★ 王 爽

以美國(guó)為首的西方國(guó)家為反制新興大國(guó)，搶占世界軍事斗爭(zhēng)的制高點(diǎn)，都在不斷拓展軍民融合發(fā)展的深度和廣度，特別是在空軍裝備發(fā)展軍民融合上，更是強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，以謀求先發(fā)優(yōu)勢(shì)。深入系統(tǒng)地考察空軍裝備軍民融合歷史，從歷史的視角來(lái)審視推動(dòng)軍民融合發(fā)展的深層動(dòng)因和發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)概括美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合特點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)解放軍空軍裝備軍民融合快速發(fā)展，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)空軍裝備發(fā)展模式：“軍民一體化”

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)施重大調(diào)整，國(guó)防開(kāi)支和武器裝備采購(gòu)急劇下降，裝備研發(fā)與生產(chǎn)能力明顯過(guò)剩。為解決國(guó)防工業(yè)和民用工業(yè)分離所帶來(lái)的問(wèn)題，美國(guó)從國(guó)家層面相繼出臺(tái)一系列政策法規(guī)，尤其是提出了“軍民一體化”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，來(lái)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國(guó)防工業(yè)、民用工業(yè)的軍民融合；同時(shí)，圍繞推進(jìn)軍民一體化發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)層層部署，逐步推進(jìn)，穩(wěn)定實(shí)施。美國(guó)國(guó)防部專(zhuān)門(mén)成立了技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，后來(lái)又組建了國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)①參見(jiàn)李彥軍、舒本耀：《軍民融合的時(shí)代價(jià)值》，《裝備制造》，2013年第6 期。，具體組織跨部門(mén)之間軍民一體化創(chuàng)新發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)工作。除此以外，美國(guó)國(guó)防部利用相關(guān)機(jī)制，牽頭對(duì)國(guó)防科技生產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)管，由軍方負(fù)責(zé)各軍種內(nèi)部的裝備研發(fā)生產(chǎn)實(shí)施，也就是說(shuō)空軍負(fù)責(zé)本軍種內(nèi)部的裝備發(fā)展“軍民一體化”。美國(guó)空軍在裝備發(fā)展實(shí)施“軍民一體化”過(guò)程中，一般按照經(jīng)由立法部門(mén)和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)通過(guò)制定法律、法規(guī)、計(jì)劃等來(lái)具體落實(shí)。比如，通過(guò)建立軍事項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度，吸引有發(fā)展前景的中小企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)?？偠灾?，美國(guó)空軍裝備發(fā)展“軍民一體化”軍民融合模式就是在國(guó)防部的主導(dǎo)下，結(jié)合軍種實(shí)際，依法依規(guī)行事，化民用為軍用，以強(qiáng)大的國(guó)防工業(yè)帶動(dòng)民用工業(yè)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)軍地雙贏。從實(shí)踐看，美國(guó)空軍裝備發(fā)展推行“軍民一體化”的模式，節(jié)省裝備采購(gòu)費(fèi)用達(dá)20%以上。

二、美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合的特點(diǎn)

（一）冷戰(zhàn)前美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合特點(diǎn)。從冷戰(zhàn)前美國(guó)航空裝備發(fā)展軍民融合看，起步晚、發(fā)展快和戰(zhàn)爭(zhēng)牽引助推是其突出特點(diǎn)。一是航空工業(yè)起步晚。美國(guó)早在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)和對(duì)外領(lǐng)土擴(kuò)張時(shí)期，就建立了一批制造武器裝備的國(guó)有兵工廠，其軍工業(yè)從一開(kāi)始就不排斥民營(yíng)企業(yè)參與裝備發(fā)展生產(chǎn)。第一次世界大戰(zhàn)前，美國(guó)沒(méi)有航空工業(yè)，也沒(méi)有一架飛機(jī)；一戰(zhàn)后，隨著飛機(jī)等新裝備的出現(xiàn)，美國(guó)的國(guó)防工業(yè)才擴(kuò)張到軍用航空領(lǐng)域。二是軍事航空工業(yè)發(fā)展快。從一戰(zhàn)結(jié)束至1937年美國(guó)的國(guó)防工業(yè)比較薄弱；1938年美國(guó)軍用飛機(jī)每年生產(chǎn)不足900 架；1939年生產(chǎn)2000 余架，1940年生產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到6000 架，在這一時(shí)期美國(guó)的國(guó)防航空工業(yè)與民用航空工業(yè)融合處于探索階段。三是戰(zhàn)爭(zhēng)牽引航空工業(yè)軍民融合。1941年底太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)進(jìn)行全國(guó)戰(zhàn)時(shí)總動(dòng)員，持續(xù)加大國(guó)防投入，擴(kuò)大軍火出口，飛機(jī)、造船工業(yè)發(fā)展最為迅速，國(guó)有兵工廠產(chǎn)能無(wú)法滿足軍備需求，民營(yíng)企業(yè)逐漸承擔(dān)相關(guān)發(fā)展任務(wù)，當(dāng)年生產(chǎn)飛機(jī)2 萬(wàn)余架，到1944年飛機(jī)產(chǎn)量已接近10 萬(wàn)架，雷達(dá)、無(wú)線電設(shè)備等與軍用航空相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也得到迅猛發(fā)展。戰(zhàn)爭(zhēng)催生和牽引著航空技術(shù)的快速發(fā)展，如地方大學(xué)的航空實(shí)驗(yàn)室不僅為航空工業(yè)輸送人才，也提供了新的航空技術(shù)裝備。美國(guó)航空咨詢委員會(huì)加強(qiáng)與國(guó)防、民用航空工業(yè)界的緊密溝通協(xié)作，從而推動(dòng)了國(guó)防與民用航空工業(yè)軍民融合的快速發(fā)展。

