白利寅

[山東社會科學(xué)院，濟南 250002]

立法的理論研究需要以服務(wù)立法與具體治理制度建構(gòu)為指向，并最終以立法、執(zhí)法以及司法實踐為檢驗標準。地方立法是地方治理的重要組成部分，其科學(xué)化與否也必然要以地方治理實踐為依歸，否則可能淪為“條款精致”的一紙具文。正如立法不是目的，所立之法得以良好的實施，為善治提供依據(jù)才是立法之目標，同樣，立法科學(xué)化的主張與析分也不是研究的最終指向，如何在實踐中實現(xiàn)科學(xué)立法以提升立法質(zhì)量、推進社會治理的法治轉(zhuǎn)型才是研究核心。因此，當前學(xué)界對科學(xué)立法的內(nèi)涵界定以及包括立法語言、技術(shù)、程序和評估等地方立法科學(xué)化的結(jié)構(gòu)分析，需要轉(zhuǎn)化為制度建構(gòu)的素材，融入具體的立法工作實踐中得以彰顯和落實。這種“轉(zhuǎn)化”和“融入”的媒介就是實現(xiàn)地方立法科學(xué)化的工作機制，即遵循科學(xué)立法原理，將立法語言、立法技術(shù)、立法程序和立法評估科學(xué)化標準與要求納入地方立法工作任務(wù)和具體環(huán)節(jié)，并以實踐創(chuàng)新為動力不斷完善立法體制與優(yōu)化運行機制。由此來看，地方立法科學(xué)化的目標實現(xiàn)于創(chuàng)新機制之中，那么對地方立法創(chuàng)新機制的分析、建構(gòu)與完善是實現(xiàn)科學(xué)立法的關(guān)鍵核心。

一、地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制的基本內(nèi)涵

何謂“立法機制”目前并未有明確的概念界定。在官方文件里，“機制”往往與“體制”并用，如：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用……明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工程程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化?！盵1](P10)學(xué)界也往往將立法體制與機制結(jié)合起來分析，[2]或者對內(nèi)容范圍與功能側(cè)重做出區(qū)分，認為立法體制“主要是指不同層級立法主體之間立法權(quán)限的劃分，地方立法體制則是指地方不同立法主體之間的立法權(quán)限劃分”;[3]而立法機制則與具體立法工作結(jié)合，偏重于立法操作與部門配合的層面，涉及人大立法與常委會立法、人大立法與政府立法、中央立法與地方立法的關(guān)系，以及完善法律解釋制度等問題。[4]

立法機制涵義的模糊性源于“機制”本身既不是一個法律概念，也是不是一個法學(xué)概念，而是一個經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)上的概念，“根據(jù)系統(tǒng)的觀點, 機制是各子系統(tǒng)、各要素之間的相互作用、相互制約、相互聯(lián)系的形式, 是系統(tǒng)良性循環(huán)不可缺少的機緘。以至于運用到管理則有：管理機制是社會組織中各組成部分或各個管理環(huán)節(jié)相互作用合理制約, 從而使系統(tǒng)整體健康發(fā)展的運行機緘”。[5]法學(xué)研究對“機制”一詞的借鑒，是出于法治建設(shè)作為一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，已不僅是純粹形式化的法律制定和執(zhí)行問題，而必然要面對社會生活中的方方面面，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域的問題都是法治建設(shè)關(guān)注焦點與素材。因此有學(xué)者提出了“法律工程學(xué)思維”，即：“能夠?qū)⒖茖W(xué)認識思維與社會工程思維有效結(jié)合，以實用性和有效性為追求，以已經(jīng)獲得的關(guān)于法律制度和法律現(xiàn)象的理論成果作為資源和基點，將工程學(xué)所具有的模型設(shè)計、方法選擇和技術(shù)考量充分地運用于法治秩序目標的實現(xiàn)，從而打通了純粹法律理論認知和社會目標追求之間、法律理想圖景與社會正義秩序之間、應(yīng)然與實然之間的壁壘?！盵6]

法學(xué)研究基于工程學(xué)思維借用“機制”一詞認知和描述法律制度建構(gòu)與實施過程中具體操作層面的工作實踐問題，包括各個主體的相互關(guān)系、制度結(jié)構(gòu)、規(guī)則的運行方式、操作技術(shù)、流程等。具體到立法來說，如果立法體制表述的是以立法權(quán)限劃分為核心內(nèi)容的靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)問題的話，立法機制則致力于概括的是具體立法工作中各個環(huán)節(jié)的操作規(guī)范、運行程序、操作技術(shù)以及各要素協(xié)調(diào)配合等動態(tài)運行問題。所以，立法機制與其說是一個獨立確定的學(xué)理概念，毋寧說是對立法環(huán)節(jié)諸種實踐操作規(guī)程的統(tǒng)合概括，即必須深入具體立法工作中考察具體立法機制，如立項和論證時的民主參與機制、立法表決時的公正程序機制、立法后評估的反饋機制，如此則立法機制才有實踐意義。我們可以這樣來描述地方立法機制，即有地方立法權(quán)的人大和政府在地方立法工作過程中如何組織各個立法要素、分配立法資源、協(xié)調(diào)立法主體關(guān)系、發(fā)揮立法功能，最終完成地方立法任務(wù)的工作流程設(shè)計及其運行方式。地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制，則是科學(xué)立法在地方立法機制中的創(chuàng)新體現(xiàn)，是科學(xué)立法的內(nèi)涵標準在地方立法過程中的融入與細化,包括如下幾個方面。

