李燕

[摘要]新中國七十年來，在不改變所有制的前提下，中國的農(nóng)地產(chǎn)權結構發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)地產(chǎn)權結構從最初的單一所有權變?yōu)樗袡嗯c使用權相分離，到近年來又變?yōu)樗袡唷⑹褂脵嘁约敖?jīng)營權三權相分離。中國農(nóng)地產(chǎn)權結構的變遷將有利于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大、農(nóng)民收入的提高。未來中國農(nóng)地產(chǎn)權結構仍呈現(xiàn)出不斷細化的特征。

[關鍵字]新中國成立七十年;農(nóng)地產(chǎn)權結構;展望

[中圖分類號]F326? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）11-0020-05

引言

農(nóng)地產(chǎn)權制度和產(chǎn)權結構不是固定、僵化和一成不變的，隨著技術和社會經(jīng)濟條件的變化，各種產(chǎn)權的分離組合關系都會改變。因此，一個社會土地產(chǎn)權的結構是動態(tài)的，是會隨著技術和社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷演進的[1]。

中國在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村主要實行土地集體所有制，農(nóng)地所有權和使用權、經(jīng)營權以及收益權都歸集體，也不存在交易權。在改革初期，政府主要通過實行家庭承包制，下放部分收益權給農(nóng)戶，來激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性[2]。后來，政府進一步下放了部分土地的處置權、轉讓權、收益權，農(nóng)戶逐漸成為農(nóng)村土地的使用者和實際占有者，成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。近年來，我國政府更是通過延長承包期限，放寬土地流轉限制，將農(nóng)村土地產(chǎn)權權利束中越來越多的權利分割給了農(nóng)戶。改革開放以來，中國農(nóng)村在不改變土地所有制的情況下，正是通過不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權結構，使農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權完整性和完全性不斷增強，擴大了農(nóng)戶自主經(jīng)營的權利，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

人們在過去作出的決定會影響他們現(xiàn)在可能作出的選擇[3]。因而對改革開放后中國農(nóng)地產(chǎn)權結構演進的路徑和歷程進行深入系統(tǒng)的梳理能夠讓我們以更為深刻的歷史角度去看清和理解中國農(nóng)地產(chǎn)權結構變遷的脈絡，揭示中國農(nóng)地產(chǎn)權結構演化的規(guī)律，更好地促進后續(xù)的改革。

一、中國農(nóng)地產(chǎn)權結構的演進歷程

（一）改革開放前中國農(nóng)地產(chǎn)權結構的演進

從1949年新中國成立到1977年農(nóng)地產(chǎn)權制度的實行，經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化三個階段[4]。在這期間農(nóng)地產(chǎn)權制度由農(nóng)民所有變?yōu)榧w所有，最后形成的是“三級所有，隊為基礎的”管理體制，所有權和經(jīng)營權以及收益權都歸集體，不存在交易權。

首先是土地改革時期。1950-1953年期間為農(nóng)村土地改革時期，在這一時期實行的是農(nóng)民的土地所有制，這也意味著農(nóng)地的使用權和收益權是全部歸農(nóng)民所有的。1950年出臺的《土地改革法》標志著第一次土地改革的開啟。該法律明確提出了要廢除封建地主土地所有制，讓耕者有其田，每一個農(nóng)民都有自己的土地。這意味著，農(nóng)民真正獲得了土地的所有權以及在這基礎之上的農(nóng)地使用權、收益權和處置權。這次的變革實現(xiàn)了勞動者與生產(chǎn)資料的結合，對當時中國農(nóng)村經(jīng)濟的恢復和發(fā)展產(chǎn)生了較大的促進作用[5]。

其次是農(nóng)業(yè)合作化時期。1953-1962年為農(nóng)業(yè)合作化時期，在這期間出現(xiàn)了互助組、初級合作社和高級合作社三個不同的階段。而農(nóng)村土地制度則由單個農(nóng)民私有變成社會主義勞動群眾的集體所有。在互助組期間農(nóng)戶只需將土地歸為集體所有，準許有一定的自留地。而在初級合作社期間農(nóng)戶所有的大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及溝渠井塘等水利基礎設施也都轉變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有。此外，農(nóng)地經(jīng)營的報酬收益也被取消。到了高級合作社期間，連自留地和零星的果樹也要收歸公有。至此農(nóng)戶的農(nóng)地使用權、收益權和處置權也都被取消，合作社獲得了農(nóng)地的所有權、經(jīng)營權、收益權和處置權[6]。