（二）冷戰(zhàn)期間美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合特點(diǎn)。一是突出國(guó)家在空軍裝備發(fā)展軍民融合中的主導(dǎo)作用。美國(guó)空軍成立于1947年。1948年至1960年，美國(guó)為遏制蘇聯(lián)，政府不斷加大力度，至20世紀(jì)70年代，美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)的承包商高達(dá)13 萬(wàn)家，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在航空航天以及電子裝備建設(shè)等領(lǐng)域快速發(fā)展。美國(guó)政府還動(dòng)員大量的科學(xué)家研究軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用問(wèn)題，并通過(guò)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，覆蓋了眾多大型實(shí)驗(yàn)室。二是調(diào)整政策招攬私企參與空軍裝備制造。通過(guò)增加國(guó)防預(yù)算，利用高額的國(guó)防開(kāi)支吸引了大量民企參與國(guó)防工業(yè)，比如，美國(guó)噴氣式飛機(jī)、雷達(dá)、衛(wèi)星等新型武器裝備的研制生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向私企。三是發(fā)揮國(guó)防工業(yè)優(yōu)勢(shì)“以軍帶民”。20世紀(jì)50年代，航空工業(yè)一直是美國(guó)軍事工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，軍機(jī)制造商普遍具有制造民航機(jī)的工業(yè)基礎(chǔ)，美國(guó)通過(guò)在航空工業(yè)領(lǐng)域的“以軍帶民”政策，把制造偵察機(jī)、運(yùn)輸機(jī)、直升機(jī)轉(zhuǎn)向民用飛機(jī)，很快投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。美國(guó)空軍作為軍種發(fā)展重點(diǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)了航空航天工業(yè)的升級(jí)換代，逐漸形成了完整的工業(yè)體系。

（三）冷戰(zhàn)后美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合特點(diǎn)。一是航空工業(yè)基礎(chǔ)實(shí)力超強(qiáng)，裝備發(fā)展軍民融合度高。美國(guó)航空工業(yè)經(jīng)過(guò)了100 多年的發(fā)展，擁有著世界上種類(lèi)最為齊全的航空工業(yè)體系。2005年的航空工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1700 億美元，而民用飛機(jī)工業(yè)銷(xiāo)售額也接近400 億美元。2001年排名世界前10 的航空公司，美國(guó)就占了7 家。美國(guó)空軍裝備發(fā)展作為其國(guó)家投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了軍事航空與民用航空雙重進(jìn)步。

二是組織領(lǐng)導(dǎo)體系健全有力，國(guó)家政策支持力度大。美國(guó)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)推進(jìn)軍民融合發(fā)展，國(guó)家安全委員會(huì)、科學(xué)與科技政策辦公室、科學(xué)與空間和技術(shù)委員會(huì)、國(guó)土安全委員會(huì)、小企業(yè)委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民融合重大問(wèn)題；國(guó)家相關(guān)部委負(fù)責(zé)軍民融合重大政策、重大項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，包括與空軍相關(guān)的重大武器項(xiàng)目等。目前，美國(guó)航空航天局擔(dān)負(fù)著美國(guó)空軍軍民兩用航空技術(shù)規(guī)劃發(fā)展任務(wù)，負(fù)責(zé)制訂軍民技術(shù)融合計(jì)劃①參見(jiàn)王加棟、白素霞：《美俄航空工業(yè)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2009年第2 期。，通過(guò)波音、雷神、通用動(dòng)力等航空航天企業(yè)集團(tuán)推動(dòng)軍事航空技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。此外，美國(guó)空軍在前沿技術(shù)領(lǐng)域?qū)γ駹I(yíng)小企業(yè)也加大了資助力度，2018年美國(guó)防部在為空軍投入的SBIR/STTR 項(xiàng)目中，航空平臺(tái)就設(shè)置了“抗氣流干擾系統(tǒng)”“高超聲速飛行器試驗(yàn)高響應(yīng)壓力傳感器”等一系列實(shí)用類(lèi)項(xiàng)目，在信息領(lǐng)域設(shè)置了“機(jī)器學(xué)習(xí)應(yīng)用評(píng)估措施”“空天網(wǎng)戰(zhàn)場(chǎng)管理機(jī)場(chǎng)顯示系統(tǒng)”等一系列先進(jìn)系統(tǒng)項(xiàng)目。