第一，地方立法權(quán)限的合理劃分機制。立法權(quán)限劃分本來屬于立法體制的內(nèi)容，由《憲法》《立法法》等相關(guān)法律以及地方性法規(guī)規(guī)范，但是，由于《立法法》對立法權(quán)限劃分較為原則，實踐中出現(xiàn)不同層級、同一層級不同主體、同一主體之不同機構(gòu)間的權(quán)限與職能劃分不清的問題。以地方人大立法與地方政府立法的矛盾為例，就同一立法事項究竟是制定地方性法規(guī)還是制定政府規(guī)章并沒有具體的上位法標準，于是就很有可能出現(xiàn)相互推諉或相互爭奪立法權(quán)的問題。實踐中這種問題的解決多是依靠地方人大和地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)，則這種溝通協(xié)調(diào)的工作機制的科學(xué)性與合理性是影響地方立法工作穩(wěn)定性、權(quán)威性以及地方立法質(zhì)量的重要因素。因此，地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制首先就要包含立法權(quán)限的合理劃分機制，即建構(gòu)穩(wěn)定完善的工作溝通機制，合理劃分立法權(quán)限范圍，避免立法沖突、立法越權(quán)和職能缺位等情形。

第二，地方立法預(yù)備階段的民主參與機制。地方立法預(yù)備階段包括立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法意見征集、立項調(diào)研、立法決策等環(huán)節(jié)步驟，是地方立法由“意見表達”成為“正式規(guī)劃”的準備階段。該階段的一個顯著特征是不同主體的利益訴求表達，體現(xiàn)民主參與原則和協(xié)商共治要求，需要立法者組織調(diào)研，匯集不同立法意見，做出科學(xué)判斷與決策。因此，建構(gòu)充分表達民聲民意的民主參與機制是立法預(yù)備階段的前提與重點，是地方立法科學(xué)化的必然要求。

第三，地方立法制定階段的精準效率機制。立法實施階段從法案立項和起草一直到法案的公布和生效，這是立法過程的核心階段。經(jīng)立法意見篩選進入到規(guī)劃和決策的立法提案，經(jīng)過起草、討論、審議、表決、通過、公布各環(huán)節(jié)，最終生效。在地方立法實施過程中，必須充分貫穿和依靠立法語言、立法技術(shù)、立法程序的運用，這些制定地方性法規(guī)的主要操作方法的科學(xué)性決定了法規(guī)文件的最終質(zhì)量。因此，地方立法實施階段的科學(xué)化必須要以精準和效率為目的，建構(gòu)地方立法工作精準效率機制，包括法案起草機制、審議機制、表決機制等。

其四，地方立法審查階段的監(jiān)督反饋機制。地方性法規(guī)制定并生效后，既需要面臨法規(guī)實施后評估問題，還有法規(guī)的合法化監(jiān)督與審查問題。前者是對法規(guī)的立法質(zhì)量、實效性的評價，后者則是對立法主體、法規(guī)內(nèi)容、立法程序等的合法性審查與監(jiān)督。因此，地方立法審查階段需要建構(gòu)監(jiān)督反饋機制，包括立法后評估機制、地方立法的合法性審查機制以及地方立法質(zhì)量監(jiān)督機制。

二、影響地方立法科學(xué)化創(chuàng)新的障礙與困境

盡管學(xué)界對“科學(xué)立法”的標準進行了充分研究，前文對“地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制”也進行了分析與界定，但科學(xué)立法及其機制建構(gòu)本質(zhì)上仍然是立法工作實踐問題，是地方立法工作實踐的重要內(nèi)容，理論分析與建構(gòu)離不開各地科學(xué)立法的實踐創(chuàng)新為之提供的源源不絕的靈感與素材。故有學(xué)者指出：“在對科學(xué)立法尚未形成普遍共識的情況下，各級立法機關(guān)應(yīng)當創(chuàng)造性地開展實踐，在實踐中不斷探索科學(xué)立法的基本精神、原則和要求，通過不斷總結(jié)成功的實踐經(jīng)驗來逐步解釋和回答什么是科學(xué)立法這個基本命題，進而不斷推進和深化立法的科學(xué)化?！盵7]2015年修改《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，全國設(shè)區(qū)的市地方立法工作逐步開展。但與學(xué)界認為設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量將出現(xiàn)“井噴式”發(fā)展不同，盡管設(shè)區(qū)的市地方立法全面開展，立法數(shù)量較為可觀，但就2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，省級與設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)數(shù)量是7∶3，這與設(shè)區(qū)的市立法事項受限、立法能力不足、省級人大常委會批準生效程序等因素相關(guān)。[8](P3-4)因此，研究地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制必須要關(guān)注實踐，從實踐中尋找問題與解決方式。各地在立法實踐中的亮點和創(chuàng)新點值得進一步關(guān)注，如“北京的《北京市機動車停車管理條例》在立法過程中進行了大量的實地調(diào)研工作，湖北的《湖北省消費者權(quán)益保護條例》則是采用了多種方式的立法聽證，而無錫的《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》則是在上位法缺失的情況下進行立法創(chuàng)新，真正將立法科學(xué)化和民主化落到實處”。[8](P36)正是這些地方立法創(chuàng)新實踐，既為地方治理的創(chuàng)新提供了具體規(guī)范依據(jù)，也為相關(guān)領(lǐng)域的國家立法完善積累了經(jīng)驗素材。

然而，隨著設(shè)區(qū)的市普遍獲得地方立法權(quán)，之前一直影響科學(xué)立法的因素不僅未能消除，反而增加了許多不確定的風險，如“重復(fù)立法”“上下位法沖突”“地方立法權(quán)限劃分不清”等問題在設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后隨之放大，“《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)并沒有解決這些體制問題，相反，這些積存的問題對立法工作產(chǎn)生的弊端將會影響設(shè)區(qū)的市立法的功能發(fā)揮，甚至會產(chǎn)生功能異化的隱患?！盵9]這些體制性弊端對科學(xué)立法以及對地方立法實踐創(chuàng)新形成顯而易見的阻滯，即地方立法的具體工作開展以及科學(xué)化創(chuàng)新機制的建構(gòu)完善因體制性弊端產(chǎn)生各種問題，又進一步影響了地方立法的治理功能發(fā)揮。

