馬衛(wèi)紅，陳亞卓

[深圳大學(xué)，深圳 518060]

一、引 言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2015年、2016年、2017年近三年中國(guó)城鎮(zhèn)化率分別是56.1%、57.35%和58.52%。這組數(shù)據(jù)顯示，如今的城市已成為人們的主要聚集地和生活空間，而且這一趨勢(shì)仍在逐步上升。在城市化的過(guò)程中，城市在大規(guī)模地形成，農(nóng)村在逐步地瓦解。農(nóng)村人在城市不能再依賴鄉(xiāng)土中國(guó)的規(guī)則作為調(diào)節(jié)機(jī)制，城市人對(duì)原有整合機(jī)制的崩潰也產(chǎn)生了心理上的無(wú)所適從感。社會(huì)轉(zhuǎn)型和變化使得人們渴望自由，但又逃避自由。[1]人們心理上想要接近共同體，但對(duì)它又是防御性的，充斥著現(xiàn)實(shí)與預(yù)期之間的緊張感。這種緊張感類似Philip.A. Kuhn分析中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成過(guò)程中對(duì)現(xiàn)代性的感知。[2]城市人口的增長(zhǎng)以及城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)帶來(lái)城市生活和管理的復(fù)雜性。

與此同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹鞯某鞘薪ㄔO(shè)和發(fā)展掩蓋了以人為本的城市問(wèn)題。無(wú)論是新興城市還是舊城市更新，仍然是突出經(jīng)濟(jì)的功能。城市被信息技術(shù)、空間、資本等進(jìn)行著深刻而廣泛的塑造和洗禮。城市時(shí)尚、文化創(chuàng)意、環(huán)境更新、消費(fèi)娛樂(lè)中心等，成為城市升級(jí)戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容。如今的城市看上去更具有創(chuàng)新精神，充滿活力和創(chuàng)造力。但同時(shí)，城市也更像景觀的城市了，生活其中的人們并沒(méi)有因?yàn)槌鞘懈F(xiàn)代而感到幸福感和歸屬感大增。技術(shù)的變革插上資本的翅膀，推動(dòng)了城市的多樣化，促進(jìn)了城市社會(huì)的多元與分化，增強(qiáng)和擴(kuò)大了自由的程度與范圍。但是，城市還不是有機(jī)的聚集地，城市建成后怎么管理，尤其是在現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性增大、組織多元化、行動(dòng)主體分化趨勢(shì)更加突顯的情況下，城市如何形成既保持活力又穩(wěn)定有序的良性秩序仍舊是實(shí)踐上和理論上正在探索的問(wèn)題。在實(shí)踐層面，從街居制走向社區(qū)制，試圖建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社區(qū)協(xié)同、居民參與、法治保障的共建共享共治型社區(qū)，然而，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行層面仍然是黨政動(dòng)員為主、居民參與乏力。在理論上，近幾年學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的思考出現(xiàn)了一種明顯的趨勢(shì)，倡導(dǎo)以治理理念來(lái)實(shí)現(xiàn)善治，認(rèn)為城市治理可以重構(gòu)良性秩序。很多學(xué)者提出論斷，城市管理已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市治理。由此帶來(lái)的影響是，在關(guān)于城市“管理”的理論研究中，“城市治理”的話語(yǔ)正在取代“城市管理”，倡導(dǎo)城市治理為理論風(fēng)向標(biāo)，僅將城市管理局限在城市執(zhí)法(等同了城市管制)，以“城市管理”為基本概念的理論的重要性在逐步下降。

本文剖析城市治理理論的基本假設(shè)及其幻想正是有意回應(yīng)當(dāng)前城市管理理論被城市治理理論取代的危機(jī)。管理和治理二者本質(zhì)上不存在誰(shuí)替代誰(shuí)或理論轉(zhuǎn)向的問(wèn)題，它們是共存的，體現(xiàn)的是在不同環(huán)境中不同價(jià)值選擇的傾向性。城市治理不等于城市管理，治理理論的興起也不足以取代管理理論對(duì)城市的重要作用。文章接下來(lái)將詳細(xì)分析城市治理理論主張的基本假設(shè)及其現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上重新思考管理理論的時(shí)代內(nèi)涵和指向，提出重塑城市管理的理念。

二、城市治理的三個(gè)基本假設(shè)及實(shí)踐困境

基本假設(shè)是特定理論范式的研究者對(duì)有關(guān)事實(shí)的認(rèn)知。任何理論都有一些基本的假設(shè)，這些基本假設(shè)通常存在于研究者的潛意識(shí)中，并在很大程度上決定了研究者的問(wèn)題意識(shí)和研究方向。在社會(huì)科學(xué)研究中，我們努力更為客觀地呈現(xiàn)我們所觀察到的現(xiàn)象，并努力更為真實(shí)地闡釋它。但是，我們領(lǐng)悟和理解它們時(shí)所采用的理論和方法又的確在塑造著我們生活其中的現(xiàn)實(shí)世界。在當(dāng)前智庫(kù)興盛、學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界互動(dòng)日益密切的情況下，學(xué)術(shù)研究的理論指向?qū)?shí)踐的影響日益明顯，實(shí)踐者也往往希望得到相關(guān)學(xué)科的理論知識(shí)作為行動(dòng)指南。那么，在城市管理研究領(lǐng)域，我們的理論提出了哪些有實(shí)踐指導(dǎo)意義的知識(shí)？是否更好地詮釋了這個(gè)持續(xù)演變的新城市現(xiàn)實(shí)？

