朱雨桐　鄭宇

摘要：土地流轉(zhuǎn)作為新城鎮(zhèn)化建設的基本政策，對我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化、集約化具有重要意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對土地按人口均分使得土地資源小而分散，不利于土地資源的效用最大化，因此土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地集體化經(jīng)營成為近年來我國農(nóng)村土地高效配置的新舉措。本文以江蘇鎮(zhèn)江市為主要研究對象，通過實地考察和走訪，對土地流轉(zhuǎn)政策的實行效果和暴露的弊端進行分析研究，從而針對性的提出參考建議。

關鍵詞：鎮(zhèn)江市;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

一、引言

鎮(zhèn)江市位于江蘇省中部，經(jīng)濟發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)執(zhí)行效果等方面都處于江蘇省的中游水平，其土地流轉(zhuǎn)小有成效，但隨著土地流轉(zhuǎn)的推進很多問題也暴露出來，這其中既包括地區(qū)性問題也包括普遍性問題。為使得調(diào)查結(jié)果具有普遍性，本文選取三個城鎮(zhèn)作為主要調(diào)研對象分別代表不同類型的土地流轉(zhuǎn)程度和方向：天王鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)中以流轉(zhuǎn)給企業(yè)種植林木為主，部分村發(fā)展種植養(yǎng)殖和農(nóng)場;司徒鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)上著重發(fā)展有機茶葉、應季果蔬、高檔苗木花卉、優(yōu)質(zhì)種豬和糧食五大特色，現(xiàn)擁有41家農(nóng)業(yè)合作組織和6家觀光休閑農(nóng)莊;油坊鎮(zhèn)是糧食產(chǎn)量大鎮(zhèn)，現(xiàn)發(fā)展多種經(jīng)營，有農(nóng)村合作社、示范園、采摘園、休閑公園的等項目，土地流轉(zhuǎn)效果良好。

二、三鎮(zhèn)基本情況與土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）天王鎮(zhèn)

天王鎮(zhèn)是句容市的南大門，轄16個行政村、一個社區(qū)居委會，總面積140.9平方公里。天王鎮(zhèn)的工業(yè)基礎堅實，目前工業(yè)企業(yè)多達200多家，是南京周邊著名的臺商投資區(qū)之一。同時發(fā)展有機農(nóng)業(yè)形成了大棚種植、應季鮮果、苗木花卉、有機茶葉等特色農(nóng)業(yè)板塊和種養(yǎng)基地。據(jù)了解，近五年來土地流轉(zhuǎn)的主要方向是出租給企業(yè)發(fā)展苗木種植。

截至2017年年底，天王鎮(zhèn)家庭承包經(jīng)營的耕地面積為69919畝，其中57%進行了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的土地中97%的流轉(zhuǎn)方式為出租，絕大部分流入了企業(yè)。從時間上來看80%的流轉(zhuǎn)發(fā)生在近4年，2013年以前，土地流轉(zhuǎn)很少。從簽訂合同情況來看，流轉(zhuǎn)出承包耕地戶數(shù)為12411，全部簽訂流轉(zhuǎn)耕地合同，但土同規(guī)范性有待提高。據(jù)了解，天王鎮(zhèn)土地的租金每畝田800元，每畝地500元，對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，將地流轉(zhuǎn)出去比自己耕種更合算，因此一開始土地流轉(zhuǎn)的積極性很高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金實行以獎代補，對具有較大經(jīng)營規(guī)模的土地集中流轉(zhuǎn)的流出方給予一次性獎勵。

土地流轉(zhuǎn)前，大部分土地用來種植水稻、油菜等經(jīng)濟作物，需要大量的體力勞動，且獲得收益不高。如今，大部分土地流入企業(yè)，企業(yè)用于種植苗木以及養(yǎng)殖雞鴨等家禽，不再需要大量的體力勞動。由于苗木生長周期長，導致投資回報期較長，所以存在租金拖欠問題，當?shù)卣ㄟ^法律援助和墊付租金的方式處理此類問題，但效果并不理想。

（二）司徒鎮(zhèn)

