關(guān)鍵詞 村規(guī)民約 嬗變 鄉(xiāng)村治理

基金項(xiàng)目：本課題系浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題成果，課題編號(hào)：2019N67。

作者簡介：王成沖，中共江山市委黨校助理講師，研究方向：法學(xué)和基層治理。

中圖分類號(hào)：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.184

鄉(xiāng)村治理環(huán)境復(fù)雜，這決定了鄉(xiāng)村的社會(huì)治理具有獨(dú)有的治理方式，可以說，是一種復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象，涉及基層社會(huì)事務(wù)的方方面面，鄉(xiāng)村治理的成效如何很大程度上決定了社會(huì)的穩(wěn)定。村規(guī)民約不同于國家法，作為一種非正式的制度安排，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程中發(fā)揮著重要的作用。但同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代村規(guī)民約的嬗變中看到鄉(xiāng)村社會(huì)治理中遇到的難題。

一、村規(guī)民約的嬗變及所反映出的鄉(xiāng)村治理困境[1]

（一）產(chǎn)生村規(guī)民約經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)村規(guī)民約建立在農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。在傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，土地是他們生存的基石，沒有土地就沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祖祖輩輩生活在所依賴的土地上。家庭不僅是生活單位更是他們的生產(chǎn)單位，男耕女織，在這樣的發(fā)展模式下，他們完全自給自足，相互之間極少進(jìn)行商品的交換，具有封閉性。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)里，常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)。他們在固定的區(qū)域進(jìn)行活動(dòng)，相互之間的交流基本為零。

在這樣的狀態(tài)下，血緣是人們最為主要的社會(huì)關(guān)聯(lián)，族長等家族鄉(xiāng)紳勢力在同外界的聯(lián)系中發(fā)揮著主要作用。在秦暉教授看來“直到清代，國家實(shí)行郡縣制，政權(quán)只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)性力量?！盵2]鄉(xiāng)紳們在鄉(xiāng)村治理的過程中，通過借助村規(guī)民約達(dá)到維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)安寧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展以及約束村民行為的目的。

2.當(dāng)代村規(guī)民約的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：市場經(jīng)濟(jì)。新中國成立后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)浪潮的推動(dòng)下，傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)不復(fù)存在。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央高度集權(quán)，資源的分配完全由政府計(jì)劃決定，鄉(xiāng)村基層沒有自治權(quán)，故而缺乏村規(guī)民約產(chǎn)生的土壤;改革開放以后的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為“鄉(xiāng)政村治”模式創(chuàng)造了生存的土壤。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“自由”，他們可以自主決定生產(chǎn)活動(dòng)，對外交流互通也在逐步擴(kuò)大。與此同時(shí)政府的干預(yù)開始減少，鄉(xiāng)村進(jìn)入村民自治階段，村規(guī)民約再次登上舞臺(tái)。

在市場化的沖擊下，開始出現(xiàn)多元的社會(huì)主體，他們都代表著不同的利益訴求且逐漸出現(xiàn)分化。而伴隨市場機(jī)制運(yùn)行的逐漸深入，村民的法治意識(shí)、民主參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)也愈發(fā)強(qiáng)烈，這些催發(fā)著基層治理制度的調(diào)整和創(chuàng)新?？梢哉f，村民自治得益于國家的制度安排和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)我國鄉(xiāng)村治理模式的演變。與此同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到的是，市場經(jīng)濟(jì)的到來，帶來人口的加速流動(dòng)，當(dāng)前鄉(xiāng)村不再是封閉的，大量村民選擇外出務(wù)工，形成“空心村”，適用村規(guī)民約的主體因而也發(fā)生了很大變化。

（二）村規(guī)民約指導(dǎo)思想的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的指導(dǎo)思想：德治。儒家思想中的德治理念為歷代治國者所推崇，注重道德倫理的教化作用，并運(yùn)用到國家治理中?！皞惱怼薄白诜ā钡?，我們在習(xí)慣法、家族法和村規(guī)民約中都可以看到德治理念的影子。而傳統(tǒng)的村規(guī)民約本質(zhì)上就是以禮儀道德規(guī)范為核心，以維系鄉(xiāng)村社會(huì)秩序?yàn)槟康牡囊?guī)則。我國最早的村規(guī)民約——《呂氏鄉(xiāng)約》，其內(nèi)容包括“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”等方面，體現(xiàn)了儒家思想中的道德倫理、禮教秩序?yàn)楹诵牡膬r(jià)值觀，這就是最好的印證。

2.現(xiàn)代村規(guī)民約的指導(dǎo)思想：法治。從性質(zhì)上看，學(xué)界主流觀點(diǎn)主要有兩種：一種認(rèn)為屬于民間法范疇;另一種認(rèn)為具有準(zhǔn)法的性質(zhì)，是一種軟法。村規(guī)民約作為一種社會(huì)規(guī)則，是受國家認(rèn)可的，具有權(quán)威性。此外，可以看到村規(guī)民約在建立村民法治觀念和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安中彰顯出法治價(jià)值。