筆者通過(guò)瀏覽近些年CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)公共管理領(lǐng)域關(guān)于城市具有明確理論指向的期刊文章，同時(shí)關(guān)注比較有代表性的學(xué)術(shù)專著，以及觀察主流學(xué)術(shù)論壇的討論議題設(shè)置，發(fā)現(xiàn)在城市治理范式下公眾參與、技術(shù)治理和空間治理是眾多學(xué)者研究的核心命題，成為城市治理研究的主導(dǎo)思想，可以稱其為城市治理理論的基本假設(shè)。這些假設(shè)在城市治理理論的論述中變得越來(lái)越重要，大多數(shù)城市管理的實(shí)踐者也都認(rèn)同這些關(guān)于城市的認(rèn)知，既為他們?nèi)绾喂芾沓鞘刑峁┝死砟罨A(chǔ)，也強(qiáng)化了管理實(shí)踐中的此類傾向。當(dāng)然，并不是說(shuō)城市治理理論除這三個(gè)假設(shè)之外不關(guān)注別的命題了，[注]本文所言城市治理是指城市內(nèi)的治理，不包括跨城市意義上的治理。而是說(shuō)基于上述幾種途徑的觀察和分析，這三個(gè)假設(shè)最為集中、最為核心。本節(jié)逐一對(duì)這些基本假設(shè)進(jìn)行反思性分析。

(一)公眾參與假設(shè)

治理理論作為公共管理學(xué)的一種潮流思想，自出現(xiàn)以來(lái)一直是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)理論。它的盛行基于兩個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)背景：一是經(jīng)濟(jì)全球化的變化和沖擊，出現(xiàn)了眾多不同的利益主體，原有的秩序分裂分化；二是政府面對(duì)這種變化沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，加上一些人認(rèn)為國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中不必過(guò)度主導(dǎo)，開始出現(xiàn)了以治理為口號(hào)的公共事務(wù)活動(dòng)。[3]主張多中心、分權(quán)、網(wǎng)絡(luò)化等方式，強(qiáng)調(diào)公私合作伙伴關(guān)系及參與主體之間的互動(dòng)。盡管治理被用于考察各種現(xiàn)象，很難有統(tǒng)一的定義，但是，總結(jié)起來(lái)大體強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：一是各主體之間的合作，二是各主體之間的持續(xù)互動(dòng)，三是擱置等級(jí)關(guān)系、經(jīng)過(guò)談判后集體制定游戲規(guī)則。[4]

從治理理論的指向可以看出，公眾參與是基本內(nèi)涵。我國(guó)學(xué)者接受了治理理論這一基本內(nèi)核。同時(shí)，在實(shí)踐層面，改革開放后我國(guó)城市人口流動(dòng)、資本流動(dòng)也在加劇，利益群體出現(xiàn)分化，在21世紀(jì)初期曾一度盛行中國(guó)公民社會(huì)崛起的判斷。加之，圍繞利益沖突的群體性事件近些年一直時(shí)有發(fā)生，公眾似乎已經(jīng)成為城市發(fā)展中一股具有持續(xù)行動(dòng)能力的重要力量，具備了自我管理的意識(shí)和能力?；谶@種城市內(nèi)部權(quán)力格局的變化，以及治理理論的指引，研究者開始倡導(dǎo)城市政府從管理轉(zhuǎn)向治理。[5]、[6]主張?zhí)岣吖妳⑴c，把它作為城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵之一，[7]或有效性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之一，[8]對(duì)體現(xiàn)公眾參與的治理給予高度肯定。