三是民間組織主動(dòng)作為，通力合作。美國(guó)民間高校、科研院所、企業(yè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等組織，按照國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃，以及政府職能部門(mén)統(tǒng)一部署安排，負(fù)責(zé)軍民融合各項(xiàng)具體工作的落實(shí)。例如，美國(guó)國(guó)防工業(yè)協(xié)會(huì)現(xiàn)有的36 個(gè)部門(mén)，對(duì)上與國(guó)防部等政府部門(mén)政策法規(guī)對(duì)接，當(dāng)好企業(yè)參與裝備發(fā)展包括空軍裝備建設(shè)的顧問(wèn)；技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)會(huì)每年要結(jié)合工作實(shí)績(jī)出版3 期相關(guān)軍民技術(shù)轉(zhuǎn)移報(bào)告，大學(xué)技術(shù)管理協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)大學(xué)與國(guó)防工業(yè)有關(guān)部門(mén)之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移。

三、美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）冷戰(zhàn)前美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗(yàn)。一是國(guó)家重視，政府助推。早在1915年，美國(guó)就批準(zhǔn)建立了國(guó)家航空咨詢委員會(huì)。后來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布指令成立國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)，其基本職能定位是為政府、企業(yè)、高校以及其他科研機(jī)構(gòu)的合作交流提供條件。1940年9月以前，美國(guó)的飛機(jī)公司主要是規(guī)模小、產(chǎn)量低。1940年6月，羅斯福下令成立國(guó)防研究委員會(huì)，下設(shè)政府科學(xué)研究和開(kāi)發(fā)辦公室，從國(guó)家層面加強(qiáng)了對(duì)飛機(jī)制造商的控制，從而推動(dòng)了美國(guó)航空工業(yè)的快速發(fā)展和升級(jí)。1942年美國(guó)政府命令戰(zhàn)時(shí)所有汽車(chē)制造商調(diào)整產(chǎn)品發(fā)展方向，配合政府生產(chǎn)飛機(jī)零部件，此時(shí)，美國(guó)已成為世界上最大的軍用飛機(jī)制造國(guó)，在戰(zhàn)時(shí)共生產(chǎn)戰(zhàn)機(jī)和運(yùn)輸機(jī)、教練機(jī)等多達(dá)27 萬(wàn)余架。二是需求牽引，加大投入。1917年興建第一個(gè)飛機(jī)試驗(yàn)中心；1939年美國(guó)政府戰(zhàn)前的科技投入僅1 億多美元，航空工業(yè)在世界排名處在第41 位；此后，美國(guó)持續(xù)加大投入，到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，美國(guó)的科技投入已達(dá)15 億美元，其航空工業(yè)基礎(chǔ)實(shí)力雄厚，有眾多的航空研究機(jī)構(gòu)和飛機(jī)制造商，主要發(fā)展與生產(chǎn)軍用航空裝備，為二戰(zhàn)時(shí)美航空武器裝備保持優(yōu)勢(shì)奠定了基礎(chǔ)。三是抓住機(jī)遇，適時(shí)融合。當(dāng)時(shí)美國(guó)尖端的軍事技術(shù)主要掌控在大公司手里，大部分空軍裝備主要是民間企業(yè)生產(chǎn)，有些軍品則是向海外購(gòu)買(mǎi)，為改變這一現(xiàn)狀，國(guó)家出臺(tái)政策，抓住機(jī)遇適時(shí)組織空軍裝備發(fā)展軍民融合，達(dá)到了預(yù)期效果。比如，1942年航空裝備生產(chǎn)的增長(zhǎng)，是依托原有的軍民企業(yè)、工廠大規(guī)模地融合轉(zhuǎn)入軍事航空工業(yè)生產(chǎn)，而較少依靠新創(chuàng)辦的企業(yè)。

