喬鵬

關(guān)鍵詞小作坊 食品 犯罪 法律治理

食品安全犯罪的法律治理涉及食藥監(jiān)局等行政執(zhí)法機關(guān)和公檢法等司法機關(guān)，本文站在檢察機關(guān)職能角度，試提出若干小作坊食品安全的法律治理對策。

一、發(fā)揮職能，建立食品安全事中監(jiān)管和事后打擊機制

針對目前愈發(fā)嚴峻的食品安全形式，檢察機關(guān)既要恪守職責，加大事后犯罪打擊力度，更要主動出擊。第一，嚴把食品安全犯罪的審查批捕、審查起訴關(guān)，及時追捕、追訴相關(guān)行為人和犯罪事實。提前介入涉及面廣、社會影響大及復(fù)雜疑難案件，引導(dǎo)偵查，進一步保障打擊效果。第二，延伸法律監(jiān)督觸角，在刑檢辦案過程中，有意識的發(fā)現(xiàn)和掌握食品安全犯罪規(guī)律及其發(fā)展態(tài)勢，以檢察建議形式向食品安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)提出預(yù)防和監(jiān)管方案，促進后者提高執(zhí)法能力，改善執(zhí)法效果。

二、更新完善形式立法，構(gòu)建集準入、管理、追責于一體的法律網(wǎng)

在準入層面，本地區(qū)小作坊占食品生產(chǎn)加工業(yè)的80%以上，而相當部分的小作坊是以“三無”（無衛(wèi)生許可證、營業(yè)執(zhí)照及食品生產(chǎn)許可證）存在，按照現(xiàn)行立法，對小作坊準入進行如下規(guī)制：“小作坊應(yīng)當經(jīng)工商行政管理部門預(yù)先核準名稱后，向縣級質(zhì)量監(jiān)督部門申請取得食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可證，辦理工商登記。未取得生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照的，不得從事食品生產(chǎn)活動。”顯然，無證小作坊無法進入現(xiàn)行法律制度下調(diào)整，但卻在當今市場里大行其道，與其認為行政部門無力執(zhí)法，不如說立法未立足客觀現(xiàn)實。小作坊食品安全風險大的根源在于政府對小作坊市場準入規(guī)制的失靈，失靈的根源在于政策和法律的制定。毋庸置疑，對小作坊應(yīng)當實行許可準入，要根據(jù)不同類型、不同地區(qū)的特點協(xié)調(diào)，通過制度本身的重構(gòu)來實現(xiàn)小作坊市場較大范圍的準入。建議國家相關(guān)部門允許各地區(qū)按照原則意見，制定符合本地的準入標準，使現(xiàn)實存在的食品小作坊“由暗轉(zhuǎn)明”，接受監(jiān)管。就本地區(qū)小作坊現(xiàn)狀而言，加強生產(chǎn)備案許可制度建設(shè)，循序漸進引導(dǎo)小作坊走“小而專”道路是解決小作坊食品安全隱患的首要選擇。所謂生產(chǎn)備案許可制度，是指小作坊在從事生產(chǎn)加工前應(yīng)取得預(yù)先核準，具體應(yīng)向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或縣質(zhì)檢部門遞交身份證、生產(chǎn)產(chǎn)品名稱、人員健康證明、質(zhì)量承諾書等材料，提出登記備案申請，獲得備案后從事食品生產(chǎn)加工。這一制度手續(xù)簡易快捷，能夠滿足農(nóng)村個體戶在農(nóng)閑時從事小規(guī)模食品生產(chǎn)加工、提高收入的需求，同時將本地區(qū)分布零散的加工行業(yè)納入正規(guī)監(jiān)管視野，避免流竄作案的可能性，另一方面，通過質(zhì)量承諾書的填寫切實增強生產(chǎn)者責任意識，杜絕在食品生產(chǎn)過程中使用非食用原料、回收料等違規(guī)行為，保障食品基本質(zhì)量安全。

在管理層面，一是建立健全食品質(zhì)量抽檢機制。食品安全行政執(zhí)法機關(guān)承擔本地區(qū)所有小作坊的質(zhì)量監(jiān)督，鑒于龐大的食品檢測工作，尤其對于眾多偏遠的農(nóng)村和山區(qū)，顯然單憑抽檢很難做到高效、全面。對此，縣級別的監(jiān)管部門應(yīng)分派工作人員駐點各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，配合鎮(zhèn)街分管食品安全部門協(xié)同對小作坊生產(chǎn)經(jīng)營活動進行日常監(jiān)督管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗等工作，同時對其所管轄行政區(qū)域的食品安全負總責。二是明確小作坊經(jīng)營者的法律責任，提高行業(yè)自律。執(zhí)法部門應(yīng)當定期通過發(fā)傳單、開會、網(wǎng)絡(luò)宣傳等向小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營者宣傳食品安全法律法規(guī)。通過一定的獎懲措施，設(shè)定衛(wèi)生安全標準，然后再根據(jù)各作坊實際情況分別給予獎勵或懲罰。

