韓志明

[上海交通大學(xué)，上海 200030]

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)四十年的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)取得了舉世矚目的巨大成就，社會(huì)生活各個(gè)方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。早在2010年，中國(guó)就超過(guò)日本，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2017年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.53%，其中城鎮(zhèn)常住人口超過(guò)8億人，中國(guó)已經(jīng)步入中等收入國(guó)家行列。[1]社會(huì)分工更加細(xì)化，利益關(guān)系更加復(fù)雜，社會(huì)流動(dòng)性更強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)程度更高，各種棘手的社會(huì)問(wèn)題紛至沓來(lái)，使得傳統(tǒng)的治理模式日益捉襟見(jiàn)肘，也倒逼國(guó)家治理的改革。

在日益復(fù)雜的國(guó)家治理形勢(shì)下，治理現(xiàn)代化是推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)治理優(yōu)化的必然要求，而精細(xì)化治理是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要抓手和必經(jīng)之路，也是國(guó)家治理實(shí)踐發(fā)展的重要目標(biāo)和方向。本文立足當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及其復(fù)雜性發(fā)展來(lái)思考國(guó)家治理轉(zhuǎn)向的問(wèn)題。首先揭示復(fù)雜社會(huì)的特性及其治理需求，歸納粗放式管理的特征及其衰落，考察精細(xì)化治理的興起、實(shí)踐及基本內(nèi)涵，接著分析從粗放式管理到精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型的多重邏輯，進(jìn)而反思治理轉(zhuǎn)型可能存在的問(wèn)題，從而更好地把握社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的治理轉(zhuǎn)型以及治理現(xiàn)代化。

一、復(fù)雜性社會(huì)的形成及其治理需求

從遙遠(yuǎn)的蠻荒時(shí)代到發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程?？v觀人類(lèi)社會(huì)演進(jìn)的歷史，從農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展到工業(yè)社會(huì)，再進(jìn)入到后工業(yè)社會(huì)，從刀耕火種到蒸汽機(jī)時(shí)代，再到今天信息化和網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)代，社會(huì)生產(chǎn)力不斷提高，文明發(fā)展水平也逐步提升。伴隨著社會(huì)分工的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的革新和生產(chǎn)力水平的提升，社會(huì)也實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單社會(huì)到復(fù)雜社會(huì)的邁進(jìn)。

總體上說(shuō)，農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)較為簡(jiǎn)單的社會(huì)，其中勞動(dòng)分工比較簡(jiǎn)單，社會(huì)分化程度比較低，生產(chǎn)力水平不高，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也比較簡(jiǎn)單，加之交通和信息技術(shù)不發(fā)達(dá)，社會(huì)的流動(dòng)性程度很低，社會(huì)事實(shí)及其相互關(guān)系也較為簡(jiǎn)單。尤其是，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，日出而作，日落而息，靠天吃飯，自給自足，無(wú)論是技術(shù)上，還是理念上，都具有很大的封閉性和保守性。相應(yīng)的，社會(huì)問(wèn)題也較為簡(jiǎn)單，牽涉面比較窄，國(guó)家的管理職能也較為有限，治理方式和手段大多比較簡(jiǎn)單，而且，熟人社會(huì)也可以更多地通過(guò)以宗族等為依托的社會(huì)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決矛盾沖突。

回到中國(guó)的歷史場(chǎng)景，從隋唐朝到清朝結(jié)束，一千多年的漫長(zhǎng)歷史，雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況也有許多變化，人口和領(lǐng)土規(guī)模變動(dòng)不居，但“在13個(gè)世紀(jì)的大部分時(shí)間內(nèi)，中國(guó)民政由著名的吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工六部分掌”。[2](P102)自實(shí)行三省六部制以來(lái)，唐朝以來(lái)的中央行政機(jī)關(guān)基本保持了六部的核心職能結(jié)構(gòu)。[3]“國(guó)家機(jī)構(gòu)沒(méi)有，也不可能有更多的興趣描述整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。他們的抽象和簡(jiǎn)單化都被鎖定在很少的幾個(gè)目標(biāo)上，到19世紀(jì)，最突出的目標(biāo)一般還是征稅、政治控制和征兵。他們只需要能滿(mǎn)足這些任務(wù)的技術(shù)和理解就夠了?！盵4](P22-23)因此除非經(jīng)過(guò)復(fù)雜的抽象和簡(jiǎn)化過(guò)程，否則官僚管理系統(tǒng)沒(méi)有任何能力描述和干預(yù)現(xiàn)實(shí)。

伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展，社會(huì)分工不斷發(fā)展，交通和信息技術(shù)更加進(jìn)步，社會(huì)的開(kāi)放性和流動(dòng)性增強(qiáng)，社會(huì)的變化和發(fā)展令人眼花繚亂，社會(huì)事實(shí)及其關(guān)系都越來(lái)越復(fù)雜，人類(lèi)社會(huì)開(kāi)始由較為簡(jiǎn)單的社會(huì)邁向更為復(fù)雜的社會(huì)。復(fù)雜性是長(zhǎng)期演進(jìn)的結(jié)果，不同的社會(huì)形態(tài)的復(fù)雜性程度是不同的，其中農(nóng)業(yè)社會(huì)是“簡(jiǎn)單社會(huì)”，工業(yè)社會(huì)是“低度復(fù)雜性社會(huì)”，后工業(yè)社會(huì)就是“高度復(fù)雜性社會(huì)”，[5]過(guò)去習(xí)以為常的具有可預(yù)測(cè)性和可靠性的秩序，將被具有復(fù)雜性和不確定性的秩序所取代。社會(huì)的復(fù)雜性是無(wú)法消除的，也是不可逆的。復(fù)雜性和不確定性，已經(jīng)成為普遍性的社會(huì)現(xiàn)象，未來(lái)不再像過(guò)去一樣還是一個(gè)確定性的王國(guó)。

而且，隨著社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜性也不斷加深，最終由量變走向質(zhì)變，邁入到復(fù)雜性的時(shí)代。[6](P77)“復(fù)雜性”是全球化時(shí)代社會(huì)的重要特征。[7](P49)20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著信息化、全球化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，社會(huì)的分化和發(fā)展進(jìn)一步提速，各種棘手的社會(huì)問(wèn)題聯(lián)袂而至，社會(huì)的不確定性、不可預(yù)知性和高風(fēng)險(xiǎn)性逐漸凸顯。適應(yīng)傳統(tǒng)簡(jiǎn)單社會(huì)的治理模式愈益捉襟見(jiàn)肘，越來(lái)越難以適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)需求，更遭遇到廣泛的政府失靈和治理失靈，公共治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這其中，技術(shù)的發(fā)展既提供了解決問(wèn)題的希望，但曾經(jīng)用于解決問(wèn)題的各種技術(shù)，同時(shí)也在制造大量需要解決的問(wèn)題。

社會(huì)情景是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)所面臨的各種環(huán)境要素，以及與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的條件和手段等，不同的社會(huì)情景需要不同的治理形態(tài)。[8](P76)要想更好地實(shí)施國(guó)家治理，就必須要深入分析和理解社會(huì)情景及其特性?！皬?fù)雜性”最早應(yīng)用在自然科學(xué)領(lǐng)域，后期不斷擴(kuò)展到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，被廣泛用之于解釋社會(huì)現(xiàn)象及其演進(jìn)的規(guī)律。與簡(jiǎn)單性概念相對(duì)應(yīng)，復(fù)雜性是關(guān)于社會(huì)情景的定義，是關(guān)于社會(huì)事實(shí)及其關(guān)系的量度，也是國(guó)家可治理程度的指標(biāo)。相較于前現(xiàn)代的簡(jiǎn)單化社會(huì)，復(fù)雜性社會(huì)是對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)及其運(yùn)行的重要判斷。復(fù)雜性社會(huì)擁有自己獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)過(guò)程以及治理形態(tài)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先是多元性?，F(xiàn)代社會(huì)的事實(shí)是多樣性的，是高度分化的，不同性質(zhì)和類(lèi)型的社會(huì)主體發(fā)展起來(lái)，形成了獨(dú)特的訴求和意志，從價(jià)值觀到社會(huì)行為，都充滿(mǎn)了差異性，不同主體或要素之間不是單一的線(xiàn)性關(guān)系，而是復(fù)雜的非線(xiàn)性關(guān)系，很難用簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辨別和處理社會(huì)事實(shí)，也不可能用單一方法來(lái)應(yīng)對(duì)所有問(wèn)題。