從權(quán)力來源上看，村規(guī)民約是村民自治的重要載體，是通過國家的根本法規(guī)定和制定《村民委員會(huì)組織法》的方式將其納入法治的軌道確保其具有法制權(quán)威性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！睆倪@一點(diǎn)上講，村規(guī)民約的制定是受法律認(rèn)可的。

從規(guī)范性上看，村規(guī)民約以權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施為核心要素，在文本形式上參照國家法文本的基本結(jié)構(gòu)，分為總則、章、節(jié)、條款等。

從內(nèi)容上看，現(xiàn)代村規(guī)民約的許多條款都是對國家法律法規(guī)政策的進(jìn)一步細(xì)化，例如村規(guī)民約中關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)部分，就是對《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等方面的具體落實(shí)，有利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）村規(guī)民約運(yùn)行機(jī)制的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制：約束力較強(qiáng)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)這樣一個(gè)熟人社會(huì)環(huán)境下，用費(fèi)孝通先生的話來說，“鄉(xiāng)土社會(huì)的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時(shí)的可靠性”。[3]而在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)里，通常是同姓宗族聚居，依附于宗族勢力，對村規(guī)民約的遵循源于對規(guī)矩熟悉的“自發(fā)性”。

2.現(xiàn)代村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制：約束力較弱?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定村民會(huì)議是制定村規(guī)民約的法定主體，具有唯一性，而村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。從這個(gè)角度上看，村民完全可以根據(jù)本村實(shí)際制定有利于本村利益和發(fā)展的村規(guī)民約，所管轄范圍內(nèi)的村民都受其約束。但在實(shí)際操作中，很多村規(guī)民約都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民政部門統(tǒng)一發(fā)放模板的基礎(chǔ)上修改而成，在江山市大陳村和塘源口村都存在這樣的情況。

3.國家權(quán)力在村規(guī)民約中的強(qiáng)化。江山市大陳村村規(guī)民約在經(jīng)表決通過后，由村委會(huì)向大陳鄉(xiāng)政府提交備案文書，同時(shí)，鄉(xiāng)政府要將所屬村村規(guī)民約報(bào)江山市民政局備案。這個(gè)備案程序，實(shí)質(zhì)是對村規(guī)民約的監(jiān)督，是國家權(quán)力意志的反映。

我們可以看到，無論是從村規(guī)民約的制定上，還是對村規(guī)民約的監(jiān)督上，都可以看到國家權(quán)力的影子。實(shí)際上，在鄉(xiāng)村治理的過程中，國家權(quán)威居于主導(dǎo)地位。但是，如果國家權(quán)力的過多干預(yù)，不利于鄉(xiāng)村的民主化進(jìn)程，同時(shí)容易導(dǎo)致村規(guī)民約的形同虛設(shè)。

二、當(dāng)代村規(guī)民約的價(jià)值

村規(guī)民約以村民社會(huì)的現(xiàn)實(shí)土壤為基礎(chǔ)，是村民基于內(nèi)在認(rèn)同的一種自律性規(guī)范。村規(guī)民約自古就有，在現(xiàn)代法治社會(huì)村規(guī)民約想要確定自身的價(jià)值，需要證明其本身所包含獨(dú)有的內(nèi)在的邏輯。村規(guī)民約一方面確實(shí)不像國家法那樣具有普遍適用的價(jià)值，但是我們應(yīng)當(dāng)看到村規(guī)民約在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展上所獨(dú)有的空間和價(jià)值。為此，我們應(yīng)當(dāng)拓展村規(guī)民約的當(dāng)代價(jià)值，重視村規(guī)民約的功能。

（一）在司法領(lǐng)域的實(shí)用價(jià)值

村規(guī)民約相對于具有普遍性的國家法而言，通過充分考慮本地域?qū)嶋H，為實(shí)現(xiàn)村莊的整體利益來設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。村規(guī)民約能夠做到不同情況不同對待，彌補(bǔ)國家法的漏洞，實(shí)現(xiàn)具體正義和個(gè)別正義。而國家法在鄉(xiāng)村社會(huì)中可能遇到“水土不服”：一是鄉(xiāng)村社會(huì)相對法治資源缺乏，司法難以實(shí)現(xiàn)有效供給;二是在傳統(tǒng)文化深厚的鄉(xiāng)村社會(huì)，村民之間對于處理民事糾紛有著自己特有的一套方式，村規(guī)民約相對于國家法而言更具有實(shí)用性和有效性。