(一)地方立法體制弊端影響是根本因素

地方立法機制是實現(xiàn)地方立法科學(xué)化目標的制度載體，而地方立法體制的合理性與規(guī)范性則是保證立法質(zhì)量的重要前提?！案鶕?jù)《憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》關(guān)于制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，比較完善地構(gòu)建了我國現(xiàn)行的立法體制，即在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中央和地方兩級、多層次的立法體制?！盵10](P172)但實踐操作比制度設(shè)計要更加復(fù)雜，地方治理的多元訴求以及不同地區(qū)發(fā)展不平衡的情況放大了地方立法體制運行的困難，尤其是地方立法沖突問題表現(xiàn)最為顯著。因此，必須正視和反思地方立法體制存在的弊端，才能從根本上消除科學(xué)立法創(chuàng)新的阻礙。

第一，中央和地方立法的關(guān)系一直未能理順?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā凡糠忠?guī)定較為寬泛以及部分用語模糊，兼之缺乏立法權(quán)限劃分的法律規(guī)范，導(dǎo)致中央和地方立法的關(guān)系一直未能理順。如除法律保留事項以外，全國人大及其常委會制定的法律如何與國務(wù)院行政法規(guī)在事項選擇上加以區(qū)別？“由于‘根據(jù)憲法和法律’、‘執(zhí)行法律的規(guī)定’等憲法用語的明確含義難以確定、理解不一，加之實施性立法與創(chuàng)制性立法的界限難以截然劃分，使國務(wù)院的‘實施細則’往往成為‘二次立法’，甚至重新立法?！盵11](P34)中央立法與地方立法的齟齬更加常見，一方面體現(xiàn)為地方立法對法律、行政法規(guī)毫無創(chuàng)造性地照搬照抄，另一方面則出現(xiàn)地方立法違背中央立法內(nèi)容，如在中央立法空白領(lǐng)域超越權(quán)限而進行地方立法，或者以地方立法架空中央立法等。另外，盡管《立法法》對法律規(guī)范性文件的效力位階作出規(guī)定，但一些學(xué)理上的反思也值得關(guān)注，如中央行政機關(guān)即國務(wù)院制定的行政法規(guī)效力為什么要高于地方權(quán)力機關(guān)即地方人民代表大會制定的地方性法規(guī)，“承認行政法規(guī)高于地方性法規(guī),那實質(zhì)上就是承認國務(wù)院的地位高于省級人大,因而國務(wù)院有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地方人大,因而合理的結(jié)論也就是:國務(wù)院應(yīng)當有權(quán)撤銷與行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”，[12]這顯然與《立法法》第97條第(二)項由全國人大常委會撤銷同《憲法》、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)的規(guī)定相矛盾。

第二，省級立法與設(shè)區(qū)的市級立法范圍存在交叉重復(fù)?！读⒎ǚā返?2條賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，對之進行了立法事項和立法權(quán)限的限制規(guī)定，前者指設(shè)區(qū)的市人大及其常委會得就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”方面的事項制定地方性法規(guī)，后者是指設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。表面看，設(shè)區(qū)的市立法完全為《立法法》所限定以及省級人大常委會所控制，實現(xiàn)了維護法制統(tǒng)一的目的，然而現(xiàn)實操作的情形是，省級地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)沒有內(nèi)容劃分的具體標準，就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”方面的立法事項來說，省市兩級人大及其常委會均有地方立法權(quán)，是制定全省統(tǒng)一的地方性法規(guī)還是留有各市自己制定地方性法規(guī)，對此并沒有嚴格的規(guī)范設(shè)計，即便是編制立法規(guī)劃也不能完全避免二者之間的沖突：“通常，市級人大立法規(guī)劃和立法計劃的制定要早于省級人大，但省級人大在進行立法規(guī)劃和立法計劃編制時卻并不參考市級立法規(guī)劃和立法計劃，而主要以政府部門的立法需求為主。市級人大在省級相關(guān)法規(guī)已經(jīng)出臺的情況下，疏于對已有法規(guī)的清理，導(dǎo)致出現(xiàn)與省級法規(guī)內(nèi)容基本相同甚至沖突的法規(guī)條例。這兩方面的因素成為造成立法重復(fù)的主要原因。”[3]

第三，人大立法與政府立法缺乏合理劃分機制。盡管《立法法》第82條規(guī)定了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，包括“(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”，但并不能有效區(qū)分地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的界限。目前，人大立法和政府立法的關(guān)系尚不明確，尤其表現(xiàn)為：對于特定事項應(yīng)制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章缺乏明確標準，實踐中多依賴人大法工委與政府法制部門的溝通協(xié)調(diào)。因此，二者立法權(quán)限的不清晰導(dǎo)致實踐中存在如片面認為法規(guī)位階高而忽視規(guī)章調(diào)整社會關(guān)系的權(quán)威性和有效性、增加人為因素干預(yù)立項的可能性、容易導(dǎo)致權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的職權(quán)錯位、不利于人大及其常委會的地方立法主導(dǎo)作用、容易損害公民權(quán)利和滋生部門保護等等。[13](P197-190)