司徒鎮(zhèn)位于丹陽市西郊，是鎮(zhèn)江市唯一的“強鎮(zhèn)擴權”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄10個行政村，1個居委會，面積91.73平方公里。司徒鎮(zhèn)工業(yè)以眼鏡特色產(chǎn)業(yè)為主導，輕紡、線纜、化工等為輔，建有中國眼鏡產(chǎn)業(yè)園、江蘇省中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚示范區(qū)。農(nóng)業(yè)方面建有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，中國最大的智能化種豬養(yǎng)殖基地，家庭農(nóng)民合作組織和41家觀光休閑農(nóng)莊。司徒鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展過程中，開墾魚塘、基建建設、公共設施建設等占用了農(nóng)業(yè)用地，使得糧食產(chǎn)量不斷下降，目前政府已經(jīng)有治理項目實施，但農(nóng)業(yè)用地仍在減少，合理的土地規(guī)劃對于鄉(xiāng)村發(fā)展有促進作用，但過度占用農(nóng)業(yè)用地對我國糧食產(chǎn)量有不小的影響，這是各地土地流轉(zhuǎn)的通病，應當盡快治理。

（三）油坊鎮(zhèn)

油坊鎮(zhèn)位于揚中市境西南部，下轄16個行政村、2個社區(qū)，總面積62.93平方公里。油坊鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)以制造組件為主，現(xiàn)定報企業(yè)66家，其中億元企業(yè)16家;農(nóng)業(yè)以種植養(yǎng)殖業(yè)為主，全鎮(zhèn)小麥種植1.6萬畝，已建成10多個養(yǎng)殖基地和生態(tài)農(nóng)業(yè)合作社;林業(yè)方面，現(xiàn)完成造林560畝，農(nóng)田林網(wǎng)改造1500畝，建有農(nóng)民綠色休閑公園，采摘園等。

2017年，油坊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積創(chuàng)歷史新高，稻麥種植流轉(zhuǎn)土地1.6萬畝，占總耕面積的70%。2017年12月，油坊鎮(zhèn)長旺村成立了揚中市第一家成立的整村推進組建的土地股份合作組織，土地流轉(zhuǎn)率達100%。收益按“保底收益+按股分紅”的方式，農(nóng)戶每年可得每畝500斤粳稻的計價收益和經(jīng)營收益的60%分紅。農(nóng)戶普遍反映零散土地的收益遠小于外出打工，因此村內(nèi)主要勞動力還是外出務工的居多，近年家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社以及土地流轉(zhuǎn)大戶的小規(guī)模經(jīng)營使得部分閑散土地集中起來，但規(guī)模經(jīng)營所需的貸款審批流程復雜、技術培訓不到位，農(nóng)業(yè)保險不完善等問題大大抑制了家庭農(nóng)場、合作社、示范園等的發(fā)展，很大程度上降低了流入方的積極性。

三、鎮(zhèn)江市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及原因

通過文獻研讀和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)江市作地處經(jīng)濟發(fā)展大省江蘇，由于其土地流轉(zhuǎn)開始較早，在政府政策的扶持、農(nóng)戶的積極響應下，土地流轉(zhuǎn)機制已經(jīng)逐步完善，新型經(jīng)營主體也頗具規(guī)模，對比大多數(shù)學者研究的一些流轉(zhuǎn)相對較晚，發(fā)展較慢的省市地區(qū)，該地區(qū)存在的問題又有一些不同。從土地流轉(zhuǎn)制度不斷發(fā)展完善的角度看，針對鎮(zhèn)江市的實際情況，在土地流轉(zhuǎn)的具體實施過程中存在以下幾點問題。

（一）合同規(guī)范性有待加強

近幾年由于法律法規(guī)的不斷完善，政府的管理逐漸加強，合同的簽訂也得到重視，部分地區(qū)合同的簽訂率達到百分之九十以上。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，有些合同并不規(guī)范，這主要集中在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，在與龍頭企業(yè)和集體流轉(zhuǎn)的過程中合同的規(guī)范性遠大于小規(guī)模個戶之間的流轉(zhuǎn)，這說明農(nóng)戶的權責意識弱，也導致了村民之間糾紛的增加。原因主要在于農(nóng)戶的學歷水平較低，對流轉(zhuǎn)的法律意識較弱，當真正出現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼、糧食收益變動較大、土地流轉(zhuǎn)價格上漲等問題時合同的不規(guī)范便會對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負面影響。

（二）非農(nóng)化、非糧化問題的存在

由于農(nóng)業(yè)收益低，農(nóng)民文化水平普遍偏低等問題，農(nóng)戶們對于土地的保護珍稀程度一直不高，在提出農(nóng)業(yè)改革之后，非農(nóng)化非糧化問題日趨嚴重。作為土地的流入方，為追求高效益，破壞農(nóng)地原有的土地面貌，有些村鎮(zhèn)政府存在為“響應”國家政策，盲目追求土地流轉(zhuǎn)的比例，導致土地因商業(yè)資本的投入帶來的非農(nóng)化非糧化。對于土地的非農(nóng)化非糧化問題是否會造成國家國家糧食安全，很多學者都提出了自己的觀點，筆者認為農(nóng)地的非農(nóng)化非糧化是土地流轉(zhuǎn)制度不完善帶來的，并非該制度的負效應，我們應當理性看待此類問題，通過不斷完善制度，加強管理監(jiān)督，減少該問題對糧食安全帶來的影響。