（二）填補(bǔ)國家法漏洞的補(bǔ)充價(jià)值

國家立法不可能詳細(xì)羅列生活的方方面面，而人的行為具有多樣性，國家法只能為對具有社會(huì)屬性的人的交往行為提供一個(gè)方向性的框架，必然導(dǎo)致國家法存在“真空”區(qū)域。我國目前出臺(tái)的《村民委員會(huì)組織法》，通過賦予村民自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)村民對鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的自我管理，一定程度上說明國家承認(rèn)在治理鄉(xiāng)村社會(huì)過程中的“力不從心”。村民通過親自參與村規(guī)民約的制定，能夠立足本村實(shí)際，增強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的針對性和可行性。

（三）立法上的轉(zhuǎn)化價(jià)值

眾所周知，國家法作為官方所認(rèn)可的最高的法律形式，作為一種正式制度之前，經(jīng)歷了由習(xí)俗、道德、法理、習(xí)慣等非正式制度上升為國家意志的過程，通過相應(yīng)的立法程序，成為國家法，然而這個(gè)過程并不是一蹴而就的。習(xí)慣法作為一種社會(huì)規(guī)范，在調(diào)節(jié)人們行為過程中所發(fā)揮的作用是顯而易見的。它源于人們?nèi)粘Ｉ罱?jīng)驗(yàn)的積累，相比于具有權(quán)威性的國家法，更能讓人接受和認(rèn)可，更容易實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效果。國家法可以借鑒村規(guī)民約中的積極因素，完善立法內(nèi)容。

三、現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的路徑選擇

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，而“鄉(xiāng)政村治”模式是當(dāng)前中國基層政治運(yùn)行過程中的典型治理模式。筆者認(rèn)為，面對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，可以從以下方面著手：

（一）在主觀上重視村規(guī)民約在治理中的作用

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)業(yè)地位、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)民身份、鄉(xiāng)村基本生活單位等方面和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)相比發(fā)生了很大變化，但是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本特征沒有發(fā)生根本性變化，天然存在的親緣關(guān)系和傳統(tǒng)固有力量在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中仍然發(fā)揮著重要的作用。[4]另外，法律的局限性和滯后性決定了村規(guī)民約仍有存在的必要。可以說，村規(guī)民約仍是鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治的重要載體，是鄉(xiāng)村治理民主化的重要體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，要重視村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，強(qiáng)化其權(quán)威。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程中能夠存在和確保其約束力，取決于其內(nèi)在民主性。在村規(guī)民約制定的過程中，要充分依托村民會(huì)議這個(gè)平臺(tái)，鼓勵(lì)村民利益的表達(dá)，廣泛吸收民意，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性，促使內(nèi)心對村規(guī)民約的認(rèn)同。此外，對村規(guī)民約要設(shè)置同國家法律一致的具有操作性的懲罰性條款，增強(qiáng)村規(guī)民約的約束力。最后，當(dāng)?shù)厮痉ň趾兔裾值扔嘘P(guān)部門要加強(qiáng)對村規(guī)民約的有效監(jiān)督，包括事前培訓(xùn)、指導(dǎo)、備案和事后的司法審查，對于涉及違法內(nèi)容的，建議備案機(jī)構(gòu)及時(shí)改正。

（二）在治理主體上實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，不再是由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的狀態(tài)。而鄉(xiāng)一級政權(quán)也是國家在農(nóng)村依法設(shè)立的基層政權(quán)組織，主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理，不再是“皇權(quán)不下縣”。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體出現(xiàn)多元化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的確定實(shí)際上是利益博弈的過程。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)現(xiàn)基層政府、村級黨組織、村委會(huì)和鄉(xiāng)賢理事會(huì)、紅白理事會(huì)等各類非政府組織的多元主體協(xié)同治理是當(dāng)前最好的選擇。多元主體之間相互依存，共同解決在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展過程中所遇到的問題，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的有效監(jiān)督和相互制衡，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化的目標(biāo)。

當(dāng)然，我們需要注意的是，如果多元社會(huì)主體之間責(zé)任不清則會(huì)導(dǎo)致治理失效。必須承認(rèn)一點(diǎn)，政府天生占有大量資源，在提供公共服務(wù)等方面具有天然的優(yōu)勢，筆者建議要明確基層政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位，作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“提供者”，基層政府通過履行自身職能，為村民參與村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境，而鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)水平的提升是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要目標(biāo)。同時(shí)，要壯大其他治理主體的力量，不斷激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織的活力，提高其參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的能力。另一方面，要借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的智慧，重視鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]駱東平，汪燕.從村規(guī)民約的嬗變看鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境及路徑選擇—基于鄂西地區(qū)三個(gè)村莊的實(shí)證調(diào)研[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（2）.

[2]秦暉.傳統(tǒng)十論 ：本土社會(huì)的制度 、文化及其變革[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.

[3]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：15.

[4]楊列全.中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)村社會(huì)變遷特點(diǎn)及認(rèn)識(shí)[J].南京工程學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（1）：20.