè)保險條例》未明確給出政策性農業(yè)保險的定義，在本文作者的博士論文《政策性農業(yè)保險制度的法經濟學分析》中對其有較為詳細的論證，此處采用狹義的定義。。如上所述，在風險社會中政府角色須保持發(fā)展性，要隨著風險類型多樣化和風險不可預測性程度的增加而逐漸演化發(fā)展。以政策性農業(yè)保險為研究客體，論證服務型政府在風險防控治理、風險損害補償機制中的角色，必然涉及政府與其他社會主體之間的辯證關系以及農業(yè)保險準公共物品的特質。傅景威等(2014)指出，政府與社會公眾、相關企業(yè)(如保險公司、農業(yè)信貸機構等)、相關基金(風險保障基金、災害救濟基金等)及其他社會主體之間，存在利益博弈，利益博弈以更好地促成“服務型政府”職能優(yōu)化為目的(16)傅景威、管宏友：《生態(tài)文明視域下環(huán)境管理中的利益博弈與政府責任》，《西南師范大學學報(自然科學版)》2014年第7期，第169-174頁。。服務型政府角色的實現(xiàn)，需要處理好內外部關系?！霸诮M織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”，“依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施”，政府和人民構成政府的內在和外在控制機制(17)漢密爾頓·杰伊·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1980年版，第253頁。，這也符合政府邊界控制的路徑設計理論。

(一)介質的指標

依據農業(yè)保險“準公共物品”屬性，政策性要素供給的動機與目標歸屬決定了政府的角色定位。在“服務型政府”或“責任政府”中，均強調政府有效問責，并以之作為評價及優(yōu)化政府職能的手段。第十屆全國人大首次提出，政府要“推進政務公開”，讓民眾“更廣泛地參與公共事務管理”，“增強政府工作透明度，提高政府公信力”(18)《第十屆全國人民代表大會第三次會議關于〈政府工作報告〉的決議》，2005-03-14，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-04/27/content_341749.htm。。服務型的要點有二：一是廣泛參與性；二是透明度?！皡⑴c性”可以克服政府單一治理下主體性和治理效應的局限。政府發(fā)揮介質功能，主要承擔設計、分配和監(jiān)督風險管理職能，并提供對應的執(zhí)行規(guī)則，判斷并決定各主體在風險管理中的地位，政府在其間斡旋、協(xié)同?！巴该鞫取敝钢贫韧该骰驼展_，這是評價政府績效的主要標準，也是風險管理權分配、執(zhí)行過程中政府于各主體間進行斡旋、協(xié)同的基本行為準則。在優(yōu)質政府的績效考核指標中，“介質”能力與行政能力具有同等地位。

(二)介質的要義

在準公共物品管理領域，“介質”以轉換公權與私權間的利益為己任，實現(xiàn)公私法交錯。在農業(yè)保險中，“介質”的含義有兩個方面：一是作為行政受托人，政府組織公共資源為受損者提供救濟和保護；二是作為平等參與者，政府協(xié)同公共機構、商業(yè)組織和農戶等主體共同治理風險。在“權力—權利”共同體中，政府是監(jiān)管者，是媒介，更是有機協(xié)同體，行為目標為追求協(xié)作效益最大化。多主體參與、公私合作的風險治理體系，改變了各主體角色(19)公私合作模式(Public-private Partnerships，PPP)被世界銀行定位為提高農業(yè)保險體系效率和可持續(xù)性的首選模式。在該模式下，政府承擔監(jiān)管職能，通過審查保單、指導費率厘定等手段確保業(yè)務合規(guī)化，同時施行適當的財政激勵；為防范巨災風險對保險資本安全性的沖擊，政府聯(lián)合保險商成立共同體，共同籌備重大損失應對準備金。參見Francisco J Z, Stephen H S, Terril R H, Disease Spread Models to Estimate Highly Uncertain Emerging Diseases Losses for Animal Agriculture Insurance Policies: An Application to the US Farm-Raised Catfish Industry, Risk Analysis, 2013, No.10, pp.3774-3861.，轉換并延伸了政府職能，以政府為載體實現(xiàn)公私利益在公私法賠償機制之間的轉移，為“介質”角色提供了適格性前提。