其次是不確定性。復(fù)雜性社會(huì)是一切皆有可能的社會(huì)，時(shí)刻都會(huì)產(chǎn)生大量需要應(yīng)對(duì)和處理的新情況、新現(xiàn)象和新問(wèn)題，給社會(huì)生活尤其是國(guó)家治理形成了難以預(yù)料的后果，這些問(wèn)題的數(shù)量及其處理難度，很多超過(guò)了政府的權(quán)限能力，現(xiàn)有的人力、物力以及智識(shí)等資源都嚴(yán)重不足，以至于動(dòng)輒應(yīng)對(duì)失措，陷入失靈。

再次是聯(lián)動(dòng)性。相對(duì)于靜態(tài)的和封閉的社會(huì)，復(fù)雜性社會(huì)是高度開(kāi)放的和密切聯(lián)動(dòng)的社會(huì)，伴隨著信息和交通技術(shù)的巨大發(fā)展，人財(cái)物等資源在不同場(chǎng)域中快速的流動(dòng)，社會(huì)事實(shí)之間的互動(dòng)建構(gòu)出多層互嵌的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)事實(shí)相互聯(lián)動(dòng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，充滿(mǎn)了可變性和創(chuàng)新性，也具有敏感性和脆弱性。

最后是不平衡性。復(fù)雜性社會(huì)意味著社會(huì)事實(shí)之間無(wú)所不在的不平衡性，以及由此而形成的差異化空間和對(duì)立化狀態(tài)，這既加劇了社會(huì)的分化程度，產(chǎn)生了貧富差距、地區(qū)差距以及個(gè)體或制度等方面的問(wèn)題，也不可避免地形成了巨大的摩擦和矛盾，從而加劇政府治理能力的緊張。

面對(duì)復(fù)雜社會(huì)帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)，亟需轉(zhuǎn)變治理思維，探索和應(yīng)用新的治理技術(shù)，形成更具有適應(yīng)性和有效性的治理模式。這首先是要承認(rèn)復(fù)雜社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)政府治理的有限性以及治理失靈，政府應(yīng)該由“控制”角色轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)”角色，積極主動(dòng)地謀求和多元主體的合作，促成社會(huì)治理的多元格局的形成；[9](P18)其次，要擺脫追求同一性或一致性的慣性思維，承認(rèn)復(fù)雜社會(huì)的動(dòng)態(tài)性和偶然性，關(guān)注具體的人和事及其行動(dòng)策略，掌握所有的環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)的情況，積極預(yù)防和應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)；最后，積極主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，既要強(qiáng)化整體性思維、戰(zhàn)略性思考和前瞻性意識(shí)，又要密切關(guān)注個(gè)體化的社會(huì)單元，探索和運(yùn)用多樣化的治理工具和手段，發(fā)展具有科學(xué)性、彈性化和靈敏性的治理機(jī)制，切實(shí)提高治理的有效性。

二、粗放式管理的形態(tài)及其基本特性

自秦漢以來(lái)，在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，社會(huì)生產(chǎn)力水平不高，社會(huì)結(jié)構(gòu)高度穩(wěn)定，社會(huì)要素的流動(dòng)性程度較低，社會(huì)生活是高度靜態(tài)化的。傳統(tǒng)國(guó)家的治理，官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模及其職權(quán)比較有限，規(guī)則體系較為簡(jiǎn)單，充滿(mǎn)了大量的模糊地帶。雖然國(guó)家建立起較為完善的法律制度，但倫理道德是國(guó)家治理的重要工具，國(guó)家治理是典型的倫理治國(guó)，倫理道德規(guī)范是評(píng)判社會(huì)行為的重要標(biāo)尺，甚至高于法律制度的規(guī)定。治理實(shí)踐是所謂的人治模式，高度依賴(lài)個(gè)人能力和經(jīng)驗(yàn)及其判斷，對(duì)于做什么、為什么做以及怎么去做等，都缺乏明確的規(guī)則約束，治理過(guò)程缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，最后的結(jié)果具有隨意性和不確定性。