（三）經(jīng)營大戶貸款難、保障少，積極性受挫

在對部分家庭農(nóng)場主和養(yǎng)殖基地相關人員的調(diào)研中我們了解到農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營所需資金籌集仍存在審批流程復雜、貸款金額小、政府補貼少的問題。大規(guī)模的經(jīng)營土地無疑是需要大量資金運轉(zhuǎn)的，這些流入方經(jīng)營的土地少的有幾十畝，多的有上千畝，貸款是必不可少的，但是由于地方的項目扶持力度不足以及貸款難導致的農(nóng)戶無法正常經(jīng)營也是阻礙土地流轉(zhuǎn)的一大問題。同時由于農(nóng)業(yè)受自然天氣影響大，惡劣的天氣會導致農(nóng)戶利益受損，我們在提到農(nóng)業(yè)保險的問題時農(nóng)戶覺得保險的賠付對于受到的損失來講是杯水車薪。部分地區(qū)是政府全額出資來繳納保險，還有些地區(qū)是政府和農(nóng)戶個人各出一部分，保費根據(jù)品種不同十幾到幾十不等，保額也和受損面積、生長期不同差距較大，從總體上看遇到自然災害農(nóng)戶仍需個人承擔大部分損失。

（四）新型經(jīng)營主體專業(yè)化程度不高，經(jīng)營管理體制不完善

新型農(nóng)場，專業(yè)大戶，農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型經(jīng)營主體除了融資難以外還面臨專業(yè)技術人員的缺少、經(jīng)營體制的不完善等新問題。農(nóng)村經(jīng)營主體由于體制松散，專業(yè)化程度不高，融資難等問題帶來了資金流動受限、難以形成產(chǎn)業(yè)鏈，導致發(fā)展緩慢。農(nóng)戶認為技術培訓很有必要，但更重要的是針對性培訓。實地調(diào)查結(jié)果顯示政府對于農(nóng)戶的專業(yè)技能培訓的頻率和時長是很高的，但效果卻不盡如人意，有些培訓效果甚微，甚至毫無效果。經(jīng)營水產(chǎn)養(yǎng)殖以及部分特殊的種植養(yǎng)殖的農(nóng)戶，既沒有專家指導也沒有行業(yè)內(nèi)的人交流，只能靠不斷嘗試摸索經(jīng)驗，效率很低。這是由于一方面是我國處在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，對于新型農(nóng)業(yè)主體的認識和研究程度不夠深入，有些地方已經(jīng)初具規(guī)模，還有些地方還在探索階段;另一方面法律不健全，這導致了權責不明，管理松散也就可想而知了。在農(nóng)村，村委會、農(nóng)業(yè)合作社等組織機構都有法律約束，而集體經(jīng)濟組織因不同于其他組織無法可依，由村委會代為法人行使各項職能和權力并非長久之計。

（五）部分農(nóng)產(chǎn)品回報周期長，流入企業(yè)信用沒有保障

部分農(nóng)作物如苗木等生長周期長導致投資回報周期長，所以農(nóng)民要在幾年后才有收益。為更好地利用土地資源，促進資金流動，部分村鎮(zhèn)發(fā)展林下經(jīng)濟如句容市的林下種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，取得了可喜的成果。還有些村鎮(zhèn)采取建立土地入股分紅，如油坊鎮(zhèn)的土地股份合作組織，采用“保底收益+按股分紅”為農(nóng)戶收入提供保障。然而還有些地區(qū)由于將大片土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)進行苗木種植，流轉(zhuǎn)周期長，苗木變現(xiàn)慢所以就出現(xiàn)了租金拖欠問題，政府采取上訴和墊付等方式，但農(nóng)戶的利益受損，這對未來土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營有很大負面影響。

（六）流入戶對土地的傷害程度大

三權分立下的土地流轉(zhuǎn)，所有權歸集體，承包權歸流出戶，而經(jīng)營權則歸流入戶。流入土地期限大部分集中在3～10年，流入戶則只在乎眼前利益不考慮土地的持續(xù)性，或因缺乏耕地保護和可持續(xù)發(fā)展意識改變農(nóng)地用途導致土地質(zhì)量下降，使得土地在流出后產(chǎn)量、肥力等都會減少，對土地造成的傷害只有流出戶自己承擔，農(nóng)戶的利益無法得到保障，目前有些地區(qū)該問題已經(jīng)顯露出來，大多數(shù)地區(qū)還在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，這將成為土地質(zhì)量的一個隱患。