(二)人大主導(dǎo)立法工作缺乏制度化建構(gòu)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！盵1](P10)這是執(zhí)政黨對立法的頂層設(shè)計要求。2015年修訂后的《立法法》第51條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！边M一步明確了人大主導(dǎo)立法的法治基礎(chǔ)與直接法律依據(jù)。盡管各地的立法實踐在堅持人大主導(dǎo)地位、發(fā)揮人大主導(dǎo)作用方面積累了許多寶貴經(jīng)驗，但影響人大主導(dǎo)的體制機制因素仍然存在，現(xiàn)行具體立法工作機制與人大主導(dǎo)原則存在不兼容情形，這其中既包括人大主導(dǎo)與其他主體在立法中的地位和作用的關(guān)系未能理順，也包括人大立法體制與自身建設(shè)的問題，集中體現(xiàn)為地方人大主導(dǎo)立法與黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、政府發(fā)揮主要作用的關(guān)系尚未完全厘清，導(dǎo)致人大主導(dǎo)立法缺乏規(guī)范性實現(xiàn)路徑。

第一，人大主導(dǎo)立法與黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系未能理順。黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為一項法治原則以及立法原則，其基本形式缺乏制度化和規(guī)范化的設(shè)計和貫徹：部分黨委在領(lǐng)導(dǎo)立法工作時沒有明晰權(quán)責范圍，不當行使立法審批權(quán)、重大立法事項決策權(quán)，“不少地方經(jīng)常出現(xiàn)黨委書記或者一名黨委常委就可以決定是否制定一件法規(guī)的情況，而一個省、市是否制定一件政府規(guī)章，以及這個規(guī)章規(guī)定什么樣的內(nèi)容，則更是常常由作為省委、市委副書記的省長、市長個人決定”；[14]立法中“重大問題向黨委請示”的制度尚待細化和完善，在實踐中，“重大事項”的涵義范圍、“重大”的標準、確定“重大事項”的機制等制度基礎(chǔ)并沒有明確，“重大問題”的啟動主體、向黨委請示的程序、黨委反饋意見的方式、對“重大問題”爭議分歧的裁決途徑等工作機制流程也沒有得到細化設(shè)計。

第二，立法中人大主導(dǎo)與政府重要作用的關(guān)系定位不明晰。影響人大主導(dǎo)立法的干預(yù)因素和體制問題尚未完全消除。地方人大的工作力量有限，大量立法工作需要依靠政府相關(guān)部門配合，但實踐中演變?yōu)榱⒎ǖ牟块T利益化和行政不當干預(yù)，“一些部門將尋求部門自身利益上溯到立法的源頭，通過主導(dǎo)立法過程自我賦權(quán)、蠶食公共利益，違背了法規(guī)應(yīng)有的公平正義，產(chǎn)生嚴重的危害”。[15](P176)

第三，人大自身建設(shè)不足導(dǎo)致承接主導(dǎo)立法的能力較弱。人大主導(dǎo)立法存在的問題中，最為直接的是人大自身建設(shè)的問題，即立法人才素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職能劃分、機制設(shè)計等存在短板，導(dǎo)致主導(dǎo)立法的工作能力不足。當前人大立法工作也存在政績要求、考核壓力等問題，人大制定的立法規(guī)劃向同級黨委負責，人大法制機構(gòu)也要向人大負責。與行政的上級導(dǎo)向型體制的導(dǎo)向相似，人大立法的考核壓力導(dǎo)致了立法“行政化”、政績化和形象化，為了趕超任務(wù)而盲目立法，尤其是人大主要領(lǐng)導(dǎo)任期屆滿之前想做出更多的立法成績，可能導(dǎo)致立法扎堆現(xiàn)象，一些時機不夠成熟的立法也匆忙出臺，其質(zhì)量與適應(yīng)性可想而知。這種體制導(dǎo)向下的立法忽視實踐需求，未能充分給予公眾、社會組織參與，不能反映民聲民意。

(三)設(shè)區(qū)的市立法能力和技術(shù)亟待提升

自2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體擴容至322個設(shè)區(qū)的市，除49個較大的市外，273個設(shè)區(qū)的市新獲地方立法權(quán)。截至2017年12月31日，273個新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已出臺614部地方性法規(guī)。其中地方立法程序為197部，占比32%，環(huán)境保護法規(guī)181部，占比30%；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法規(guī)175部，占比28%；歷史文化保護法規(guī)57部，占比9%；還有4部不屬于以上類型。[8](P204-205)然而，設(shè)區(qū)的市立法全面展開除了滿足地方治理需求、提升地方法治建設(shè)水平之外，也隨之帶來一些隱憂，如法制不統(tǒng)一、上下位法沖突等，尤其是以“科學(xué)立法”標準作為考量要求的話，當前設(shè)區(qū)的市立法存在著一些亟待正視和解決的問題。

一方面，重復(fù)立法、立法沖突等現(xiàn)象普遍存在，設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)亟待提升。重復(fù)立法一直是影響地方立法質(zhì)量和可操作性的嚴重問題，也是導(dǎo)致立法沖突、立法抄襲、違反上位法的重要原因，產(chǎn)生了浪費立法資源的嚴重后果。有學(xué)者根據(jù)立法主體的主觀態(tài)度，將重復(fù)立法分為惰性與積極兩類，“所謂惰性地方立法重復(fù)是指地方立法主體在進行立法時的主觀心態(tài)是懶惰的，其并沒有認真對待立法，只是照抄照搬了上位法或者同位法中的有關(guān)規(guī)定，而所立的地方性法規(guī)也沒有體現(xiàn)地方特色，由此造成對上位法或同位法的大量重復(fù)”。[16]新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在重復(fù)立法方面更加明顯，甚至出臺的地方性法規(guī)出現(xiàn)了80%～90%的文本重復(fù)，這“意味著設(shè)區(qū)的市的地方立法活動與國家和省級的立法活動存在共性，即便設(shè)區(qū)的市沒有制定其他地方立法條例，也能夠通過參照適用立法法或省級人大制定的地方立法條例開展地方立法工作”。[8](P64-56)重復(fù)立法等現(xiàn)象涉及對地方立法的深層追問，即地方立法在國家立法體制中的定位和要達成的治理目標究竟是什么？前一個追問是單一制下地方立法在國家立法統(tǒng)攝下的維護法制統(tǒng)一問題，即“不抵觸”；后一個追問是地方立法在地方治理中的能動作用問題，即“有特色”。然而，部分立法工作者僵化理解“不抵觸”原則，認為必須要重復(fù)上位法規(guī)定才能做到“不抵觸”，或過分強調(diào)法制統(tǒng)一而忽視地方特色，導(dǎo)致立法文本的千篇一律和立法內(nèi)容的“大而全、全而空”。