(三)介質的基本行為要件

發(fā)揮“介質”角色，需要解構其在政策性農業(yè)保險中的行為要件。一是目的要件。作為管理和分散農業(yè)風險的有效手段，政策性農業(yè)保險要求政府以“服務三農”為要旨，目標進化符合“行政型—治理型—服務型”的發(fā)展軌跡。二是主體要件。政策性農業(yè)保險基礎法律關系融合了政府、保險商、農戶、中介組織和農村金融機構等主體，“介質”承擔平衡各方利益、實現(xiàn)主體有效博弈的任務，且會切實影響保險成本與績效。通過設立專門的農業(yè)保險公司或授權商業(yè)保險機構作為“第三部門”，為農戶提供保險產品，以參保數與補貼掛鉤、事故發(fā)生率與再保險風險分散掛鉤等方式，融保險人、農戶的經濟利益于一體，可以增強主體風險治理參與度。三是行為要件。介質功能以落實各項“政策性”要素為實踐路徑，呈現(xiàn)為各公權資源的滲透，政府指導、介入契約安排，讓渡部分權力以平衡利益、協(xié)同社會力量投入風險治理實踐(20)《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確要“加快服務型政府建設”，在政治、經濟、社會和文化各個層面體現(xiàn)；其中，“改善營商環(huán)境”重在促動企業(yè)等經濟主體的積極性，為其降低制度風險，這是處理政府與市場之間關系的一個指向標。。四是結果要件。以彌補政府單向式災害救助可能的滯后、低效等缺陷為目的的行為范式，通過“介質”來移轉公法利益于私益補償的方式，能最大限度地填補純商業(yè)保險的償付不足，以最合理的方式增強對這種偏好的供給，減輕投保人的投保成本，符合保險商的市場偏好。

三、介質的行為邏輯及實踐路徑

藉“介質”來移轉公私法利益，旨在加強風險治理效能，彌補農業(yè)保險缺陷，實現(xiàn)保險效益最大化，這是政府介入農業(yè)保險的基本行為邏輯；而實現(xiàn)其目標，必然需要對政府扮演介質角色進行路徑及邊界的設計。

(一)行為邏輯：公私法利益交錯的邏輯基礎

1.邏輯起點。農業(yè)保險存在效用不足、“搭便車”以及普適性偏低等缺陷，這在很大程度上源于契約式損失分攤安排本身的約束，導致風險分散效用減弱。契約式損失分攤安排系指主體間基于平等、公平所達成的一方同意補償另一方損失的合意，不包含第三方力量對這種安排的影響，屬于一般商事行為的范疇。商業(yè)性農業(yè)保險屬于該范疇(21)農業(yè)保險有政策性和商業(yè)性之分?！掇r業(yè)保險統(tǒng)計制度》(保監(jiān)發(fā)〔2007〕111號)將是否享有國家行業(yè)保護和財政補貼等扶持政策作為區(qū)分政策性和商業(yè)性農業(yè)保險的主要標準；政策性農業(yè)保險是“政府給予財政補貼等政策扶持的農業(yè)保險”，商業(yè)性農業(yè)保險是“保險公司與農業(yè)生產經營者直接簽訂商業(yè)保險合同，以商業(yè)盈利為目的的農業(yè)保險”。。將政府的角色定位為“介質”，介入契約安排，將財政資源以適當形式轉移至私權領域，直接目的是填補商業(yè)保險面對巨災時償付能力趨弱和風險管理不足的缺陷，以形成對風險治理的整體性詮釋。在目的要件上，政府投入風險治理，不僅僅是為相關主體分擔損失，更多的是將這種治理權分享至各利益相關體，通過影響主體之間法律關系的構成，調動其在風險治理中的主動性；政府的行為邏輯從風險分擔轉變?yōu)轱L險管理，形成公私法利益移轉的邏輯起點。