對(duì)公眾參與的提倡得到了實(shí)踐層面的熱烈回應(yīng)，地方政府以提高公眾參與為目標(biāo)，投入不少人力、物力和財(cái)力，尤其是在社區(qū)層面，想盡一切辦法動(dòng)員居民參與。但事實(shí)證明，公眾除了對(duì)最直接關(guān)系自己切身利益的事會(huì)行動(dòng)之外，對(duì)公共事務(wù)參與積極性不高。大多數(shù)屬于被動(dòng)參與，且參與人員高度重疊，比如社區(qū)層面總是同一群老年人在參加不同類型的活動(dòng)。學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)中也能發(fā)現(xiàn)這一悖論，一方面呼吁提高公眾參與，一方面又揭示廣泛存在的現(xiàn)實(shí)參與冷漠的狀況。公眾參與真的那么重要嗎？如果真的重要，為什么公眾不參與呢？是公眾缺乏參與意識(shí)嗎？如果是，那么，為什么對(duì)最直接關(guān)系自身利益的事又深度參與呢？公眾參與靠的是內(nèi)在動(dòng)力和公共責(zé)任感，以利益為誘餌的動(dòng)員式參與不可持續(xù)。如果仍舊抱持公眾參與率高就是城市治理效果好的幻想，繼續(xù)努力提升動(dòng)員式參與率，其結(jié)果只會(huì)是浪費(fèi)更多的資源，而且會(huì)強(qiáng)化政府“作秀”的負(fù)面公眾認(rèn)知。因此，城市治理中花費(fèi)大力氣倡導(dǎo)公眾參與是一種基于理論推導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)幻想。當(dāng)前階段，最重要的問(wèn)題不是提倡加大公眾參與動(dòng)員，而是應(yīng)該弄清楚為什么公眾不參與。我們總是關(guān)注參與的人，對(duì)不參與的人知之甚少。然而，不參與的人往往才是變革的原動(dòng)力，[9](P21)一旦他們有所行動(dòng)將是顛覆性的。所以，最應(yīng)該研究沉默的公眾群體，進(jìn)而研究采取何種措施培育負(fù)責(zé)任的公眾，而不是強(qiáng)調(diào)公眾參與率、假定公眾參與高就是治理效果好。

(二)技術(shù)治理假設(shè)[注]本節(jié)的部分內(nèi)容節(jié)選自馬衛(wèi)紅《城市管理認(rèn)知的歷史激蕩與窺望》一文，詳見羅文恩等著《西方城市管理思想與流變》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版。

技術(shù)治理是指把科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)治理之中，[10]或者說(shuō)是在社會(huì)領(lǐng)域通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理?？梢哉f(shuō)，技術(shù)治理是改革開放以來(lái)政府轉(zhuǎn)型的最顯著特點(diǎn)。[11]盡管技術(shù)治理在不同領(lǐng)域指向不一，但卻表現(xiàn)出了一些相似的邏輯，即將體制化、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題化約為技術(shù)問(wèn)題，突出技術(shù)治國(guó)，以工具主義的技術(shù)邏輯來(lái)解決各種改革問(wèn)題。[12]技術(shù)治理作為重要的治理技術(shù)同時(shí)流行于學(xué)界和實(shí)踐界。隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用，技術(shù)治理更加受到公共管理學(xué)界的追捧。很多以技術(shù)治理為主題的學(xué)術(shù)論壇在最近幾年頻繁召開，倡導(dǎo)深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，努力促進(jìn)公共管理技術(shù)治理研究和實(shí)踐影響力。概括而言，技術(shù)治理主要在三個(gè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用：政府科層體系自身的技術(shù)化流程改造，面向公眾的服務(wù)技術(shù)化，以及整體性智慧城市建設(shè)。從城市治理的邏輯上，本節(jié)著重分析智慧城市建設(shè)中的技術(shù)應(yīng)用及其反思。

信息技術(shù)不斷改變著城市的物理樣貌，也改變著城市人們的生活方式。早期學(xué)者們關(guān)注的是新興科技如何影響城市的經(jīng)濟(jì)，隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，全球范圍內(nèi)不少城市都在嘗試?yán)眠@些新技術(shù)在更深層次和更大范圍改變城市生活，于是“數(shù)字城市”、“智能城市”、“智慧城市”等概念應(yīng)運(yùn)而生。信息技術(shù)融入城市大概經(jīng)歷這樣的發(fā)展路徑：信息產(chǎn)業(yè)—信息經(jīng)濟(jì)—信息空間集聚與分散—城市結(jié)構(gòu)變化—信息交往與依賴—數(shù)字之城、智慧之城。在智慧城市建設(shè)中，信息技術(shù)引發(fā)了理念和手段的改變。理念上，從以城市管理者為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允忻窆补転橹行?；手段上，從以人的管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫?、技術(shù)、數(shù)據(jù)的管理為主。從初衷而言，人們堅(jiān)信信息技術(shù)可以提高治理效果，提高城市人對(duì)生活的美好感受。然而，這樣一種假設(shè)并沒(méi)有自動(dòng)地給城市形態(tài)帶來(lái)正面的影響，對(duì)一些“智慧城市”案例的考察讓人發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)優(yōu)先考慮的是商業(yè)利益，以及刻意掩蓋了日益增長(zhǎng)的社會(huì)分化的問(wèn)題。大量投資集中于你可以想象的任何智能化設(shè)備，把智慧城市簡(jiǎn)化為一系列能夠被計(jì)算和列舉的事物組合，摧毀了智慧城市真實(shí)的價(jià)值。[13]而且，分析者還發(fā)現(xiàn)技術(shù)治理弱化了專業(yè)服務(wù)的價(jià)值，[14]技術(shù)在治理過(guò)程中被扭曲，呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)和對(duì)數(shù)據(jù)的解釋是符合政府希望的事實(shí)結(jié)果，[15]甚至技術(shù)治理使尋租活動(dòng)工具化和技術(shù)化。[11](P125)