從春秋的《詩(shī)經(jīng)》到漢魏的樂(lè)府，再到唐宋元明清的詩(shī)詞曲小說(shuō)等，古代中國(guó)是一個(gè)“詩(shī)的國(guó)度”，相應(yīng)的，中國(guó)文化是一種典型的詩(shī)性文化，文學(xué)藝術(shù)上追求的是“意境”，強(qiáng)調(diào)的是“運(yùn)用之妙，存乎一心”，遠(yuǎn)離邏輯思考和理性判斷。社會(huì)生活注重的是個(gè)人的體驗(yàn)和感悟，不太去注意形成客觀或量化的標(biāo)準(zhǔn)，也很難培養(yǎng)起比較明確的規(guī)則意識(shí)。由于科學(xué)技術(shù)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看的是老天爺?shù)哪樕?，很難形成“精耕細(xì)作”的思維。生活中，大多數(shù)國(guó)人沒(méi)有“較真”的習(xí)慣，都是生活中所謂的“差不多先生”，甚至連精明強(qiáng)干、精打細(xì)算、斤斤計(jì)較、錙銖必較等包含“認(rèn)真”含義的詞語(yǔ)，都具有某些明顯的貶義。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，粗放和精細(xì)都是對(duì)于特定行動(dòng)方式的描述，主要差異體現(xiàn)在對(duì)個(gè)體或細(xì)節(jié)的關(guān)注和處理上。作為一個(gè)抽象概念，粗放式管理并不構(gòu)成一種具體化的管理制度，而是指對(duì)于管理行為及其特征的抽象和歸納，這其中最為主要的特性包括：規(guī)則松散、約束軟弱、過(guò)程混亂、標(biāo)準(zhǔn)不一、形式主義、表面文章、粗枝大葉、大而化之、順其自然等。其中最為關(guān)鍵的特征就是，管理的理性化程度低，可預(yù)測(cè)和可控性程度低，隨意性、彈性化和形式化程度高，高投入，低產(chǎn)出，管理的成本和效益不成正比，管理的效益不高。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于與管理相關(guān)的科學(xué)技術(shù)還不發(fā)達(dá)，無(wú)論是私營(yíng)部門(mén)的管理，還是公共部門(mén)的管理，都具有顯著的粗放式管理的特性。從公共部門(mén)角度而言，公共管理主要依賴(lài)于政府的力量，政府是單一的公共管理中心，管理體系較為松散，管理過(guò)程較為封閉，管理實(shí)踐通常訴諸個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，管理手段比較單一，管理策略具有隨意性和個(gè)人化，管理結(jié)果充滿(mǎn)了不確定性。特別是，在成本控制、人員管理、資源投入、質(zhì)量監(jiān)控等各個(gè)方面，雖然也不乏具體而明確的機(jī)制，但終歸是一種“未經(jīng)充分打磨”的粗放式管理，其特征具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.結(jié)構(gòu)上，粗放式管理結(jié)構(gòu)松散，缺乏明確的分工及責(zé)任體系，管理職權(quán)較為模糊，管理制度規(guī)則較為混亂，權(quán)力運(yùn)用的自由裁量性較大，對(duì)于“做什么”和“怎么做”都沒(méi)有明確的規(guī)范，多數(shù)情況下都取決于個(gè)人的偏好和抉擇，難以將其固化為具有確定性的操作性知識(shí)。政府管理過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)“多頭管理”、“政出多門(mén)”、“九龍治水”等情況，管理過(guò)程的組織協(xié)調(diào)較為繚亂，經(jīng)常出現(xiàn)各種摩擦和沖突性情況，嚴(yán)重影響了政府的行政效率。