2.行為范式。風險分擔一般是指各種風險要素以某種形式在參與者之間進行分配。政府與保險商、中介組織和被保險人等各參與者之間構成平等的民事法律關系，以相等或不同比例分享公共管理職能，分享風險收益，共擔風險損失(22)將具有公法屬性的管理職能在政府和各民事主體之間進行分配，本身已經突破了公權力壟斷的界限。。風險管理是對降低風險的收益與成本進行權衡并決定采取何種措施使風險減至最低的管理過程，包括風險量度、評估和應變策略設計。風險管理不排斥風險分擔的存在，但理論上只有一個獨立的風險管理者統(tǒng)率全局，管理者與內部各部門間屬于管理與被管理、領導與被領導的行政隸屬關系；內部各部門的權責源于或部分源于管理者的授權，行使權責時應彰顯管理者權力，主張其意志、執(zhí)行其決定。這顯然有別于風險分擔概念下主體基于平等法律地位共享管理權的形態(tài)。如果將政府的功能界定為風險管理，則意味著：政府有權統(tǒng)領并決策，對其他主體執(zhí)行其意志的行為進行測度、評價，并據此調整授權對象和授權范圍。充當公私法利益交錯的介質，政府以風險管理為關鍵詞選擇行為范式，有克服成本過于分散帶來低收益的效能。

3.行為邊界。以政策性農業(yè)保險為客體，詮釋風險分擔、風險管理概念下政府介入契約式損失分攤安排的方式和邊界，呈現(xiàn)的法律關系結構更為清晰。在風險分擔和風險管理概念下，主體都具有多樣性，但前者重“平等”，法律關系各主體平等分擔管理職能，后者重政府“主導”，強調政府管理職能的壟斷性、主導性。政府完全獨斷獨行不利于全面、充分地調動風險治理資源，絕對依賴各市場主體自主管理風險，又會因缺乏核心主導而易導致主體間權利配置失衡?！爸鲗?平等”是有機融合風險分擔和風險管理概念的治理框架，政府介入契約式損失分攤安排，各種宏觀性、主導性干預方式并不必然直接顯現(xiàn)于保險契約條款，而多在先契約、契約達成以及履約過程中對平等市場主體施加影響(見圖1)。政策性要素介入對農業(yè)保險市場施加影響，政府行為的邏輯基礎在于介入契約安排的恰當方式和合理邊界，即適度性。

圖1 農業(yè)保險風險治理關系架構圖

(二)實踐路徑：“介質”角色的效益測度

適度性作為評價政府介入契約安排得當與否的首要標準，在確定“介質”角色發(fā)揮的路徑上，是否適度會直接影響風險社會治理效益；效益測度又是衡量路徑正確與否的一個重要經濟指標。適度評價的是公權在私益領域的讓渡和轉移是否恰如其分；效益評價的是公私法交錯的路徑是否符合“成本—收益”框架；兩者的測度都與政府和市場之間關系的處置具有正相關性(23)《中央財政農業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》第三條規(guī)定：中央財政農業(yè)保險保費補貼的基本原則是自主自愿、市場運作、共同負擔、穩(wěn)步推進。其中，市場運作是指農業(yè)保險業(yè)務以市場運作為主，保費補貼主要起引導作用，應充分運用市場化手段化解農業(yè)保險的風險?！掇r業(yè)保險條例》第三條規(guī)定：農業(yè)保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的原則。農業(yè)保險的運作基準始終是市場，補貼等手段只為引導和約束市場。。

1.介入契約安排。這是政府干預市場較為直接的方式。如圖1所示，政府介入保險商與投保農戶之間的契約安排可以有多種方式：構建信息平臺、投放財政補貼、對巨災損失進行補充性救濟、規(guī)劃和建設防災減災基礎設施、出臺稅費優(yōu)惠措施、完善再保險機制以及開拓融資渠道等。依“成本—收益”核算，影響保險契約最為直觀的當屬補貼。公權力延伸至私權領域，對公共資源進行重新配置，會直接或間接影響農業(yè)保險市場格局。與一般商業(yè)性農業(yè)保險不同，政策性要素的介入，使農業(yè)保險在準公共物品之外兼具社會保障機制的屬性；而各項政策性措施的落實與推進，在事實上提高了農保市場份額，表現(xiàn)為：投保人、承保量增加越多，政策性扶持力度越大，保險風險池越充足，市場投入的積極性也越高。2013—2018年，我國農業(yè)保險投保和理賠規(guī)模在逐年擴大(24)根據國家統(tǒng)計局的數據，2013—2018年中國各大財產保險公司農業(yè)保險保費收入分別為306.59、325.78、374.90、417.71、479.10、572.60億元，農業(yè)保險賠款及給付分別為194.94、205.80、237.10、299.24、334.50、393.50億元。依據歷年統(tǒng)計數據，我國農業(yè)保險收支總量基本呈上升趨勢。，2012年《農業(yè)保險條例》出臺，2013年保費收入、賠款給付分別同比增長60.6%和48.4%，立法對政策性介入的全面確認，是農業(yè)保險普及率提升的積極動因之一。公權依法對私益的契約安排進行資源補償，以迎合市場參與者的需求和偏好為前提；至于由此產生的市場績效，可以根據政府介入的具體方式來確定評價標準。