信息技術(shù)的興起對(duì)城市治理最大的挑戰(zhàn)是，信息分散化，被不同的個(gè)體和組織掌握。不同的個(gè)體和組織對(duì)何謂有價(jià)值的信息的認(rèn)識(shí)存在差異，如何形成社會(huì)共識(shí)，是城市政府面臨的最大挑戰(zhàn)，也可能因此撼動(dòng)城市管理者管理能力的合法性。依靠信息技術(shù)的技術(shù)治理最重要的不是技術(shù)，技術(shù)不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)良治，而且還有可能增加風(fēng)險(xiǎn)。比如，信息技術(shù)使得住所實(shí)現(xiàn)生活/工作一體化，人們有了更加靈活的工作安排和空間拓展能力，對(duì)政府來(lái)說(shuō)使得監(jiān)督更加困難。信息技術(shù)正在重構(gòu)城市權(quán)力體系，今后的城市控制將變得越來(lái)越不可能，掌握信息是最重要的。但是，技術(shù)的迭代更新之快使得信息冗余更加嚴(yán)重，數(shù)據(jù)更多，資料更為繁雜。原始數(shù)據(jù)并不等于信息，技術(shù)可以幫助搜索和發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)，但卻無(wú)法自動(dòng)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸饬x、有價(jià)值的信息，這一過(guò)程還必須依靠專門的知識(shí)。城市治理不能依靠技術(shù)，而是需要思考如何獲得有價(jià)值的信息，這些信息從哪里來(lái)，意味著什么，如何流動(dòng)等，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的決策依據(jù)。因此，技術(shù)的先進(jìn)不等于城市治理水平高。脫離了城市和人群的技術(shù)化討論會(huì)導(dǎo)致過(guò)度強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理，異化城市治理的價(jià)值導(dǎo)向。

(三)空間治理假設(shè)

新世紀(jì)中國(guó)的快速城市化過(guò)程是與地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)土地”的行為取向密不可分的。[11]城市治理企業(yè)主義是當(dāng)今世界城市發(fā)展的邏輯。[16]城市的建設(shè)通過(guò)重構(gòu)地理空間改變著城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)，新馬克思主義者系統(tǒng)地論述了城市空間具有政治屬性，把正義思想的討論跟城市關(guān)聯(lián)起來(lái)，探究其后的物質(zhì)生產(chǎn)根源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)因。以列斐伏爾、哈維、卡斯特爾、蘇賈等人為代表的新馬克思主義者認(rèn)為，沒(méi)有空間正義，也就沒(méi)有城市正義。城市正義體現(xiàn)的是城市空間生產(chǎn)和空間資源配置中的正義性問(wèn)題。空間是人類生活的第一原則，[17]空間的變化形成了新的社會(huì)關(guān)系。[18]城市的非正義是指城市地理差異和空間資源配置的不平等。只有消除城市空間中的壓迫、異化及其背后的資本邏輯，城市權(quán)利和城市正義才能得以實(shí)現(xiàn)。這種批判與反思首先在城市地理規(guī)劃領(lǐng)域展開，社會(huì)—文化因素得到日益強(qiáng)烈的關(guān)注。隨后，社會(huì)科學(xué)研究者也越來(lái)越多地討論權(quán)力的空間化過(guò)程，認(rèn)為空間是現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力運(yùn)作的重要場(chǎng)所或媒介，城市治理中對(duì)空間正義的關(guān)注日趨突顯。正是這兩股力量的合流構(gòu)成了空間治理。[19](P89-90)

列斐伏爾等人對(duì)城市權(quán)利的討論給中國(guó)城市治理提供了新的理念，打破空間隔離成為城市治理的基本目標(biāo)。[20]在城市更新的討論中有意識(shí)地倡導(dǎo)空間正義的價(jià)值導(dǎo)向，試圖促進(jìn)治理資源在城市空間重構(gòu)中公平分配，避免對(duì)貧困階層的空間剝奪和弱勢(shì)群體的空間邊緣化。[21]還有研究者建議，把空間視角與社區(qū)治理相結(jié)合解決城市基層治理的難題。[22]然而，盡管空間治理的學(xué)理呼吁不絕于耳，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中最容易發(fā)現(xiàn)的卻是，地方政府思考得更多的還是如何通過(guò)土地等多項(xiàng)改革創(chuàng)造差異化治理環(huán)境，從而帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[23]這種情況下所提升的空間治理能力更多地表現(xiàn)為空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和吸引力。在商業(yè)利益面前，正義和空間公平成了寫在紙面上的價(jià)值導(dǎo)向。在城市空間正義的旗幟下產(chǎn)生了新的空間排斥和空間隔離。[24]資本總是與高檔空間如影隨形,公共服務(wù)設(shè)施和公共空間因?yàn)橘Y本投入的差異而自然形成了高檔和低端，造成了城市居民之間的隔閡與分化。另一種情況是，在空間治理的公平價(jià)值主導(dǎo)下，主張資源在不同空間公平分配，卻產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的不公平。比如，以社區(qū)空間為治理單元的養(yǎng)老資源投放，看似每個(gè)社區(qū)公平均等的資源配置正在形成新的“基層不公平”現(xiàn)象：有些社區(qū)依然資源短缺，而另一些社區(qū)卻因資源閑置產(chǎn)生新的浪費(fèi)。