2.形式上，粗放式管理重結(jié)果而輕過(guò)程，缺乏明確的經(jīng)濟(jì)思維或成本意識(shí)，行動(dòng)上往往是不拘小節(jié)，不計(jì)成本，不惜代價(jià)，缺乏精心設(shè)計(jì)，理性籌劃。很多時(shí)候，管理過(guò)程看上去雷厲風(fēng)行，大刀闊斧，效果顯著，實(shí)際上卻到處充滿(mǎn)了漏洞和瑕疵。由于管理的專(zhuān)業(yè)化程度低，形式主義問(wèn)題非常嚴(yán)重，大量存在流于形式和表面文章的問(wèn)題，尤其是缺乏高效的管理控制體系，以及與制度規(guī)范配套的監(jiān)督和約束機(jī)制，很容易導(dǎo)致浪費(fèi)問(wèn)題和腐敗問(wèn)題等。

3.廣度上，粗放式管理缺少必要的分權(quán)意識(shí)，也缺乏科學(xué)而合理的分工協(xié)作，常有的表現(xiàn)就是各級(jí)政府及其官員事無(wú)巨細(xì)，大包大攬，事無(wú)大小，親力親為。政府權(quán)力干預(yù)范圍很廣，力圖將政府之手延伸到一切可以或可能延伸到的地方去，帶著權(quán)力似乎無(wú)所不能的信念，試圖憑借政府之力去解決所有的問(wèn)題，然而卻深陷于不能承受之重的泥潭，導(dǎo)致了大量治理失敗的結(jié)果。這不僅極大地加重了政府的負(fù)擔(dān)，也加劇了政府治理能力短缺的困境。

4.深度上，管理的基礎(chǔ)是信息，任何信息都是有成本的，由于缺乏足夠的資源、知識(shí)和技能，政府無(wú)法充分掌握社會(huì)事實(shí)及其細(xì)節(jié)，以至于很多社會(huì)事實(shí)逃逸在國(guó)家之眼的視野之外，很多細(xì)節(jié)還是政府及其官員的未知領(lǐng)域。這些構(gòu)成了管理所不及的空白地帶。由于可獲得信息的短缺性，管理者難以深入掌握社會(huì)情況及其規(guī)律性，而不得不經(jīng)常依賴(lài)于個(gè)人直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理問(wèn)題，最終形成大量“拍腦袋”的決策，而政策執(zhí)行也是腳踩西瓜皮，溜到哪里算哪里。

5.手段上，粗放式管理在解決問(wèn)題方面缺乏科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性，解決問(wèn)題的手段和方法大多是大而化之，模糊不清，文不對(duì)題。由于對(duì)問(wèn)題缺乏專(zhuān)業(yè)分析，大多問(wèn)題的解決停留在社會(huì)事實(shí)的表層，而且傾向于采取簡(jiǎn)單粗暴的解決辦法，比如“一刀切”的辦法。由于管理工具選擇和匹配不恰當(dāng)，造成了“不該干的事干太多，應(yīng)該干的事沒(méi)干好，干過(guò)的事治標(biāo)不治本”等情況。管理評(píng)價(jià)缺乏量化的衡量指標(biāo)，難以對(duì)管理過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，形成良好的激勵(lì)。

6.理念上，粗放式管理背后是整體性的哲學(xué)，長(zhǎng)于全面歸納而不善于局部分析，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的或細(xì)致的操作性規(guī)劃，奉行的是“差不多”和“大概齊”的管理理念，管理態(tài)度上缺乏專(zhuān)注、專(zhuān)業(yè)和投入，管理過(guò)程缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，常常會(huì)出現(xiàn)朝令夕改的情況，比如因人而異、因時(shí)而異以及因地而異等，都是常見(jiàn)的變通之法。更多的時(shí)候，管理停留在較為空洞的理念層面，卻不能通過(guò)切實(shí)的執(zhí)行來(lái)貫徹和落實(shí)良好的理念。

在社會(huì)復(fù)雜性程度較低的環(huán)境下，由于公共管理的任務(wù)較為簡(jiǎn)單，粗放式管理也多少能夠勝任其管理的職責(zé)。但粗放式管理模糊化的管理方案、碎片化的管理機(jī)制以及大大咧咧的管理姿態(tài)等，顯然已經(jīng)難以滿(mǎn)足復(fù)雜社會(huì)的治理需求。這就迫切需要管理形態(tài)的轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)高度精細(xì)化的治理。當(dāng)然，對(duì)于復(fù)雜社會(huì)的治理需求而言，粗放式管理無(wú)疑看上去是千瘡百孔，不合時(shí)宜，弊病叢生，不可勝數(shù)。但粗放式管理并非是一無(wú)是處，毫無(wú)價(jià)值。粗放式治理也包含了大量值得肯定的元素，比如抓大放小的粗線(xiàn)條思維、動(dòng)態(tài)和彈性的治理過(guò)程以及注重發(fā)揮人的能動(dòng)性作用等。