2.宏觀供給。除了直接和間接的財政補貼，農業(yè)保險市場上增加的政策性供給，依其作用、模式不同，可大致分為事前規(guī)劃、事中監(jiān)督和事后補償三個環(huán)節(jié)。政策性要素的供給不能背離保險市場運作規(guī)律，關鍵在于對各供給手段設定恰當的坐標，使介入契約安排有規(guī)律性，符合“成本—收益”框架。政府介質角色實踐路徑的設計框架見圖2。

圖2 政府介入契約式損失分攤安排的路徑

一是事前規(guī)劃。該環(huán)節(jié)是指保險營商環(huán)境的優(yōu)化。為農業(yè)保險契約營造并提供成熟的環(huán)境，信息透明度、防災減災設施等，是評定環(huán)境(軟環(huán)境和硬環(huán)境)合格與否的主要指標(25)在政府層面，基于“委托—代理”(政府與人民之間)關系，政務公開、提高信息透明度是克服信息不對稱的主要手段。參見韓兆柱：《責任政府與政府問責制》，《中國行政管理》2007年第2期，第18-21頁。。信息透明度是對政府信息公開的一項要求，是政府介入私權契約處分行為評價的前提；民眾接受政府監(jiān)督、約束，是以充分了解與自身利益相關信息以及政府行政控權適當為前提的(26)政府信息公開的行政法學理論基礎源自行政控權，主權在民，又要求政府決策廣納群言，防止權力腐敗和異化。參見相麗玲、王晴：《論政府信息公開的多學科理論基礎——基于法經濟學理論框架的分析》，《情報理論與實踐》2013年第11期，第20-25頁。。目前，農業(yè)保險條例對透明度未提供明確規(guī)則，是未來立法的完善要點。二是事中監(jiān)管。監(jiān)管以落實激勵為最終目的。立法追求的目標常常在執(zhí)行過程中倍打折扣，合法監(jiān)管和適當糾正是為確保政策供給能產生應有的經濟效用。以補貼為例，適當性、合理性是基本評定指標，具體數額或比例以政府績效預算為基礎(27)績效預算是指預算法應當將績效為目標，以此設定預算方案并予以執(zhí)行；在具體操作中，通過設定績效目標、考察進展，為決策者在配置有限資源或作出某種決策時提供信息。參見馬洪范：《績效預算信息論——信息視角下的政府績效預算管理與改革》，經濟科學出版社2008年版，第50頁。，并且允許在政府監(jiān)管落實過程及績效評價中進行調整(28)事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，“介質”有權對契約主體意思自治進行直接干預?！吨袊１O(jiān)會關于加強農業(yè)保險條款和費率管理的通知》第三條規(guī)定：“屬于財政給予保險費補貼的險種的保險條款和保險費率，保險公司應當在充分聽取省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政、農業(yè)、林業(yè)、保險監(jiān)督管理部門和農民代表意見的基礎上擬訂”；《農業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》第八條規(guī)定：“保險機構計提保費準備金的比例，由保險機構按照《農業(yè)保險大災風險準備金計提比例表》規(guī)定的區(qū)間范圍，在聽取省級財政等有關部門意見的基礎上，結合農業(yè)災害風險水平、風險損失數據、農業(yè)保險經營狀況等因素合理確定”。當然，這種干預需有法定界限。如《農業(yè)保險條例》第十五條第二款：“任何單位和個人不得非法干預保險機構履行賠償保險金的義務……”旨在排除來自政府等各主體對保險商合同自治的不當干預。。對農業(yè)保險補貼進行預算績效管理，意味著將績效考量融入補貼預算，引導政府預算從只關注“投入”轉變?yōu)楦P注“結果”。農業(yè)保險補貼預算績效制度需兼顧績效評價標準和績效責任機制的設計。前者以落實評價主體、評價指標和評價結果為主要內容，以提高評價公信力為直接目的；后者以落實補貼程序、補貼效率評價結論為主要內容，以程序的正當性和評價結論的“效率—公平”兼顧性來判斷分配的公平與正義。兩者均以追求補貼資金利用的經濟、社會效率為最終目標。三是事后補償。該環(huán)節(jié)以巨災超額補償(29)巨災超額補償是指保險人按照契約安排支付賠款，損失未彌補部分由政府在一定比例內買單。和再保險構成，能否保障被保險人充分獲賠和確保保險人經營風險可控是判定標準，這在當前農業(yè)保險實踐中已有嘗試。