所以說(shuō)，通過(guò)空間治理達(dá)成善治、形成良性秩序只是一種幻想。無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)城市空間正義，城市治理還是更加符合資本積累赤裸裸的要求。[16](P183)哈維給出的處方是在城市復(fù)興社群主義傳統(tǒng)，[16](P184)即便如此，是否會(huì)出現(xiàn)無(wú)論誰(shuí)主宰了城市空間都會(huì)很輕易地滑入被批判的“資本+空間”邏輯？因?yàn)?，畢竟以?jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的實(shí)用主義意識(shí)形態(tài)更加看重空間的“交換價(jià)值”。[25]單靠社群主義復(fù)興還不足以破解。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，空間治理具有一定程度的抑制作用，既抑制社群主義的空間聯(lián)盟的形成，又抑制政府主動(dòng)解決空間不公平問(wèn)題。因?yàn)橘Y本可以流動(dòng)，空間不易流動(dòng)。空間中的資本可以共同行動(dòng)，因?yàn)橘Y本不受制于空間。但是屬于不同空間的社群主義很難共同行動(dòng)，他們受限于地理空間，只有身處其中的空間改善對(duì)他們才有最直接的好處。另一空間的改善他們感受不到，不容易引發(fā)行動(dòng)。因此，空間限制使得社群主義分而治之，不易形成聯(lián)盟。對(duì)于政府而言，一個(gè)空間中不公問(wèn)題的解決對(duì)另一空間具有示范效應(yīng)。成功解決的同類問(wèn)題會(huì)被另一空間的社群效仿。因此，這一機(jī)制對(duì)地方政府主動(dòng)解決問(wèn)題也具有抑制作用，因?yàn)榕乱鸶蟮穆闊?。?dāng)然，對(duì)政府的抑制作用不是絕對(duì)的，空間不公也或許會(huì)產(chǎn)生治理的激勵(lì)效應(yīng)，這就要看意外事件的時(shí)機(jī)、地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)、中央的政治壓力等因素的組合作用了。

城市空間正義討論的核心點(diǎn)是兩種城市對(duì)人們生活的影響：可見之城與隱形之城。由此構(gòu)成空間的兩種含義：一個(gè)指空間的地理存在，另一個(gè)指人的社會(huì)文化空間，其中包含著價(jià)值理解和判斷。當(dāng)前空間治理的問(wèn)題是，對(duì)地理意義上的空間過(guò)度強(qiáng)調(diào)造成了社會(huì)文化意義上公共空間的分層與隔離。

上述城市治理的幾個(gè)基本假設(shè)在理論闡述上是合乎邏輯的，但在城市實(shí)踐中卻沒(méi)能借助治理理念來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題，反而出現(xiàn)了新的無(wú)法依靠治理去破解的問(wèn)題。這種局面的根源在于對(duì)治理理論的弱點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)管理缺失的現(xiàn)實(shí)缺乏洞察。

三、治理理論的弱點(diǎn)與管理缺失

治理理論有它致命的弱點(diǎn)，它其實(shí)也沒(méi)有處理好政府與其它主體之間的關(guān)系問(wèn)題。西方學(xué)者認(rèn)為，治理概念的使用“涉及政治秩序(包括效率和合法性)的基本問(wèn)題，同時(shí)又與國(guó)家(State)之間沒(méi)有必要的聯(lián)系”。[3](P105)那些認(rèn)為國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中干涉過(guò)強(qiáng)的人喜歡用這一詞語(yǔ)，他們探討減少政府的作用，將部分公共事務(wù)的討論從“政府”的行政范圍轉(zhuǎn)向“治理”。羅西瑙也從治理與統(tǒng)治作對(duì)比的角度解釋治理，強(qiáng)調(diào)治理是多主體之間建立的平等合作關(guān)系，沒(méi)有外力強(qiáng)制的情況下，自覺(jué)地按照協(xié)商好的規(guī)定與職責(zé)進(jìn)行活動(dòng)。[26]治理理論背后的支撐性認(rèn)知是國(guó)家與社會(huì)的二元分析框架。即便很多研究者批評(píng)國(guó)家、社會(huì)二元對(duì)立的弊端，嘗試從國(guó)家社會(huì)互動(dòng)的角度彌補(bǔ)理論解釋的不足，但是，學(xué)理分析仍舊沿襲著把國(guó)家與社會(huì)各自作為主體的分類方法。這種分類方法在西方社會(huì)具有一定的適用性，雖說(shuō)國(guó)家和社會(huì)的邊界無(wú)法清晰劃分，但在西方社會(huì)公與私有著各自不同的訴求和表達(dá)。西方的城市治理經(jīng)驗(yàn)和治理結(jié)構(gòu)源自于西方城市的歷史定位和變遷。西方國(guó)家的城市變革強(qiáng)調(diào)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，從原本意義上，是通過(guò)治理試圖區(qū)分哪些領(lǐng)域主要讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體起主導(dǎo)作用，進(jìn)一步理清政府的職責(zé)邊界。從城市管理到城市治理既是城市政府的深化和發(fā)展，又是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的城市管理強(qiáng)調(diào)集權(quán)、服從、高效、強(qiáng)制和規(guī)范等傳統(tǒng)官僚制的管理手段與理念，而城市治理則主張地方分權(quán)化改革、強(qiáng)調(diào)公私部門伙伴關(guān)系、實(shí)行多中心治理體制、注重城市治理法治化、推進(jìn)市民參與民主治理等。治理理論試圖把政府看作一個(gè)平等的主體與多元主體互動(dòng)協(xié)商，形成秩序，可是實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，平等合作的良好秩序不會(huì)自然形成。在矛盾沖突需要終極調(diào)節(jié)者時(shí)，治理理論又主張政府在各個(gè)方面扮演重要角色并承擔(dān)治理失靈的政治責(zé)任，[27]即所謂治理理論的“元治理”觀點(diǎn)。“元治理”本質(zhì)上是對(duì)治理思想的反叛與否定，它體現(xiàn)了治理理論的缺陷。