（二）冷戰(zhàn)期間美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗(yàn)。道路決定出路，出路需要思路。美國(guó)空軍裝備發(fā)展立足本國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，自1945年到1990年，通過(guò)空軍、航空航天局、公司三方的有機(jī)結(jié)合，成功研制開(kāi)發(fā)生產(chǎn)200 余種飛機(jī)，這些項(xiàng)目中包括軍用、民用和試驗(yàn)型飛機(jī)，其中有100 余種戰(zhàn)斗機(jī)。一是堅(jiān)持以項(xiàng)目為牽引，采取多種方式方法遴選項(xiàng)目經(jīng)理，建立軍民一體的科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)；二是堅(jiān)持以軍事需求驅(qū)動(dòng)軍民協(xié)作論證，向民間組織征求需求意見(jiàn)，面向社會(huì)收集創(chuàng)意，運(yùn)用多種方法選擇確定項(xiàng)目；三是堅(jiān)持按照合同款項(xiàng)強(qiáng)化軍民共同監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)合同規(guī)定，借助項(xiàng)目監(jiān)理方進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管；四是堅(jiān)持研發(fā)成果在軍民領(lǐng)域良性互動(dòng)轉(zhuǎn)移，通過(guò)軍民口之間技術(shù)轉(zhuǎn)移，嚴(yán)格轉(zhuǎn)移流程，提高成果轉(zhuǎn)移質(zhì)量。

（三）冷戰(zhàn)后美國(guó)空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗(yàn)。一是堅(jiān)持國(guó)家政策調(diào)整改革，以政策法規(guī)主導(dǎo)融合。1990年至1993年，美國(guó)通過(guò)出臺(tái)國(guó)防授權(quán)、國(guó)防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌等政策法規(guī)，促進(jìn)空軍裝備發(fā)展軍民融合。其一，開(kāi)啟民品上升通道。清理和廢除近700 余項(xiàng)限制性政府采購(gòu)條文，簡(jiǎn)化采購(gòu)合同程序，允許國(guó)防采購(gòu)部門(mén)與非軍火供應(yīng)商簽訂合同。其二，壓低民參軍門(mén)檻。美國(guó)國(guó)防部在1993年取消或修改了1.4 萬(wàn)余項(xiàng)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系；1994年又出臺(tái)有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)承包商圍繞滿足軍事需求，盡量采用民用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控軍品規(guī)范使用。其三，推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)并購(gòu)重組。美國(guó)持續(xù)開(kāi)展軍工企業(yè)合并重組，美國(guó)軍工集團(tuán)從1990年連續(xù)3年進(jìn)行企業(yè)重組，數(shù)量減少了20 余家。進(jìn)入新世紀(jì)，美國(guó)排名靠前的軍工企業(yè)分別是波音、洛克希德·馬丁、諾思羅普·格魯曼、通用動(dòng)力、雷神5 家公司；通過(guò)調(diào)整改革和重組國(guó)防工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，進(jìn)一步壓縮了過(guò)剩產(chǎn)能。其四，民參軍項(xiàng)目成效明顯。美軍在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中使用的尖端通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)軟件與防毒軟件及衛(wèi)星圖片分析器材等高新技術(shù)產(chǎn)品，通過(guò)招投標(biāo)，有幾百家硅谷公司與美國(guó)防部簽訂了產(chǎn)品生產(chǎn)與技術(shù)服務(wù)合同。在政府政策支持下，美國(guó)空軍還通過(guò)與商業(yè)航天公司建立合作伙伴關(guān)系，為美國(guó)空軍提供全新的手段，使航天發(fā)射成本降低3 ～10 倍，確保美國(guó)保持全球優(yōu)勢(shì)地位。

二是開(kāi)發(fā)運(yùn)用軍民兩用技術(shù)，突出重點(diǎn)領(lǐng)域融合。航空、微電子、通信、計(jì)算機(jī)、材料技術(shù)等技術(shù)領(lǐng)域是軍民技術(shù)共享的戰(zhàn)略重點(diǎn)，1993年美國(guó)實(shí)施國(guó)防轉(zhuǎn)軌計(jì)劃，經(jīng)費(fèi)四分之三用于軍民兩用技術(shù)研發(fā)，而在空軍裝備發(fā)展中表現(xiàn)尤為明顯。

三是加大商業(yè)支撐力度，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制融合。美官方商業(yè)計(jì)劃也是軍民融合發(fā)展的重要保障，既牽引了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展方向，又提供了足夠的資金支持。21世紀(jì)初美國(guó)實(shí)施星座計(jì)劃，國(guó)家航空航天局將退出地球軌道發(fā)射任務(wù)，而地球軌道運(yùn)輸任務(wù)將全部由商業(yè)公司運(yùn)營(yíng)，有20 多家公司參與競(jìng)標(biāo)，最終實(shí)力雄厚的SpaceX 獲得了直接投資或高達(dá)16 億美元的商業(yè)補(bǔ)給服務(wù)合同。