3.微觀參股。參股將政府介入深入化，表現(xiàn)為國家授權主管部門設立專門的農業(yè)保險公司或直接參股商業(yè)保險公司，在契約式損失分攤安排中直接彰顯國家意志。微觀參股模式與宏觀政策性供給相匹配，均圍繞契約安排展開，且政府的介質角色貫穿始終，或直接參與或間接監(jiān)管。要將有限的財政資源效益最大化，利用績效預算，對政府行為劃定邊界，提高對投保人、被保險人和保險人利益補償計量的精確性，既避免過度干預，防止具體行政行為超越邊界，又在最大限度上調動各主體參與風險治理的積極性。

在立法上，需要建立介質考核機制，明確政府在風險治理中的斡旋和協(xié)同職能及相關邊界，這是確?！罢咝浴毙б娴谋匾钢?。一是斡旋。農業(yè)保險所涉法律關系主體在傳統(tǒng)的投保人、保險人、被保險人之外，還有農業(yè)互助組織、農業(yè)風險保障基金和農業(yè)信貸機構等主體，政府作為介質，需在各主體間移轉、平衡利益，維持農業(yè)保險市場的穩(wěn)定和效益；政策和法令亦需保持相對穩(wěn)定，這是市場接受斡旋的制度要件；行業(yè)準入、補貼模式、信息公開及資源配置等制度安排會左右市場行為人的決策；當政策法令促使市場形成相對均衡的利益格局時，主體通常不希望其朝令夕改而增加經營中的制度風險。二是協(xié)同。農業(yè)保險不是孤立的體系，實踐中嘗試的“信貸+保險”“證券+保險”等模式，有利于將含保險在內的農村金融行業(yè)功能集聚化，實現(xiàn)“1+1>2”的功能目標(30)2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確“穩(wěn)步擴大‘保險+期貨’試點，探索‘訂單農業(yè)+保險+期貨(權)’試點。改進農村金融差異化監(jiān)管體系，強化地方政府金融風險防范處置責任”。2018年6月《中國銀保監(jiān)會關于同意中國平安財產保險股份有限公司開展“保險+期貨”試點的函》回復“原則同意你公司開展玉米、棉花、雞蛋等農產品價格保險試點，并通過相應的農產品期權交易對沖風險”。未來，“信貸+證券/基金+保險”“信貸+基金+保險”等模式的嘗試，將成為金融混業(yè)和風控的主要規(guī)制對象。。農村金融跨業(yè)經營將金融與風控的功能擴大化，銀行、保險和證券等金融行業(yè)的業(yè)務合作緊密化，但是，系統(tǒng)性金融風險在各行業(yè)間更為緊密的依存關系中也更易觸發(fā)并蔓延。政府協(xié)同以系行業(yè)利益于一處、平衡業(yè)間利益及發(fā)揮風險共治最大效應為其職能重點。

依“成本—收益”理論，政府的介質功能應當形成制度化效應，這是降低制度風險、提高財政資源利用收益率的最好選擇。在農業(yè)保險中，“介質”角色滿足了公私合作風險共治的目的，但目前除《農業(yè)保險條例》外，我國尚缺乏就政府介入保險契約、實現(xiàn)公私法利益移轉的系統(tǒng)性制度安排。以風險治理為目的進行法律關系主體利益的有效博弈，是劃定政府介質角色和行為邊界的主要依據，利益關系法治化，有利于對政府治理邊界進行有效判斷和約束。