治理理論著重強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元主體的協(xié)商互動(dòng)與自治，試圖把政府看作是平等的主體之一，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中不可行時(shí)，提出“元治理”試圖消除理論與現(xiàn)實(shí)的張力。這其實(shí)隱含的是治理泛化的現(xiàn)象，[3]忽視了自治與政府管理責(zé)任之間的邊界。隨著時(shí)代的變遷，城市從相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)到多組織、流動(dòng)性加劇、主體多元分化的社會(huì)，三種轉(zhuǎn)型同時(shí)發(fā)生且勢(shì)不可擋：城市政府組織自身的轉(zhuǎn)型，政府與其他組織關(guān)系的轉(zhuǎn)型，政府之外的各類組織彼此之間關(guān)系的轉(zhuǎn)型。這三種轉(zhuǎn)型彼此相關(guān)，但不可互相替代，也沒(méi)有隸屬關(guān)系。治理理論在認(rèn)知層面之所以提出“元治理”觀點(diǎn)來(lái)解決理論與現(xiàn)實(shí)的張力，原因在于對(duì)這三種轉(zhuǎn)型缺乏清晰而全面的認(rèn)知。

治理理論到了中國(guó)，也沒(méi)有進(jìn)一步思考在三種轉(zhuǎn)型中如何處理自治與政府管理責(zé)任之間的關(guān)系，而是把治理演變成“治國(guó)理政”，成為論證行政統(tǒng)合社會(huì)的合理性的理論工具，借助治理概念創(chuàng)造出了政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的治理機(jī)制。以治理為主導(dǎo)，弱化行政管理或只把行政管理限定在管制的狹隘范圍。目前，城市政府的困境一定程度上是這一認(rèn)知誤導(dǎo)的結(jié)果。實(shí)際上，在新的條件下傳統(tǒng)偏向市政管理的城市管理要走向廣義的城市管理，而不是讓位于城市治理。城市管理有著更為綜合的視角和維度，它包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。

改革開放以來(lái)中國(guó)城市發(fā)生的歷史和中國(guó)的城市在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中所處的位置，顯著有別于西方。西方與中國(guó)具有不同的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系權(quán)力框架。中國(guó)自古以來(lái)就沒(méi)有形成國(guó)家與社會(huì)的二元性，國(guó)家與社會(huì)是混沌不太容易區(qū)分的。比如，國(guó)家在基層社會(huì)一定要“裝扮”出社會(huì)性，[28]而若要獲得國(guó)家支持則必須“標(biāo)簽”化為國(guó)家符號(hào)，因此，中國(guó)的國(guó)家和社會(huì)之間存在一個(gè)很重要的連接點(diǎn)，也是彼此的透視鏡，這個(gè)連接點(diǎn)和透視鏡即為城市管理(而不是城市治理)。城市是雙向嵌入的，既嵌入國(guó)家又嵌入社會(huì)。所以，理解城市管理是把握中國(guó)國(guó)家治理理論與實(shí)踐轉(zhuǎn)軌的重要節(jié)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)治理的核心點(diǎn)。不理解城市管理及其轉(zhuǎn)型，便不能理解國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，也不能理解治理理論的中國(guó)特色。中國(guó)與西方的不同，不僅僅是黨政一體化的大框架，還有微觀社會(huì)基礎(chǔ)的差異。我們的研究應(yīng)該秉承生活的歷史和個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的歷史來(lái)思考城市的變化和管理，深刻理解生活經(jīng)驗(yàn)和體驗(yàn)的反饋與沉淀。這樣的視角對(duì)于反思西方治理理論，反觀中國(guó)地方性知識(shí)、產(chǎn)生扎根于中國(guó)情景(而不是比較中國(guó)情景)的城市理論大有裨益。