最后是人民公社時期。人民公社時期是從1963年至1978年期間。在這期間也出現(xiàn)了三個不同的階段，第一階段是農(nóng)地歸屬于人民公社所有;第二階段是以生產(chǎn)大隊為基礎，農(nóng)地歸屬于人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有;第三階段與前一階段相同之處在于農(nóng)地仍歸人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有，但是區(qū)別在于是以生產(chǎn)隊為基礎，同時生產(chǎn)隊獨立核算，自負盈虧，實現(xiàn)了直接組織生產(chǎn)和收益的分配工作，這標志著“三級所有，以隊為基礎”的農(nóng)地制度的建立[7]。其本質特征就是：實現(xiàn)了對農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權的完全剝奪，同時剝奪的還有農(nóng)民的農(nóng)地占有權、農(nóng)地使用權和農(nóng)地收益權。農(nóng)地的所有權、經(jīng)營權、使用權和收益權統(tǒng)一收歸為集體[8]。

（二）改革開放后中國農(nóng)地產(chǎn)權結構的演進

1.農(nóng)地承包制前期：1979-1992年

以1978年十一屆三中全會大力推進家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為開端至1992年期間為農(nóng)地承包制前期。在這期間，農(nóng)地產(chǎn)權結構的特點是農(nóng)地所有權歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)地承包經(jīng)營權歸農(nóng)民所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制從1978年底開始推行到1984年，各省份實行包干到戶的生產(chǎn)責任制的生產(chǎn)隊比例達到90%以上。

在農(nóng)地使用權上，農(nóng)戶的權限不是十分完整，但是也在逐漸增強。首先，農(nóng)地使用權承包期限由最初的兩到三年延長至十五年。在1979-1983年期間，中國農(nóng)村土地家庭承包期限只有兩到三年，承包期限較短，農(nóng)戶的使用權極其不穩(wěn)定。為了進一步提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)地使用權的穩(wěn)定排他性，1984年出臺的主題為“關于一九八四年農(nóng)村工作的通知”的中央一號文件中強調(diào)指出農(nóng)地承包期應該在十五年以上。其次，在農(nóng)地承包制初期土地調(diào)整頻繁變?yōu)橄拗仆恋卣{(diào)整。同樣在1984年的中央一號文件中明確規(guī)定人民群眾有土地調(diào)整要求的要以“大穩(wěn)定，小調(diào)整”作為基本原則，在與集體成員充分商討之后才能由集體進行統(tǒng)一調(diào)整。這說明中央對農(nóng)地的頻繁調(diào)整開始重視起來，這在一定程度上保證了農(nóng)地使用權的穩(wěn)定排他性[9]。

在農(nóng)地收益權方面，農(nóng)戶獲得的權限十分有限，但也在逐漸完善。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所實行的“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”分配方式，在國家、集體和農(nóng)戶之間形成了三方的博弈關系。首先，農(nóng)戶按照市場規(guī)則交易農(nóng)產(chǎn)品的可能性在提高。其次，對侵占農(nóng)戶土地收益的行為開始逐漸重視。國務院在1990年出臺了題為《關于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》這一文件，在1991年又出臺《農(nóng)民負擔費用和勞務管理條例》，對集體提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的使用作出十分明確的規(guī)定，強調(diào)每個鄉(xiāng)的人均集體提留和統(tǒng)籌費不能超過前一年農(nóng)民人均純收入的5%[10]。

在農(nóng)地處置權上，農(nóng)地流轉權的管制規(guī)則從嚴格限制轉變?yōu)橛袟l件鼓勵流轉。在1982年出臺的題為《全國農(nóng)村工作會議紀要》的中央一號文件明確指出集體成員承包的農(nóng)地禁止買賣、出租、轉讓，也不能拋荒，如有這些情況出現(xiàn)集體可以將承包的農(nóng)地收回。1984年的中央一號文件提出要支持土地逐漸向生產(chǎn)效率高的種田高手集中，這說明國家開始放開對土地流轉權的約束和限制。1988年《中華人民共和國憲法修正案》對憲法中的第十條第四款進行了修改，規(guī)定任何組織或者個人都不準侵占、交易或者以其他形式非法轉讓土地，但是如果依照法律的規(guī)定土地的使用權進行轉讓[11]。

2.農(nóng)地承包制后期：1993年至今

1993年至今為農(nóng)村土地承包制的后期。1993年黨的十四屆三中全會對中國經(jīng)濟體制改革的總體規(guī)劃進行了全面的部署，同時這也是改革的行動綱領。在這一時期，農(nóng)地產(chǎn)權結構沒有發(fā)生巨大變化，只是在朝著農(nóng)地產(chǎn)權強度不斷提高的方向演進。