另一方面，組織建設(shè)和資源配置存在短板，設(shè)區(qū)的市立法能力普遍不足。設(shè)區(qū)的市人大與政府在獲得立法權(quán)之前沒有從事立法工作的經(jīng)驗，在組織建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、資源配置的工作方面，往往采取“急就章”的方式，人、財、物匆忙上馬。立法是一項政治性、專業(yè)性、理論性和實踐性兼具的復(fù)雜工作，需要高素質(zhì)專業(yè)立法人員、立法團隊作為保障。盡管賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)已經(jīng)過了三年，大多數(shù)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，但是，在立法資源配置、立法人才儲備、立法機構(gòu)設(shè)置等方面普遍存在問題，亟須完善和加強。各地普遍存在立法人才匱乏問題，即便是已經(jīng)有了多年地方立法實踐經(jīng)驗的較大的市，真正從事立法文件起草等技術(shù)性工作的人員也屈指可數(shù)，遠遠沒有達到立法團隊的配置要求；新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市缺乏長期立法經(jīng)驗，在人大和政府法制部門的工作人員大多數(shù)只從事過內(nèi)務(wù)司法和規(guī)范性文件審查備案等方面的工作，人員編制嚴重不足，這樣的機構(gòu)設(shè)置和人員配備無法滿足地方立法的基本要求。大量設(shè)區(qū)的市沒有高水平大學(xué)、科研機構(gòu)，在立法的專家論證環(huán)節(jié)存在短板，而外地專家又未必熟悉本地情況，使得立法的科學(xué)性難以得到進一步提升。

(四)地方立法引領(lǐng)治理實踐的能力不足

盡管黨的十八大以來，尤其是十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《立法法》修訂之后，地方立法在引領(lǐng)和保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了重大成就，設(shè)區(qū)的市普遍獲得地方立法權(quán)，地方治理法治化水平不斷提升，但距離黨的十九大報告關(guān)于“中國特色社會主義新時代”的基本任務(wù)、應(yīng)對新時代社會主要矛盾變化、“深化依法治國實踐”以及“打造共建共享共治的社會治理格局”的基本要求，仍然存在各種各樣的差距和不足，地方立法與地方治理仍然存在體制機制問題和具體工作困難。以立法的科學(xué)化為標準考察，部分地方立法的可執(zhí)行性差，所立之法沒有發(fā)揮引領(lǐng)地方治理的作用。

第一，地方立法與地方治理的關(guān)系發(fā)生背離。一般來說，地方立法狀況既體現(xiàn)和反映了一個地區(qū)社會治理的需求與程度，也代表了地方法治建設(shè)的一般水平。但是，當前地方立法與地方治理相互依存、彼此互動的程度不足，甚至在二者之間存在著邏輯與實踐的背離。一方面，地方立法囿于其理念與立法技術(shù)局限，忽視地方治理的現(xiàn)實需求，不能完全圍繞完善地方治理、推進地方法治建設(shè)的任務(wù)目標展開工作，沒有聚焦和化解長期以來困擾地方治理的社會矛盾、熱點問題，導(dǎo)致立法引領(lǐng)和推進地方治理的能力不足。另一方面，地方治理依靠地方立法實現(xiàn)治理目標的程度不足，部分治理方式、手段與成效的法治要素較少，甚至呈現(xiàn)出與法治的緊張或?qū)α㈥P(guān)系，典型如“運動式治理”“奇葩文件”等。

第二，地方立法不能及時回應(yīng)改革需求。自中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”以來，改革與法治、改革與立法的關(guān)系在理論與實踐方面得到進一步厘清，改革不能突破法治底線、法治保障改革深入推進已成為廣泛共識，尤其是地方立法對改革形成了強大的推動和保障作用。但是，改革的靈活性和調(diào)適性特征與法治之穩(wěn)定性與規(guī)范性品質(zhì)充滿了張力。部分立法滯后于改革，以山東新舊動能轉(zhuǎn)換為例，“新舊動能轉(zhuǎn)換不僅涉及經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，是重要的經(jīng)濟社會問題，還涉及法學(xué)所關(guān)注的重要問題與法律制度完善的相關(guān)實踐。其中，綜合試驗區(qū)的法律地位、性質(zhì)、權(quán)限、程序、與行政機構(gòu)的關(guān)系等具體法律問題，在新舊動能轉(zhuǎn)換的實踐推進中更加凸顯，是法學(xué)研究和法律實踐所應(yīng)共同關(guān)注的熱點。”[17]但是，新舊動能轉(zhuǎn)換作為新興改革，面臨規(guī)范性文件偏多、相關(guān)立法偏少、規(guī)范依據(jù)效力級別低等制約創(chuàng)新的體制問題，地方立法在改革中處于失語狀態(tài)。