差異性已成為事實(shí)，而且隨著社會(huì)的發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加深，秩序和團(tuán)結(jié)是通過(guò)差異性的共生共存來(lái)表達(dá)的。[29]中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型一定程度上是學(xué)習(xí)處理差異性的過(guò)程。研究者和實(shí)踐者都認(rèn)識(shí)到管控已不再可行，轉(zhuǎn)而求助于治理，結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題靠治理無(wú)法解決。從上述三種轉(zhuǎn)型共存的狀況來(lái)看，城市治理替代不了城市管理，城市管理不等于城市治理，也不等于政府治理，而是等于城市政府的管理領(lǐng)域加上社會(huì)多主體的治理領(lǐng)域(多主體包含政府)。在此意義上，當(dāng)前所論的城市治理只是社會(huì)多主體治理，卻忽視了城市政府的管理領(lǐng)域和管理職責(zé)的討論。即便有此類討論，也多是把它歸入政府治理范疇。實(shí)際上，這是對(duì)當(dāng)前流動(dòng)性成為常態(tài)的社會(huì)的刻板認(rèn)知，也是對(duì)政府轉(zhuǎn)型的刻板認(rèn)知。

從統(tǒng)治權(quán)力直接轉(zhuǎn)向多樣性權(quán)力共存的社會(huì)，在一定程度上是一個(gè)缺乏現(xiàn)代管理訓(xùn)練的社會(huì)，必須要意識(shí)到管理缺失可能會(huì)帶來(lái)的危害。在政府不發(fā)揮或者不應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用的領(lǐng)域，治理機(jī)制相當(dāng)有用。但是泛化和濫用治理是有害的，在多樣性的社會(huì)中管理不能被泯滅。[3]治理的泛化和濫用存在削弱公共機(jī)構(gòu)管理能力、強(qiáng)化暴力和專制的危險(xiǎn)。前者的危險(xiǎn)來(lái)自于公共機(jī)構(gòu)錯(cuò)失了身處多樣性鍛煉管理能力的機(jī)會(huì)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)其它主體治理合作的氛圍不會(huì)給公共機(jī)構(gòu)太多的壓力去思考如何更好地承擔(dān)公共性管理職能；后者的危險(xiǎn)來(lái)自于秩序和穩(wěn)定是任何政府都十分關(guān)心的根本問(wèn)題，一旦出現(xiàn)失序和混亂，暴力和專制手段就是最后的解決方案。因此，必須認(rèn)識(shí)到治理和管理的相互獨(dú)立性，在提倡治理的同時(shí)，不能忽視管理，不能弱化管理的理念，而應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到管理具有的重要社會(huì)功能。

四、重塑城市管理理念

重提城市管理，使人聯(lián)想到管理主義。管理主義在公共管理學(xué)科發(fā)展史上的名聲不好，對(duì)效率和市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)度強(qiáng)調(diào)遭到了新公共行政流派的強(qiáng)烈批評(píng)，隨著治理與新公共服務(wù)理論的盛行，甚至有終結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。[30]其實(shí)，早期的管理思想并不只是關(guān)注效率，對(duì)管理的本質(zhì)有著全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，但是，管理學(xué)廣域土壤中的多樣性從一開始就被忽視了。比如，被譽(yù)為“管理學(xué)先知”的福列特不僅在她那個(gè)時(shí)代沒(méi)有成為主流，后世對(duì)她的思想也不夠重視。[31]她在那個(gè)時(shí)代就對(duì)管理中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和唯效率保持警惕，提出很多“社會(huì)人”的深刻觀點(diǎn)。她認(rèn)為，個(gè)體只有在群體中才能展現(xiàn)真正的本性，才能獲得真正的自由。她還認(rèn)為，一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人之所以顯示出命令與服從，不是因?yàn)闄?quán)力控制，而是因?yàn)樗麄冊(cè)谇榫持芯哂写笾孪嗤倪x擇所至。[32]在福列特眼中，管理不是工具、不是技能、不是權(quán)力，而是對(duì)人的激發(fā)和體認(rèn)。她看到了組織規(guī)章制度和權(quán)力之中個(gè)體仍然具有自由的一面，管理不是依靠控制和命令鏈條讓個(gè)體進(jìn)行機(jī)械化產(chǎn)出，同時(shí)，她的集體原則說(shuō)明完全的自由也是不可能的。這其實(shí)是詮釋了多樣性之中理性與自由的關(guān)系，也是本文所認(rèn)同的管理的真正要義。然而很遺憾，人們只接受了以泰勒為代表的科學(xué)管理主義的思想，而忽略了以福列特為旗幟的對(duì)人的激發(fā)和體認(rèn)的管理思想精髓。同時(shí)，在實(shí)踐中把管理簡(jiǎn)化為產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高效率的工具，而無(wú)視管理是組織的一項(xiàng)獨(dú)立且重要的功能，[33]忽略管理具有的深刻的社會(huì)影響。

