何建麗

根據(jù)陜西省發(fā)改委印發(fā)《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》，規(guī)劃至2019年將有12個(gè)通用機(jī)場(chǎng)PPP項(xiàng)目。PPP模式將是通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要模式。西部通用機(jī)場(chǎng)有限公司是西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司聯(lián)合中國(guó)航空油料集團(tuán)、陜西航空產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)共同出資成立的通用機(jī)場(chǎng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理公司，目前，旗下丹鳳、神木通用機(jī)場(chǎng)均采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，由于PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，且政策變動(dòng)較大，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)較多。通過(guò)總結(jié)已有項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合一起PPP項(xiàng)目司法糾紛案例，占在社會(huì)資本方的角度，談?wù)剬?duì)參與政府主導(dǎo)的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)防控。

通用航空業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通用機(jī)場(chǎng)是通用航空業(yè)發(fā)展必不可少的載體和基礎(chǔ)。根據(jù)陜西省發(fā)改委印發(fā)《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》，規(guī)劃至2019年將有12個(gè)通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，包含神木、漢陰、旬陽(yáng)、延川、宜川、黃陵、子長(zhǎng)、吳起、富縣、石泉、韓城、丹鳳通用機(jī)場(chǎng)，估算投資規(guī)模57.22億?？梢哉f(shuō)近幾年P(guān)PP模式將是陜西省地方政府實(shí)施通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)采用的主要模式。下面將通過(guò)省內(nèi)一起PPP項(xiàng)目司法糾紛案例，以社會(huì)資本方的角度，談?wù)剬?duì)參與政府主導(dǎo)的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控的一點(diǎn)思考。

一、案例訴訟爭(zhēng)議及判決情況

某市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園道路工程PPP項(xiàng)目總投資4.02億元，特許經(jīng)營(yíng)期15年，包含建設(shè)期1年和維護(hù)運(yùn)營(yíng)期14年。市人民政府授權(quán)其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)（下稱管委會(huì)）作為項(xiàng)目業(yè)主，代表政府對(duì)項(xiàng)目投資，并行使監(jiān)督管理職能。

2017年08月04日，某園林營(yíng)造產(chǎn)業(yè)股份有限公司（下稱園林公司）作為社會(huì)資本方中標(biāo)該工程PPP項(xiàng)目。管委會(huì)與園林公司簽訂《產(chǎn)業(yè)園道路PPP項(xiàng)目合同》，合同約定：開(kāi)工日期為2017年11月15日。同年投資設(shè)立“某市蘇順建設(shè)有限公司”（下稱項(xiàng)目公司）。

由于項(xiàng)目一直未開(kāi)工，管委會(huì)先后在2018年04月至06月5次下發(fā)書(shū)面開(kāi)工通知書(shū)。直至2018年06月29日，管委會(huì)發(fā)出解除合同通知書(shū)。園林公司一紙?jiān)V狀告上法院，請(qǐng)求確認(rèn)解除合同無(wú)效。

該案訴爭(zhēng)的主要問(wèn)題有以下三點(diǎn)：一是項(xiàng)目是否符合開(kāi)工條件。二是管委會(huì)解除合同通知是否有效。三是施工方在項(xiàng)目未取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》《工程規(guī)劃許可證》情況下是否有權(quán)拒絕開(kāi)工。

（一）園林公司認(rèn)為不履行合同，是因?yàn)楣芪瘯?huì)未取得國(guó)務(wù)院、陜西省國(guó)土部門合法的土地使用批文，至今未選定監(jiān)理機(jī)構(gòu)，未獲得施工許可證，沒(méi)有收到合法的開(kāi)工通知，項(xiàng)目暫時(shí)還不具備開(kāi)工條件。

（二）管委會(huì)認(rèn)為施工方案、建設(shè)施工許可證等應(yīng)由項(xiàng)目公司向有關(guān)部門申請(qǐng)。管委會(huì)已多次致函催促開(kāi)工未果，園林公司和項(xiàng)目公司拒絕開(kāi)工建設(shè)，已構(gòu)成合同的實(shí)質(zhì)性違約。

（三）經(jīng)過(guò)雙方舉證，一審法院審理認(rèn)為，《PPP項(xiàng)目合同》已明確約定了開(kāi)工時(shí)間及合同解除的條件，解除合同的條件成就，管委會(huì)依法享有解除權(quán)，解除合同的行為有效。判決駁回園林公司的訴訟請(qǐng)求。

園林公司不服一審判決提出上訴。二審法院認(rèn)為，合同中沒(méi)有約定在未取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》和《工程規(guī)劃許可證》的情況下有權(quán)拒絕開(kāi)工，駁回上訴維持原判。

二、案例所引起的思考

根據(jù)住建部印發(fā)《建筑工程施工許可證管理辦法》規(guī)定，取得施工許可證是項(xiàng)目合規(guī)開(kāi)工的條件，而取得建筑工程土地規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證是申請(qǐng)辦理施工許可證的前置手續(xù)，以上權(quán)證也是金融機(jī)構(gòu)債務(wù)性融資放款的必備要件。但是，2019年7月1起施行的《政府投資條例》第二十條規(guī)定“政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件，不符合規(guī)定建設(shè)條件的，不得開(kāi)工建設(shè)”?！督ㄖこ淌┕ぴS可證管理辦法》屬于部門規(guī)章，并未納入《條例》規(guī)范范圍。結(jié)合以上案例判決結(jié)果似有不妥，卻不違背《政府投資條例》關(guān)于開(kāi)工的規(guī)定。筆者將持續(xù)關(guān)注此案件后續(xù)的發(fā)展。