在使用權方面，這一時期農(nóng)戶獲得了更為長期且有保障的權限。1993年后國家出臺相關政策延長了農(nóng)戶的土地承包期限，同時也限制土地調(diào)整，諸多政策的出臺其目的就是要賦予農(nóng)戶更為長久和更有保障的農(nóng)地使用權。第一，賦予更為長期的農(nóng)地承包權。1993年出臺的《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中將農(nóng)地承包期限由過去的十五年延長至三十年。在1998年頒布的《土地管理法》將農(nóng)地承包經(jīng)營的期限修改為三十年。而在2007年《中國人民共和國物權法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權主體可以在三十年的承包期滿之后依據(jù)國家相關規(guī)定繼續(xù)進行承包。2017年中國共產(chǎn)黨十九大報告指出要“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。第二，對農(nóng)地使用權進行確權頒證。1995年國家出臺的《土地登記規(guī)則》指出要對農(nóng)地使用權等多項權利進行依法登記，并且這些權利受到法律保護，不容其他單位和個人侵犯。十八屆三中全會召開后不久，國家出臺了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，這一文件中提出要對農(nóng)村承包土地的使用權進行改革，并首次提到要對農(nóng)地實行“三權分置”改革。第三，對土地調(diào)整進行限制。1993年的《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定要在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的措施來避免承包地的頻繁變動和防止農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細碎化。隨后在《農(nóng)村土地承包法》指出在承包期內(nèi)村集體不能對農(nóng)戶的承包地進行大的和小的調(diào)整。

在農(nóng)地收益權方面，農(nóng)地的農(nóng)地收益權不斷擴張。首先，國家對農(nóng)戶的農(nóng)地收益權的干預在不斷下降。其次，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負擔不斷減輕。第三，保護農(nóng)戶農(nóng)地收益權的力度不斷提高。

在農(nóng)地處置權方面，農(nóng)戶獲得更為自由的農(nóng)地處置權。第一，農(nóng)戶獲得更為自由的農(nóng)地流轉權。1995年國務院農(nóng)業(yè)部出臺的文件《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中提到要實現(xiàn)農(nóng)地使用權的依法轉包、互換、轉讓和入股等也要滿足以上三個前提條件即堅持土地集體所有制、不能改變農(nóng)地的用途、必須經(jīng)過發(fā)包方同意。第二，農(nóng)戶開始獲得一定的農(nóng)地繼承權。在國務院農(nóng)業(yè)部出臺的《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》這一文件有明確指出子女可以繼承農(nóng)戶的土地使用權。第三，農(nóng)地抵押權開始逐漸被賦予。農(nóng)地抵押權在農(nóng)地處置權的演進過程是比較滯后的。在十八屆三中全會上農(nóng)地抵押權才被正式提上議事日程，使其獲得了與農(nóng)地流轉權相等的位置。（見表1）

二、中國農(nóng)地產(chǎn)權結構演進的原因

（一）發(fā)展國民經(jīng)濟的需要

在新中國成立初期，黨的政權仍然面臨各種內(nèi)憂外患，還不夠穩(wěn)定，同時國民經(jīng)濟在多年戰(zhàn)爭的摧殘下破壞極為嚴重。因此，為了進一步鞏固黨奪取的政權和全面恢復國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，第一步需要開展的改革就是農(nóng)村土地制度。為什么第一步要展開的改革是農(nóng)村土地制度的改革呢？這是由于當時中國的國情所決定的。在新中國成立的前三十年里，中國的國情是農(nóng)業(yè)占據(jù)了國民經(jīng)濟的極大比例，農(nóng)民占據(jù)人口總量的絕大多數(shù)，而農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資料就是土地。實行農(nóng)村土地制度改革就是要為最大多數(shù)人爭取最大的利益，而土地就是農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料和最大的利益。改革開放前的土地制度改革的主要動因就是為了促進政治上的政權鞏固和恢復幾乎停滯發(fā)展的國民經(jīng)濟。土地改革在較大程度上提高了農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)力，在物質層面為黨的政權鞏固奠定了重要基礎。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政權的逐漸鞏固，國家經(jīng)濟發(fā)展的重心逐漸向工業(yè)和城市轉移。為了盡快實現(xiàn)民族和國家的強大，發(fā)達的工業(yè)體系是必要條件，因此為了實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展所需的資本原始積累，就必須要農(nóng)業(yè)對工業(yè)進行支持。農(nóng)業(yè)集體化成為工業(yè)原始資本積累時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。

