楊紫青　徐寅軒

關(guān)鍵詞 人防車位 矛盾糾紛 所有權(quán) 不合理管制

作者簡(jiǎn)介：楊紫青、徐寅軒，湖北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D923.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.149

一、人防車位的理論概述

（一）人防工程的基本含義

人防工程指的是在和平時(shí)期，在國(guó)家要求的基礎(chǔ)上，在房地產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，由開(kāi)發(fā)商注資建設(shè)的一類項(xiàng)目。根據(jù)《人民防空法》第二十二條規(guī)定“城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室”。由此可見(jiàn)，人防工程主要集中在社區(qū)的地下區(qū)域。但是在某些情況下，由于特定地形、地質(zhì)的影響，社區(qū)的地下部分無(wú)法有效建設(shè)地下防空設(shè)施，開(kāi)發(fā)商在政府的批準(zhǔn)下，可以在其他地方選址修建，保障戰(zhàn)時(shí)居民的防空安全。因此，雖然防空工程的形式多樣，但主流的人民防空建設(shè)主要指的就是社區(qū)的地下防空工程，本文則主要對(duì)社區(qū)地下防空設(shè)施進(jìn)行討論。

（二）人防車位糾紛產(chǎn)生原因及類型

所以人防車位指的就是在人防工程的基礎(chǔ)上，為了充分利用地下資源，所建設(shè)的地下車位。但是由于人防車位特殊的公用屬性，在所有權(quán)歸屬問(wèn)題上也擁有其特殊性，在《物權(quán)法》及《人民防空法》中關(guān)于人防工程建設(shè)的產(chǎn)權(quán)規(guī)定散落在各個(gè)法規(guī)之中，但是對(duì)于人防車位的所有權(quán)依然沒(méi)有具體的闡述。這就為人防車位的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患。目前而言，關(guān)于人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有，車位可以買賣;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為人防車位是屬于全體業(yè)主;還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為人防車位是國(guó)家財(cái)產(chǎn)。

而目前，各地方法規(guī)對(duì)人防車位的歸屬問(wèn)題都各有規(guī)定。上海林龍?jiān)窐I(yè)主委員會(huì)訴華龍建設(shè)有限公司一案中地下車庫(kù)系經(jīng)批準(zhǔn)建造的平戰(zhàn)結(jié)合的人民防空工程，故其所有權(quán)的歸屬，應(yīng)依照人民防空工程的權(quán)屬規(guī)則來(lái)確定?！吨腥A人民共和國(guó)人民防空法》明確規(guī)定，人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！渡虾Ｊ忻穹拦こ探ㄔO(shè)和使用管理辦法》第二十條規(guī)定，民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。

二、人防車位的立法與司法現(xiàn)狀

（一）人防車位立法模式的探討

我國(guó)目前的立法模式有兩種，一是人民代表大會(huì)立法，二是人大常委會(huì)立法。根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定，人大常委會(huì)立法職能擁有些許限制，在立法層面，僅能對(duì)非人大立法的單行法行使立法職能。人防工程相關(guān)法律均寫入《人民防空法》中，其性質(zhì)為單行法，人大及人大常委會(huì)均有立法權(quán)。

但我們認(rèn)為，在人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬方面立法上，人大常委會(huì)擁有更高的優(yōu)先級(jí)。原因在于人防車位本身性質(zhì)的特殊性。人防車位擁有公用和私用的雙重屬性，并且與國(guó)防工程直接掛鉤，關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略和社會(huì)安全，在這種屬性的基礎(chǔ)上，人防車位定不可以直接像普通地下車位一樣共同立法，而應(yīng)由特別的立法模式來(lái)對(duì)國(guó)家利益和業(yè)主利益進(jìn)行保護(hù)。

人大常委會(huì)在立法層面比人大立法更具靈活性。一是人大常委會(huì)是人大的常駐機(jī)構(gòu)，可以實(shí)時(shí)跟蹤司法實(shí)踐的情況，適時(shí)調(diào)整立法策略，將立法與實(shí)踐緊密結(jié)合。二是人大常委會(huì)立法效率高，常委會(huì)人員素質(zhì)更高，法律專業(yè)性更強(qiáng)，在立法活動(dòng)上針對(duì)正在發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)研，比起人大立法的方式更易達(dá)成共識(shí)。三是人大常委本身的職能有利于國(guó)防事業(yè)的發(fā)展，人大常委會(huì)擁有宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)限，在戰(zhàn)時(shí)可以快速整合資源，人防車位本質(zhì)上屬于國(guó)防工程，應(yīng)該歸屬人大常委會(huì)管理。

（二）人防車位司法實(shí)踐的現(xiàn)狀

司法活動(dòng)以立法為基礎(chǔ)，根據(jù)目前關(guān)于人防車位產(chǎn)權(quán)糾紛的判決中可以歸納出，司法活動(dòng)在人防車位問(wèn)題上所面臨的困難可歸為以下幾點(diǎn)：