所幸的是，現(xiàn)代管理之父德魯克的管理思想摒棄了唯市場(chǎng)效率的單一思維，他綜合論述企業(yè)管理、非營(yíng)利組織管理和政府管理，為我們看待新社會(huì)的轉(zhuǎn)型提供了廣闊的視野。[34]簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的管理思想關(guān)注效率，現(xiàn)代的管理思想關(guān)注人的社會(huì)性，后現(xiàn)代的管理思想努力解決的問(wèn)題是如何處理個(gè)體責(zé)任與自由和組織發(fā)展之間的關(guān)系。由于對(duì)治理理論的過(guò)度推崇，新的管理思想并沒(méi)有被及時(shí)吸收進(jìn)當(dāng)前的公共管理或政府理論。所以，現(xiàn)在該做的不是排斥管理(主義)，而是重新接納新的管理思想。正是在此意義上，本文倡議重塑管理理念，而不是恢復(fù)。我們的實(shí)踐中不是管理過(guò)剩，而是管理思想已經(jīng)在逐步異化或死亡，取而代之的是領(lǐng)導(dǎo)和治理的思維。在現(xiàn)實(shí)中最典型的表現(xiàn)就是“一管就死、一放就亂”。整個(gè)社會(huì)環(huán)境中管理思維和管理能力是匱乏的，在管與放之間容易走極端，無(wú)法依靠加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)或推行治理來(lái)彌補(bǔ)。因?yàn)?，領(lǐng)導(dǎo)不等于管理，治理也替代不了管理。

管理和治理是共存的，它們各行其職，又相互聯(lián)系。管理與秩序有關(guān)，與約束力有關(guān)，是界定自治與法治規(guī)則的。治理與民主有關(guān)，與自由有關(guān)，是特定邊界內(nèi)多元主體協(xié)商共事的過(guò)程。治理作為一種機(jī)制在處理特定邊界內(nèi)的共同事務(wù)時(shí)可能是有效的，但是，一旦超出特定邊界、需要更復(fù)雜的多層級(jí)和跨邊界協(xié)調(diào)時(shí)，治理通常是無(wú)能為力的，這也就是治理理論的“元治理”現(xiàn)象。管理可以幫助破解“元治理”悖論，因?yàn)椋卫砗凸芾硖幚淼氖遣煌黧w與對(duì)象之間的關(guān)系，治理處理相應(yīng)邊界內(nèi)多元主體協(xié)作的任務(wù)，管理重在處理跨邊界的任務(wù)，使得各主體懂得并遵守自由選擇中履行自己的責(zé)任。因此，善治單靠治理是無(wú)法達(dá)成的，必須是管理和治理的有機(jī)聯(lián)系和配合，提倡治理，不能偏廢管理。

越是組織多元、流動(dòng)性大的社會(huì)，管理的挑戰(zhàn)越大，也越急需管理思維和理念，需要以管理來(lái)處理個(gè)體責(zé)任與自由、組織發(fā)展和社會(huì)之間的關(guān)系。社會(huì)越分化，需要協(xié)調(diào)的公共問(wèn)題越多，解決公共性問(wèn)題的任務(wù)越突出。重塑城市管理就是在良好的城市治理基礎(chǔ)上，對(duì)多群體多組織多層級(jí)表現(xiàn)出的公共性進(jìn)行管理。也就是對(duì)上述提到的三種轉(zhuǎn)型有全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，不要把城市政府自身的轉(zhuǎn)型與其他組織轉(zhuǎn)型以及政府與多種組織彼此關(guān)系的轉(zhuǎn)型混為一談。好的城市管理首先是理清并守住政府的職責(zé)，完成政府自身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；然后是警惕唯市場(chǎng)效率，企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)組織避免成為第二類企業(yè)組織，同時(shí)，社會(huì)組織也不應(yīng)該僅僅作為服務(wù)性組織存在，而是要承擔(dān)起公共性使命，探索多元價(jià)值的平衡之道并貢獻(xiàn)管理經(jīng)驗(yàn)。只有清楚地認(rèn)識(shí)到治理和管理各自的優(yōu)劣勢(shì)，才能重塑城市管理的理論與實(shí)踐，進(jìn)而從整體上促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

總之，從廣義上說(shuō)，城市管理比以往更為重要了，例如創(chuàng)新型城市、創(chuàng)意城市、品牌化城市等理念流行，更加需要發(fā)揮城市管理的跨邊界協(xié)調(diào)作用。當(dāng)然，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，城市管理的機(jī)制和方式確實(shí)已經(jīng)發(fā)生了很多變化。但是，這種變化并不能簡(jiǎn)單地以“治理”代替“管理”進(jìn)行理論解釋和指引城市實(shí)踐，還是要思考治理與管理各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。雖然聽起來(lái)“城市管理”是極為老套和過(guò)時(shí)的概念，但是，它的確在一定程度上抓住了城市秩序的命脈主線。