四、關于完善鎮(zhèn)江市土地流轉(zhuǎn)的措施和建議

鎮(zhèn)江市地處長江南，長三角北，既不同與蘇北的農(nóng)區(qū)型農(nóng)業(yè)，也不同于蘇南的城鎮(zhèn)型農(nóng)業(yè)，是典型的長三角城郊型農(nóng)業(yè)。同時在鎮(zhèn)江市內(nèi)也存在地區(qū)差異，句容，丹徒偏向于農(nóng)區(qū)型，而揚中，丹陽則偏向于城鎮(zhèn)型。因此鎮(zhèn)江市在發(fā)展農(nóng)業(yè)時應堅持因地制宜，揚長避短，發(fā)展具有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。依托優(yōu)越的地理位置和良好的基建設施，吸引了很多行業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的投資促進鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，再加上農(nóng)業(yè)剩余勞動力進城務工共同促進土地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展。發(fā)展過程中也存在諸多問題，新型農(nóng)業(yè)主體專業(yè)性不高，中介機構服務機制不完善，合同的規(guī)范性，土地傷害程度大等問題互相之間也有很大的關聯(lián)性，主要原因是農(nóng)民文化素養(yǎng)較低，相關法律機制沒有建立起來，權責無法明確，專業(yè)人員少。立足于該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實際情況，結(jié)合政府政策和相關文獻研讀，提出以下幾點措施和建議，希望能為該地區(qū)完善土地流轉(zhuǎn)機制提供思路。

（一）推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展，拉動土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大

農(nóng)業(yè)發(fā)展不應僅停留在數(shù)量，更應該提高質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，進行再生產(chǎn)再加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，將農(nóng)產(chǎn)品品牌化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向。這方面鎮(zhèn)江市部分地區(qū)已經(jīng)取得了可喜的成果，如丁莊葡萄、白兔草莓、丹徒黃桃等。也有許多地區(qū)還在探索階段，應當學會學習和借鑒，努力發(fā)展具有地方特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。推動“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的發(fā)展是一條切實可行的道路，通過實現(xiàn)便利化、智能化、物聯(lián)化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展注入新鮮活力。如今農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)若想提高收益率，必須從土地資源利用效率入手，實行農(nóng)產(chǎn)品科技化，生產(chǎn)過程機械化，使農(nóng)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化是在當前我國農(nóng)業(yè)小戶經(jīng)營，家庭承包的基礎上，聯(lián)合散戶，擴大經(jīng)營規(guī)模，設立農(nóng)業(yè)合作社，延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成供銷一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

（二）建立完善的中介服務機制和價格評價機制

完善的中介服務機制是信息流通、提高土地流轉(zhuǎn)率的重要途徑，價格評價體系的建立也有助于有助于實現(xiàn)資源的合理匹配。一方面中介服務平臺的專業(yè)化應放在首要位置，有些地區(qū)服務平臺的人員對政策機制等了解并不是很全面，土地流轉(zhuǎn)自然效率低下，另一方面平臺的基礎建設應當做好，很多村民的了解渠道也僅僅是村委會，缺少專職人員，權責不清等問題都是影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性和流轉(zhuǎn)效率的一大阻礙。這不僅僅是村民文化水平的問題，還有政府的人員配置，信息發(fā)布平臺的不完善導致的。建立價格評價機制能有效提高資源利用率，土地的肥沃程度、流轉(zhuǎn)時限、地質(zhì)結(jié)構、地理位置以及土地預期價格、適合從事怎樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地價值的影響很大，通過專業(yè)評估團隊進行土地價值評估，向市場發(fā)送信號，解決流入流出雙方信息不對稱的問題，減輕土地流轉(zhuǎn)負擔，消除未來農(nóng)戶糾紛隱患。流轉(zhuǎn)前按實際情況評估土地價格，設置保底價，保障農(nóng)戶基本利益;流轉(zhuǎn)中政府應當適當控制價格浮動，保證流轉(zhuǎn)的持續(xù)性;流轉(zhuǎn)后應定時公布最新流轉(zhuǎn)價格，相關數(shù)據(jù)和政府政策，并調(diào)查農(nóng)戶對價格設定的滿意程度，不斷改善價格建立機制，使農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)積極性。