一是法院裁判無(wú)法可依，無(wú)論是在《物權(quán)法》還是《人民防空法》中都無(wú)法找到人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬的明確規(guī)定，法院只能根據(jù)相似糾紛判例以及辦案原則來(lái)對(duì)車位產(chǎn)權(quán)進(jìn)行定性從而劃歸所屬方。這樣的裁判方式勢(shì)必會(huì)降低司法效率，浪費(fèi)司法資源。由于無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)可循，在各地對(duì)人防車位性質(zhì)的定位均不一樣，同樣的情況卻有不同的結(jié)果，甚至?xí)?duì)司法權(quán)威性造成挑戰(zhàn)。二是案件數(shù)量不斷增多，司法壓力增大。在法律對(duì)人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有明確規(guī)定的大前提下，開(kāi)發(fā)商在銷售人防車位時(shí)采取模糊的表述，利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，對(duì)購(gòu)買車位的業(yè)主后期使用和維權(quán)都會(huì)造成隱患，加重法院的司法壓力。

在海林龍?jiān)窐I(yè)主委員會(huì)訴華龍建設(shè)有限公司一案中，《上海市土地權(quán)屬調(diào)查報(bào)告書》就指出開(kāi)發(fā)商對(duì)非公攤面積部分享有所有權(quán)，包括人防車位。但有觀點(diǎn)則認(rèn)為人防車位歸全體業(yè)主所有，部分業(yè)主委員會(huì)認(rèn)為人防車位應(yīng)該劃入公共配套范疇，但是沒(méi)有法規(guī)明確表明此種觀點(diǎn)成立。如此便對(duì)司法活動(dòng)造成阻礙。

三、人防車位糾紛亟待解決的現(xiàn)實(shí)需求

（一）停車位供需矛盾日益加劇

在我國(guó)消費(fèi)水平不斷提高和汽車價(jià)格不斷下探的新時(shí)代背景下，根據(jù)公安部2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前的汽車保有量已經(jīng)達(dá)到2.4億，僅與2017年的汽車保有量相比就增長(zhǎng)10.51%。加上我國(guó)國(guó)產(chǎn)汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以及進(jìn)口汽車關(guān)稅繼續(xù)下降的外在驅(qū)動(dòng)力下，我國(guó)居民購(gòu)買汽車的愿望會(huì)進(jìn)一步增加，在可預(yù)見(jiàn)的5年內(nèi)，我國(guó)汽車保有量會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，這就對(duì)停車位的規(guī)劃提出了較高的要求。

目前，我國(guó)小區(qū)的停車位規(guī)劃主要根據(jù)的是2002年頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，《設(shè)計(jì)規(guī)范》中有詳細(xì)的停車位規(guī)劃辦法，但是停車位已經(jīng)沒(méi)有辦法滿足日益增長(zhǎng)的汽車數(shù)量，“車位貴，停車難”已經(jīng)成為一種社會(huì)現(xiàn)象。

（二）人防車位的所有權(quán)糾紛頻出

關(guān)于車位的糾紛一直以來(lái)都是社區(qū)問(wèn)題的重點(diǎn)，在北京市80%的社區(qū)都存在車位糾紛問(wèn)題，而在人防車位上則主要表現(xiàn)的是產(chǎn)權(quán)劃分不明所導(dǎo)致的業(yè)主與開(kāi)發(fā)商之間的糾紛。產(chǎn)權(quán)歸屬上的爭(zhēng)論問(wèn)題由來(lái)已久，開(kāi)發(fā)商、業(yè)主和國(guó)家所有的觀點(diǎn)均有之。這三種觀點(diǎn)的所有權(quán)歸屬相悖，在法學(xué)界都占有一定地位。對(duì)人防車位所有權(quán)模糊的劃界造成的問(wèn)題已經(jīng)日趨嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)壓力迫使立法學(xué)界亟需對(duì)人防車位的所有權(quán)作出規(guī)定。

（三）人防車位的不合理管制

人防車位日常的管理也對(duì)業(yè)主平日使用造成了不便。主要問(wèn)題在于基礎(chǔ)設(shè)施損壞不能及時(shí)修理、車位私設(shè)鎖鏈造成停車不便、以及存在胡亂收費(fèi)等問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始影響業(yè)主的生活品質(zhì)，危害社區(qū)的管理秩序，甚至損害人防工程的效能。一部分原因在于開(kāi)發(fā)商對(duì)于人防車位的售后服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，以及業(yè)主素質(zhì)不足造成的維護(hù)公共環(huán)境意識(shí)缺失。另一部分原因就在于人防車位特殊的性質(zhì)，業(yè)主和開(kāi)發(fā)商都沒(méi)有明確的義務(wù)來(lái)對(duì)此進(jìn)行維護(hù)，最終造成了人防車位管制不合理的現(xiàn)狀。

針對(duì)人防車位不合理管制現(xiàn)象的第一步便是劃清人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各方的義務(wù)范疇。只有加深人們對(duì)人防車位的理解，承擔(dān)各自的責(zé)任，人防車位的管理問(wèn)題才能有效解決。而提升人防車位的管理效率和質(zhì)量，對(duì)于社區(qū)整體形象提升具有重要意義。