在重工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的長期推行下，中國的國情演變成工農(nóng)比重失調(diào)極為嚴重，國民經(jīng)濟處于低水平惡性循環(huán)的狀態(tài)。為了扭轉這一狀態(tài)，必須對農(nóng)村土地制度進行改革。農(nóng)村土地制度改革由最初的“一權”向“兩權”演變，即由農(nóng)村土地集體所有演變?yōu)檗r(nóng)村土地所有權歸集體，承包經(jīng)營權歸農(nóng)民，到新世紀以后，“兩權”向“三權”演變，即農(nóng)村土地所有權歸集體，承包經(jīng)營權歸農(nóng)民演變?yōu)檗r(nóng)村土地所有權仍歸集體，農(nóng)戶承包權不變，活化經(jīng)營權，即當前正在推行的“三權分置”。

（二）基層的各種努力探索

改革開放初期推行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革就是最早在安徽省鳳陽縣的小崗村里實行的，在當時農(nóng)民生活水平極其低下，溫飽問題沒有得到解決，小崗村的農(nóng)民冒著政治和生命危險按下手印，奮不顧身地探索包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革。這次改革極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并逐步向全國范圍內(nèi)推行，并在較大程度上解決了農(nóng)民的溫飽問題。

近年來，在貴州的塘約村、茍壩村等農(nóng)村基層也有較多地開展農(nóng)村土地制度改革的探索。塘約村率先在貴州省范圍內(nèi)對全村土地承包經(jīng)營權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、小型水利工程產(chǎn)權和農(nóng)村集體財產(chǎn)權“七權”進行了精準確權。同時推行確權、賦權、易權“三權”改革，激活農(nóng)村沉睡資源，實現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。

三、未來展望

新中國成立以后，在土地改革的推動下廣大農(nóng)民獲得了土地的所有權，實現(xiàn)了耕者有其田。1953年后，中國實行了農(nóng)業(yè)合作化和人民公社運動，土地的所有權收歸集體所有，這一時期農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有所下降，但是在農(nóng)業(yè)基礎設施改造等方面仍然是有所改善的。改革開放后，中國農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其分配方式是“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種方式大大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在很大程度上解決了中國人的溫飽問題。但是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，這種方式也逐漸出現(xiàn)一些弊端，如生產(chǎn)規(guī)模偏小、生產(chǎn)效率低下等。為了進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，國家提出要實行農(nóng)地“三權分置”，即土地的所有權與承包權以及經(jīng)營權三權相分離。這將在較大程度上解決農(nóng)地細碎化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低下等問題。

新中國成立以來中國農(nóng)地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了復雜的變革過程，從中我們可以得到以下幾點啟示：

（一）農(nóng)地產(chǎn)權制度改革必須遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎決定上層建筑的原理

在推行改革的過程中，政府應根據(jù)當時經(jīng)濟發(fā)展的需要、生產(chǎn)力發(fā)展的水平判斷土地制度是否適應經(jīng)濟發(fā)展的水平。當土地制度不適應生產(chǎn)力發(fā)揮需要或者說土地制度阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展的需要時，就必須對現(xiàn)有的土地制度進行改革。而改革后的土地制度應該要能夠在較大程度上推動生產(chǎn)力和經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）為了進一步完善產(chǎn)權制度，農(nóng)地產(chǎn)權結構的演進趨勢可能會從“一權”到“三權”再到“多權”的演進

農(nóng)地產(chǎn)權制度包括一系列的權利，其演進的歷程表明，產(chǎn)權制度包含的內(nèi)容越來越多，這說明農(nóng)民獲得的土地權利越來越完整。農(nóng)地產(chǎn)權制度在新中國成立初期只包含了農(nóng)地的所有權，而且所有權的主體是模糊的“集體”。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，產(chǎn)權束變成了農(nóng)地所有權和承包經(jīng)營權。而在新時期推行的“三權分置”改革后，產(chǎn)權束變成了農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權。產(chǎn)權束的內(nèi)容越來越豐富，未來的趨勢將發(fā)展成為多權。

（三）未來農(nóng)地產(chǎn)權制度改革應采取誘致性變遷和強制型變遷相結合的方式

從中國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的歷程來看，誘致性農(nóng)地產(chǎn)權制度變革取得的成效更好，如安徽鳳陽縣小崗村發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革就是屬于從下至上的誘致性改革。而改革開放前的人民公社運動就是典型的由政府發(fā)起的從上至下的強制型改革，這類改革可能會導致生產(chǎn)關系不適應生產(chǎn)力發(fā)展的問題。

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責任編輯：王瑋瑋