第三，地方立法存在地方特色不足、可執(zhí)行性差等問題?！暗胤教厣笔堑胤搅⒎ǖ撵`魂，是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下地方立法的生存空間與根基。然而許多地方立法不僅沒有突出地方特色，一味求“大而全”或“小而全”，甚至超越地方立法權(quán)限以故意規(guī)避國家立法，進而變相為地方保護主義或把特殊情況普遍化的盲目變通性立法。[15](P86-87)另外，部分地方立法脫離實際，用語抽象，可執(zhí)行性差，有專業(yè)團隊依據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范(試行)》要求，對現(xiàn)行有效的8000余部地方性法規(guī)和更加龐大的地方政府規(guī)章文本進行了技術(shù)性評價，結(jié)果是：“大部分都是對調(diào)整事項作出的大而化之的概述性規(guī)定……評估中八成條文對行為模式進行明確規(guī)定，但是在相關(guān)的救濟、裁量、配套方面效果并不好，這意味著法規(guī)條文抽象性、孤立性較強，規(guī)定大而化之，使得有效的法規(guī)文本空間中，有實際操作價值的條文并不多，從而從整體上影響了法規(guī)文本質(zhì)量?！盵8](P66-67)

三、實現(xiàn)地方立法科學(xué)化創(chuàng)新的機制完善路徑

習近平總書記在黨的十九大報告關(guān)于“深化依法治國實踐”中要求：“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！盵18](P38-39)這是對今后立法工作的原則性指導(dǎo)與目標方向。就地方立法來說，要化解體制難題，扭轉(zhuǎn)工作弊病，提升立法質(zhì)量，“出路在于端正立法目的、更新立法觀念、實行立法專業(yè)化、明確地方立法依據(jù)、強化立法監(jiān)督責任，建立地方立法‘良法’標準”[19]等，概言之，應(yīng)在地方立法中貫穿“創(chuàng)新”理念與實踐操作，通過完善地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機制以提升立法質(zhì)量、滿足地方治理需求。

(一)理順地方立法體制，完善立法權(quán)限合理劃分機制

為避免上下位法沖突、地方重復(fù)立法、立法資源浪費等問題，有必要探索劃分各級立法主體權(quán)限的一般原則和具體標準，實現(xiàn)各級立法治理功能、調(diào)整內(nèi)容與治理目標的有效區(qū)分，建立立法權(quán)限合理劃分機制。具體而言，就是明晰全國人大、省級人大和設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)限，理順縱向立法體制之間的關(guān)系，可以根據(jù)《憲法》和《立法法》的有關(guān)原則，如《憲法》第三條規(guī)定“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，將其運用到劃分各級立法權(quán)限方面。

首先，全國人大及其常委會立法應(yīng)當規(guī)范的是全國范圍內(nèi)的、具有普遍共性的問題，側(cè)重于框架式、結(jié)構(gòu)式治理搭建，能夠為各地具體問題的解決提供指導(dǎo)依據(jù)，并應(yīng)將具體解決方案預(yù)留給地方立法。其次，省級人大要結(jié)合本省、自治區(qū)情況，落實和細化國家法律和行政法規(guī)的基本要求，制定相關(guān)配套地方性法規(guī)，體現(xiàn)出“地方特色”的適應(yīng)性與可接受性，還要根據(jù)省域?qū)嶋H，協(xié)調(diào)平衡各地市發(fā)展情況，合理分配資源，創(chuàng)制符合本行政區(qū)域發(fā)展要求的治理規(guī)范，涉及本省、自治區(qū)重大事項，涉及區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)容要由省級人大立法。再次，設(shè)區(qū)的市以問題為導(dǎo)向立法，針對某一具體問題的解決，制定地方性法規(guī)，而不應(yīng)面面俱到的“大而全”或“小而全”。上位法規(guī)定較為明確的，設(shè)區(qū)的市立法沒有必要重復(fù)，而是應(yīng)聚焦于地方治理的熱點問題，制定解決問題的創(chuàng)制性、實驗性立法，體現(xiàn)本地特色。最后，較大的市要主動適應(yīng)新《立法法》帶來的立法權(quán)限變化，對超越新《立法法》事項范圍的舊法進行梳理，對其合理性進行評估，經(jīng)實踐檢驗可以適用的繼續(xù)有效；需要進行補充修改的，應(yīng)注意不能以修改為名增設(shè)立法權(quán)限以外的內(nèi)容；需要做出重大修改的則應(yīng)請示省級人大常委會，防止以修改方式創(chuàng)制新法，慎重對待超出現(xiàn)行立法權(quán)限的法規(guī)。

(二)強化地方人大建設(shè)，實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的協(xié)調(diào)機制

要落實立法的人大主導(dǎo)原則，切實發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，必須將人大主導(dǎo)納入整個立法體制環(huán)境中，定位多元參與主體的基本功能、厘清相互關(guān)系。具體來說，就是要從黨委、人大、政府、智庫等各自的性質(zhì)、功能角度出發(fā)，確定在立法中的地位與作用，提出立法體制與機制新格局的基本藍圖，實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的協(xié)調(diào)機制。

其一，正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的基本關(guān)系。正確認識和妥善處理二者關(guān)系，必須恪守法治理念，尊重立法規(guī)律和地方實際，以法治方式實現(xiàn)立法工作機制創(chuàng)新。一方面，要準確把握黨委領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的各自性質(zhì)與功能。黨委領(lǐng)導(dǎo)立法屬于執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)，要把握立法中宏觀性、全局性的重大事項，并將黨的路線、方針、政策通過立法上升為國家意志，是黨的主張與人民利益的高度統(tǒng)一，要保證立法的正確政治方向，“在立法工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是包辦代替，而是憲制性的、重大的問題由黨中央來把握。這體現(xiàn)的就是一種政治性的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)”;[20]人大主導(dǎo)立法是人大依據(jù)法定職權(quán)履行立法機關(guān)職能，在具體立法工作各個環(huán)節(jié)中要體現(xiàn)主導(dǎo)立法的話語權(quán)與決策權(quán)，如組織牽頭各參與主體、協(xié)調(diào)各方利益、匯集各方意志、堅守法治底線。另一方面，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的協(xié)同工作機制、落實“重大事項向黨委請示”制度。完善黨委和人大之間的協(xié)同工作機制，設(shè)置對口溝通的機構(gòu)部門，制定黨委與人大的工作聯(lián)系方式與具體程序，以制度形式劃分各自在立法工作中的職責，既保證黨委對人大立法信息有及時準確地把握和承擔相關(guān)責任，也要保證人大能夠針對向具體疑難問題及時向黨委請示，獲得黨委指導(dǎo)幫助；落實“重大問題向黨委請示”的基本制度，研究本地區(qū)“重大”事項的一般標準與具體情形，對請示方式、黨委回應(yīng)方式與處理反饋形式等等要形成制度規(guī)范，既要避免黨委對立法工作的不當干預(yù)，又要促使黨委積極履行領(lǐng)導(dǎo)立法職責。