四、完善人防車位的建議

（一）充分完善業(yè)主委員會(huì)制度

上海市的管理辦法中，小區(qū)業(yè)主所有車位的管理費(fèi)用由業(yè)主委員會(huì)征收和保管。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法定車位制度更賦予了業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主和開(kāi)發(fā)商就部分業(yè)主所有還是全部業(yè)主所有談判的權(quán)利，可見(jiàn)業(yè)主大會(huì)能夠在小區(qū)車位的流轉(zhuǎn)問(wèn)題中起巨大的作用。為了保證業(yè)主在支出和得利上的平衡，制止開(kāi)發(fā)商在車位問(wèn)題上的管理亂象，保障業(yè)主的合法權(quán)益，必須制定一套關(guān)于停車位管理的細(xì)則。在細(xì)則的制定上，內(nèi)容需要兼顧開(kāi)發(fā)商和業(yè)主的建議，反映業(yè)主的真實(shí)想法，以此構(gòu)建起業(yè)主和開(kāi)發(fā)商間的交流橋梁，充分完善社區(qū)管理制度，緩解人防車位的歸屬困難等問(wèn)題，切實(shí)解決矛盾雙方的利益紛爭(zhēng)。

（二）健全人防車位法律法規(guī)

要切實(shí)改善實(shí)踐中關(guān)于人防車位問(wèn)題的現(xiàn)狀，必須明確人防車位的法律地位，建立完善的人防工程民用規(guī)范是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。目前，實(shí)務(wù)中對(duì)于業(yè)主維權(quán)和法官裁判上的困難，主要在于法律法規(guī)對(duì)于人防車位的模糊表述，以及人防車位案例上的稀缺，由此對(duì)業(yè)主維權(quán)和法官裁判都造成了參照物不足的困擾。應(yīng)對(duì)法律規(guī)范本身提出要求：第一，出臺(tái)相關(guān)法律。明確人防工程的概念、所有權(quán)、使用權(quán)、維護(hù)和管理義務(wù)等，加深人們對(duì)人防車位的理解，為人防車位的存在提供理論支持。第二，作出清晰的法律解釋。特別是在實(shí)務(wù)中難以劃定歸屬界限的復(fù)雜問(wèn)題，需要具體的解釋加以說(shuō)明，進(jìn)一步為緩解車位糾紛提供法律依據(jù)。

（三）限制人防車位所有權(quán)

人防工程屬于國(guó)防工程的一部分，承載著戰(zhàn)時(shí)防空的功能，因此不同于其他普通的物。為了保障這一功能的實(shí)現(xiàn)，對(duì)人防工程的使用應(yīng)以不損害其“掩蔽”功能為限。因此，對(duì)人防工程的所有權(quán)有所限制主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面：一是戰(zhàn)時(shí)征用的限制。人防工程的所有權(quán)人，平時(shí)可以對(duì)人防工程進(jìn)行法律允許范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)使用，但戰(zhàn)時(shí)人防工程要被統(tǒng)一征用。二是平時(shí)使用維護(hù)的限制。人防工程在平時(shí)的使用過(guò)程中，必須按有關(guān)要求進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，不能毀壞、擅自拆除人防工程及其防護(hù)設(shè)施或者改變?nèi)朔拦こ讨黧w結(jié)構(gòu)，降低防護(hù)效能。民防辦對(duì)使用進(jìn)行監(jiān)督，以確保其掩蔽功能的維持。三是處分權(quán)的限制。人防工程的所有權(quán)主要體現(xiàn)在：占有、使用、收益權(quán)能上，但在處分上應(yīng)當(dāng)有一定的限制。首先，應(yīng)當(dāng)禁止權(quán)利人將民防工程隨意地拋棄。所有人拋棄的人防工程，往往可能是經(jīng)濟(jì)上無(wú)利可圖的工程，因此可能也無(wú)人愿意取得。一旦所有人隨意拋棄，就可能使該工程變成無(wú)主財(cái)產(chǎn)，從而失去管理、修繕以及維護(hù)，最終可能導(dǎo)致其掩蔽功能的喪失。

中國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加速，地表土地供不應(yīng)求，應(yīng)多維度的充分利用土地，這也印證了對(duì)地下空間充分利用的必要性。人防車位是改造利用地下閑置空間的建設(shè)重點(diǎn)，也是社區(qū)居民生活的重要組成部分。只不過(guò)由于物業(yè)對(duì)于車位的管理有很多的不合理的地方，以及法律上對(duì)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，才會(huì)造成目前社區(qū)車位的供需矛盾，以及由此衍生出來(lái)的車位產(chǎn)權(quán)糾紛。解決人防車位的濫用問(wèn)題，關(guān)鍵在于劃分產(chǎn)權(quán)歸屬，在法律上對(duì)人防車位作出補(bǔ)充性規(guī)定。這對(duì)于社區(qū)秩序的建設(shè)，以及資源的合理分配都有重要的意義。

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