在追責層面，一是要完備小作坊食品安全治理模式，現(xiàn)行模式基本是以罰款為主。由于監(jiān)督機構(gòu)的工作人員迫于業(yè)績考核的壓力，將注意力都放在了如何完成罰款指標上，沒有把工作重點放到思考以及解決從制度上、根本上治理小作坊食品安全方面存在的問題;此外，小作坊投資成本較低，有的只有幾千元，如果嚴格按照國家規(guī)定對其進行處罰，小作坊實在難以承擔處罰以維持經(jīng)營。因此，“適當”的對違反食品安全法的小作坊進行經(jīng)濟處罰，以罰代管成為現(xiàn)今本地區(qū)食品小作坊治理的主要模式。本文認為，完備小作坊治理模式，必須逐步弱之前的以罰款為指標的考核機制，讓執(zhí)法人員把主要精力放在認真發(fā)現(xiàn)小作坊的問題、解決問題上。絕大部分食品小作坊自身管理模式和經(jīng)營模式缺乏科學性，治理部門應(yīng)增強對小作坊的科學指導(dǎo)，逐步幫助其改變不合法不規(guī)范的經(jīng)營模式。放寬對按規(guī)定備案獲取生產(chǎn)資格的小作坊的監(jiān)管，可以采取不定期抽查、指導(dǎo)等方式;對不齊全的小作坊應(yīng)要求其履行相關(guān)手續(xù)再行生產(chǎn)，杜絕采取一律取締、或經(jīng)濟處罰等一刀切的簡單做法。二是要加強執(zhí)法、司法隊伍建設(shè)，提升自身辦案專業(yè)性和有效性。首先，要提高技術(shù)偵查能力，建立食品安全犯罪預(yù)警機制和防控體系，及時預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、收集和固定食品安全違法犯罪的第一手證據(jù)，為打擊食品安全犯罪，追究生產(chǎn)者刑事責任提供有力的證據(jù)支持。其次，要建立快速專業(yè)的食品安全發(fā)破案機制，一有線索，由公安機關(guān)聯(lián)合食品監(jiān)督部門及時去案發(fā)現(xiàn)場，第一時間收集和固定證據(jù)，如果是違法行為的，進行治安處罰或者行政處罰，如構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。再次，在執(zhí)法辦案過程中要善于發(fā)現(xiàn)問題，如食品添加劑過量使用是多數(shù)食品安全事件的元兇，但食品安全類型形形色色，法律尚無法對所有食品添加劑允許使用的最大劑量進行規(guī)范，亟需在實踐中發(fā)現(xiàn)和完善，另方面，對食品添加劑明確規(guī)范使用，也可為司法部門在執(zhí)法活動中提供依據(jù)。

三、司法行政增強配合，改革多頭監(jiān)管，實現(xiàn)辦案社會效果和法律效果相統(tǒng)一

其一，要加強公檢法三家聯(lián)系互動。依靠公、檢、法三方的聯(lián)席會議制度，加強檢察機關(guān)與公安、法院的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，完善司法機關(guān)之間的溝通機制。只有公檢法各部門各司其職，聯(lián)動打擊危害食品安全犯罪，才能保持對危害食品安全犯罪的高壓態(tài)勢。面對目前食品安全極其嚴峻的形勢，司法部門應(yīng)當從以下幾方面加強配合：首先，特別注重深挖線索，積極鏟除制作銷售窩點，嚴格審查案件事實和證據(jù)材料，防范食品安全犯罪分子逃脫。其次，盡快出臺相關(guān)司法解釋或規(guī)范性文件，明確罪與非罪的界限，便于及時有效打擊犯罪。再次，成立打擊食品安全犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時溝通，協(xié)調(diào)各方工作，督辦重大案件。

其二，加強與行政部門的職能銜接。加強與負有食藥品監(jiān)管部門的溝通聯(lián)系，在條件允許的情況下與工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢關(guān)等執(zhí)法機關(guān)互設(shè)專門聯(lián)絡(luò)員，建立長效合作機制，及時溝通信息。

其三，要通過檢察建議和公益訴訟，提升辦案效果。第一，要通過制發(fā)檢察建議，參與社會管理。充分運用好檢察建議這一載體，通過辦理個案中查找食品安全管理體制機制方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出相關(guān)意見和建議，促進危害食品安全犯罪刑事立法和食品監(jiān)管法律制度的完善，建設(shè)食品安全長效機制。第二，做好法制宣傳，擴大社會效應(yīng)。充分利用網(wǎng)絡(luò)、自媒體等發(fā)布檢察機關(guān)打擊食品犯罪、保護食品安全的動態(tài)信息。另外通過檢察室的窗口和公益法律咨詢等法制宣傳活動，宣傳法律，提升群眾意識。第三，創(chuàng)新食品安全犯罪責任形式。對于食品犯罪除了追究刑事責任外，可以考慮賠償?shù)妊a救性的責任形式以及定罪不起訴等形式。以本地區(qū)小作坊生產(chǎn)毒豆芽案件為例，生產(chǎn)形式基本是夫妻配合，一人攪撂，一人配藥，屬于刑法意義的共同犯罪，但考慮社會效果，通常對主要實施人定罪處罰，對處于從屬地位的一方采取不訴或者免于刑罰，這種處理方式無疑完美兼顧了法律效果和社會效果的統(tǒng)一，彰顯了刑法的懲罰意義和教育意義。

四、結(jié)語

刑法既要加大打擊食品安全犯罪的力度，同時必須兼顧社會引導(dǎo)功能。檢察機關(guān)在打擊小作坊食品安全犯罪的過程中應(yīng)順勢而為，堅守罪刑法定原則，謹慎用權(quán)，積極參與社會管理創(chuàng)新，發(fā)動整個社會共同監(jiān)督，逐步解決小作坊生產(chǎn)食品安全隱患。