其二，在人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府基礎(chǔ)作用。“實際上，我國在改革開放后所開展的立法工作，有相當數(shù)量的法律文本乃是最先由行政部門起草，然后再付諸其他立法程序的。行政部門在法案提請和起草過程中所形成的行政主導(dǎo)地位鮮明地塑造了當代中國的立法模式，這種現(xiàn)象不僅發(fā)生在全國人大層面的立法工作當中，在地方立法工作中尤其突出。”[21]既要充分發(fā)揮政府的立法作用，又要防止行政權(quán)力干預(yù)立法的弊端，是人大主導(dǎo)立法要解決的重點問題。首先，人大在尊重政府基礎(chǔ)作用的同時要保持決策地位與主導(dǎo)作用。要尊重政府部門在人大立法的立項、調(diào)研、起草等工作環(huán)節(jié)的專業(yè)性和技術(shù)性，對于專業(yè)性問題要虛心請教和善于吸收；但同時，人大要對政府在立法環(huán)節(jié)中的工作保持監(jiān)督，采取提前介入等方式，使立法導(dǎo)向不能為政府部門利益左右，要保持立法的客觀性和中立性，在明晰各政府部門職能的基礎(chǔ)上對部門訴求與立法意見進行甄別，并對政府意見表達與立法工作結(jié)果保持決策權(quán)與主導(dǎo)權(quán)，防止政府部門通過立法“攬權(quán)卸責”、伺機擴張權(quán)力。其次，人大立法與政府立法的范圍要制定劃分標準與溝通機制。各地可以根據(jù)實際情況，制定相關(guān)標準劃分人大立法與政府立法的權(quán)限范圍，明確什么領(lǐng)域、什么情況下應(yīng)當制定地方性法規(guī)或適宜制定地方政府規(guī)章，防止法規(guī)與規(guī)章的沖突或重復(fù)立法；要建立和完善人大立法與政府立法的溝通機制，人大法工委與政府法制辦應(yīng)當制定工作聯(lián)系方式與辦法，以制度化形式保持信息溝通、工作互動。最后，人大要以法治方式平衡政府部門利益，維護立法權(quán)威。不同政府部門以及社會組織等在立法中會有不同的利益訴求，人大在立法過程中要正視這種情況，以法治方式把握和平衡各方利益，進行價值序位排列，對亟須立法規(guī)范與資源傾斜的領(lǐng)域，要做好科學(xué)論證與優(yōu)先照顧的理由說明，對不予采納的不合理利益訴求也應(yīng)當充分說明理由。

其三，鼓勵立法智庫發(fā)展，發(fā)揮智庫協(xié)助的科學(xué)保障作用。各地人大聯(lián)合高校、科研機構(gòu)、律師等法學(xué)專家以及法律實務(wù)工作者組成的法律顧問團、立法專家委員會、立法基地、法學(xué)智庫等，提升了立法的科學(xué)性與合理性，發(fā)揮了重要作用。鑒于智庫協(xié)助的重要地位，可采用公開選聘、特殊聘任、篩選考核等方式從源頭上對立法智庫的組成人員、智庫組織形式、智庫運行結(jié)構(gòu)等進行嚴格把關(guān)，著重篩選政治正確、業(yè)務(wù)能力強、學(xué)術(shù)影響力大的專家學(xué)者、法律實務(wù)工作者和立法實務(wù)型人才納入立法智庫；智庫組織結(jié)構(gòu)和運行方式要符合立法工作規(guī)律，與人大主導(dǎo)的立法機制相兼容，需要智庫進行理論論證、意見征集和課題研究時，智庫應(yīng)當保證完工作任務(wù)。智庫在參與立法工作時可以采取多元協(xié)助方式，如深入調(diào)研與數(shù)據(jù)分析、理論與實踐論證會、承擔立法委托課題、立法理論培訓(xùn)等，鼓勵智庫采取適合不同立法項目和立法環(huán)節(jié)的協(xié)助方式，并予以充分的財政資源支持，對優(yōu)秀成果予以物質(zhì)和精神獎勵；要認真對待智庫意見，作為立法重要參考和決策依據(jù)，對能否納入最終立法決策的智庫意見都應(yīng)當給予充分說明并備案。

(三)提升設(shè)區(qū)市立法技術(shù)水平，建構(gòu)立法精準效率機制

“我國地方立法的科學(xué)化，是指在地方立法理念、立法內(nèi)容、立法技術(shù)上不斷走向科學(xué)合理的一種動態(tài)過程，從而使地方立法更加符合客觀規(guī)律，更加體現(xiàn)地方特色，更加提高立法效益。”[15](P59)其中，立法技術(shù)是保證立法科學(xué)化的核心要素，是體現(xiàn)立法科學(xué)化水平的重要標志。如前所述，設(shè)區(qū)的市在立法技術(shù)方面存在著一些問題亟待克服，因此，要通過建構(gòu)立法精準效率機制提升設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)，保證立法科學(xué)化水平。