三、對(duì)PPP的風(fēng)險(xiǎn)分析

通過(guò)本案例也給筆者帶來(lái)一些思考。那么在社會(huì)資本方參與的PPP項(xiàng)目中，如何識(shí)別、控制、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)項(xiàng)目是否能夠順利推進(jìn)，具有重要的意義。

目前，社會(huì)資本方參與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資多是采用PPP模式，PPP項(xiàng)目合同周期一般在10-30年，具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)、合同復(fù)雜等特點(diǎn)，實(shí)施過(guò)程中外部環(huán)境及內(nèi)部環(huán)境變化難以預(yù)測(cè)，那么風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)作為PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，根據(jù)筆者參與的通用機(jī)場(chǎng)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為主要有以下幾種風(fēng)險(xiǎn)需要特別關(guān)注。

政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式我國(guó)尚未制定清晰的法律條文，法律與法規(guī)、法規(guī)與部門規(guī)章之間的一致性尚待解決。本案例中并未依據(jù)部門規(guī)章做出司法判決主張。

違約風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合同資金來(lái)源大部分為政府補(bǔ)貼，資金來(lái)源單一，如出現(xiàn)資金不到位項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)將陷入困境，社會(huì)資本方處于劣勢(shì)。

審批風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目審批牽涉較多環(huán)節(jié)、層次，政府多個(gè)部門參與，部門不同審批要求也不盡相同，整個(gè)過(guò)程面臨較大不確定性，導(dǎo)致社會(huì)資本方無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

合作風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合作伙伴多，合作周期長(zhǎng)，或有風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，履約過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議如無(wú)法有效解決，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法持續(xù)。

融資風(fēng)險(xiǎn)。融資擔(dān)保容易引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本進(jìn)入PPP 項(xiàng)目時(shí)需要慎重考慮的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目國(guó)家明確規(guī)定政府不能提供擔(dān)保，以項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)做擔(dān)保金融機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)審批，由社會(huì)資本方股東做擔(dān)保，那么就會(huì)將項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至股東，也就失去了成立項(xiàng)目公司隔離風(fēng)險(xiǎn)的作用。項(xiàng)目公司資產(chǎn)抵押可以作為融資擔(dān)保的途徑，但是在與政府簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中必須形成專門的約定，并約定反擔(dān)保條款。否則可能因PPP項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的特殊性質(zhì)，在辦理融資擔(dān)保時(shí)無(wú)法通過(guò)政府股東的批準(zhǔn)。

稅收風(fēng)險(xiǎn)。PPP財(cái)稅方面尚無(wú)專門法規(guī)，目前只有BOT模式有會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋，涉稅問(wèn)題基本由各地方稅務(wù)部門以答疑形式對(duì)其約束，地域不同存在一定差異。筆者所知陜西省稅務(wù)局在營(yíng)改增答復(fù)中對(duì)BOT分為二種情況，明確了陜西省內(nèi)PPP項(xiàng)目執(zhí)行的增值稅項(xiàng)目。如果對(duì)這些特殊性不夠了解，必然導(dǎo)致PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算與稅務(wù)政策執(zhí)行不準(zhǔn)確，影響項(xiàng)目投后評(píng)價(jià)并產(chǎn)生一定的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目還應(yīng)關(guān)注履約保函的風(fēng)險(xiǎn);建設(shè)項(xiàng)目考核對(duì)收益的影響等等。

四、對(duì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)

2017年11月至今國(guó)務(wù)院部委數(shù)十次發(fā)文對(duì)PPP項(xiàng)目提出合法、合規(guī)的具體要求，對(duì)不符合規(guī)范的項(xiàng)目實(shí)施最嚴(yán)厲的清庫(kù)、退庫(kù)措施。2019年6月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》，強(qiáng)調(diào)涉及政府資金的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定實(shí)行審批制，對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)高壓態(tài)勢(shì)仍然繼續(xù)。

近期媒體屢有曝光PPP糾紛案件，以PPP模式為主業(yè)務(wù)的某大型上市龍頭房地產(chǎn)公司披露債務(wù)危機(jī)。這些都對(duì)我們提出了警示，社會(huì)資本方該如何在政府連環(huán)嚴(yán)查、高壓態(tài)勢(shì)下突圍？

以上論述，項(xiàng)目的合法、合規(guī)是運(yùn)作PPP模式的前提，也是項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)的保證。社會(huì)資本方通過(guò)合同的洽商，簽訂有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及分擔(dān)機(jī)制合同條款，是化解風(fēng)險(xiǎn)保證自身利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與政府部門主動(dòng)有誠(chéng)意的溝通解決困難，與合作伙伴之間坦誠(chéng)相待共同進(jìn)退，才能更好的合作達(dá)到共贏，這也體現(xiàn)了PPP（政府與社會(huì)資本方合作）的核心要義。（作者單位：西部通用機(jī)場(chǎng)有限公司）