第一，全國人大和省級人大開展對設(shè)區(qū)的市人大的立法培訓(xùn)與工作指導(dǎo)。全國人大和省級人大針對設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗短缺、立法技術(shù)不足等問題，應(yīng)積極開展集中培訓(xùn)學(xué)習和工作指導(dǎo)；有立法經(jīng)驗的較大的市可以通過傳授工作經(jīng)驗的方式，針對設(shè)區(qū)的市啟動立法權(quán)以及開展立法工作中可能面臨的問題和困難進行交流，提升設(shè)區(qū)的市人大的立法能力與技術(shù)。省級人大常委會要完善對設(shè)區(qū)的市立法審批制度，既要使審批制度成為設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的把關(guān)環(huán)節(jié)，又使其成為積累立法經(jīng)驗、提升立法能力的學(xué)習過程；省級人大在監(jiān)督設(shè)區(qū)的市地方立法過程中，既要尊重設(shè)區(qū)市立法權(quán)，引導(dǎo)其發(fā)揮積極性、能動性，又要有大局觀、整體利益觀，反對狹隘的地方保護主義，維護國家法制統(tǒng)一。

第二，設(shè)區(qū)的市立法要堅持問題導(dǎo)向和地方特色。設(shè)區(qū)的市立法要解決本地公共服務(wù)和社會治理實踐中的具體問題，在立法之前要以科學(xué)合理的方式評估立法需求：該領(lǐng)域治理需不需要立法，既有立法以及上位法能否解決該領(lǐng)域治理問題。立法畢竟是成本較高、周期較長的治理方式，是針對某一領(lǐng)域或問題展開的具有長期性、持續(xù)性的制度建構(gòu)，因此，需慎重考量立法必要性。為避免重復(fù)立法、立法形象工程，必須堅持立法的問題導(dǎo)向，有問題才立法，立法要圍繞化解治理問題展開，規(guī)范設(shè)計、條文表述要以解決具體問題為目的，堅持“少而精”的務(wù)實精神，防止“大而全”和條文重復(fù)。設(shè)區(qū)的市立法還要堅持體現(xiàn)地方特色，針對本地發(fā)展實際、資源優(yōu)勢和短板、發(fā)展規(guī)劃和規(guī)劃戰(zhàn)略來制定地方性法規(guī)，引領(lǐng)本地經(jīng)濟社會發(fā)展，推進改革深化。

第三，設(shè)區(qū)的市立法工作機制完善要以立法精準為目標。設(shè)區(qū)的市地方立法工作機制的設(shè)計和完善要以服務(wù)立法精準為目標，具體來說就是機制通暢、分工合理、協(xié)作統(tǒng)一：要理順設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、專門委員會、常委會法制工作機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系，厘清各主體在立項、起草、參與、審議、表決、監(jiān)督、宣傳以及立法后評估機制中的基本定位，合理劃分立法職權(quán)，有效分配立法任務(wù)；在處理具體部門關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，要堅持由行政管理向技術(shù)業(yè)務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變，以解決問題為中心、以立法需求為導(dǎo)向、以工作效率為目標，通過具體制度創(chuàng)新，完善設(shè)區(qū)的市立法工作機制，不斷提升人大立法技術(shù)與立法能力。

(四)對接地方治理實踐，探索立法工作創(chuàng)新與實施反饋機制

“縱觀改革開放以來全國人大及其常委會的立法，可以發(fā)現(xiàn)，立法適應(yīng)和服從改革需要的策略是一以貫之的處理立法與改革關(guān)系的主導(dǎo)性思想和指導(dǎo)性原則?！盵22]人大主導(dǎo)立法要充分考慮行政體制、政策變動等各項改革的基本情況與問題，形成立法引領(lǐng)改革、改革依據(jù)立法的互動格局，提升立法的治理水平，有效合理對接實踐需求。因此，可以借鑒《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》中的一些基本原則與具體規(guī)則，如“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍”“實現(xiàn)權(quán)、責、利相統(tǒng)一”等等，因為地方立法必然要服務(wù)公共治理領(lǐng)域，為政府事權(quán)與支出責任提供法治依據(jù)，則應(yīng)該根據(jù)不同層級政府事權(quán)與支出責任，通過立法配置其相應(yīng)權(quán)責。

其一，應(yīng)當以立法形式劃分政府事權(quán)與支出責任?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》對中央與地方政府的財政事權(quán)與支出責任進行了原則性劃分和具體規(guī)定，并要求要堅持法治化道路：“要將中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，加快推進依法治國、依法行政?！边@就要求各級人大立法要將政府事權(quán)與支出責任劃分作為重要規(guī)范內(nèi)容。

其二，各級人大應(yīng)當通過主導(dǎo)立法合理配置本地本級政府事權(quán)與支出責任?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》要求：“結(jié)合我國現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)。”各級人大應(yīng)當根據(jù)本級行政區(qū)域特點和政府職能與治理特征，合理配置本地本級政府事權(quán)與支出責任，如縣域政府承擔較多公共服務(wù)職能，則設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)當對此進行回應(yīng)。

其三，強化人大組織建設(shè)與治理能力，不斷增強人大影響力。強化人大組織建設(shè)，人才是第一位，要加強立法人才引進與培養(yǎng)，吸納具有良好法律素質(zhì)和豐富法律實踐經(jīng)驗的人才納入人大法制工作機構(gòu)，同時可以建立與高校法學(xué)院、科研院所的人才交流互動，以外聘、掛職、實習、借調(diào)等方式充實立法人才隊伍；不斷增強人大在社會治理中的話語權(quán)和影響力，搞好宣傳工作，扭轉(zhuǎn)社會公眾對人大“橡皮圖章”的刻板印象，在重大治理問題上要發(fā)出人大聲音，通過講座、培訓(xùn)等方式拓展人大治理影響力；不斷鍛煉人大平衡各方、組織牽頭的協(xié)調(diào)能力，真正實現(xiàn)人大主導(dǎo)下的民主立法與科學(xué)立法。