三、精細(xì)化治理的興起及其實(shí)踐維度

“精細(xì)化”的概念和理論發(fā)端于西方社會(huì)，是西方理性化思維和科學(xué)化觀念長(zhǎng)期發(fā)展的必然結(jié)果。20世紀(jì)50年代，“精細(xì)化”一詞在日本的工業(yè)制造企業(yè)中盛行，后逐步運(yùn)用到企業(yè)管理中去。從泰勒的“科學(xué)管理”到戴明的“為質(zhì)量而管理”到今天的“精細(xì)化管理”，企業(yè)對(duì)精細(xì)化的要求越來(lái)越高，“精細(xì)化”的內(nèi)涵也日益豐富，其核心內(nèi)容是管理過(guò)程的精確化、數(shù)據(jù)化和可見(jiàn)性，最終的目標(biāo)就是要降低企業(yè)成本，提高企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。這些都不同程度取得了顯著的管理績(jī)效。

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”席卷全球，掀起了“重塑政府”和“再造公共部門(mén)”的浪潮。政府將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門(mén)，廣泛借鑒和吸收企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)公共管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益，通過(guò)管理流程和手段的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的精細(xì)化管理，努力塑造具有“企業(yè)家精神”的政府。但與企業(yè)有所不同的是，政府不僅需要保證政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率，還需要在復(fù)雜甚至沖突的情境中去調(diào)和利益關(guān)系，尋找解決社會(huì)問(wèn)題的合理方案。這其中不但涉及到理念的轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制的變革和流程的再造等，還需要妥善處理與其他多元社會(huì)主體之間的沖突與合作等。

面對(duì)高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，政府傳統(tǒng)粗放式的管理日益窘促，無(wú)力應(yīng)對(duì)和處理紛至沓來(lái)的管理需要，更暴露出嚴(yán)重的治理失靈問(wèn)題。復(fù)雜社會(huì)不僅形成了更為復(fù)雜的治理任務(wù)，而且也提出更高的管理要求，迫切需要發(fā)展精細(xì)化的治理形態(tài)，以提高公共治理的適應(yīng)性、效益性和有效性。精細(xì)化治理是相對(duì)于粗放式管理而言的，是對(duì)于粗放式管理的升華和超越。簡(jiǎn)單地說(shuō)，精細(xì)化治理就是通過(guò)科學(xué)的手段和方法，精準(zhǔn)而高效地提供公共服務(wù)，及時(shí)而有效地解決社會(huì)問(wèn)題。精細(xì)化治理以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，意味著一整套精心設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，不僅關(guān)心結(jié)果的可測(cè)量性和可計(jì)算性，而且要求運(yùn)行過(guò)程的規(guī)范性和可見(jiàn)性。

精細(xì)化治理是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然選擇。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，明確提出了精細(xì)化治理的要求。2017年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，奏響了精細(xì)化治理發(fā)展的號(hào)角。實(shí)際上，近年來(lái)黨和國(guó)家各個(gè)層面推進(jìn)的許多工作，已經(jīng)開(kāi)啟了精細(xì)化治理的旋律，具體包括網(wǎng)格化管理、權(quán)責(zé)清單制度(包括負(fù)面清單)和精準(zhǔn)扶貧以及河長(zhǎng)制等。精細(xì)化治理成為大勢(shì)所趨，各級(jí)各地政府結(jié)合本地實(shí)際情況，大力推進(jìn)精細(xì)化治理。對(duì)此可以從如下方面進(jìn)行歸納和總結(jié)。

(一)精準(zhǔn)定位，立足實(shí)情的差異化治理。精細(xì)化治理關(guān)注個(gè)體，重視局部，強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)，尊重差異和特色。各地黨和政府通過(guò)開(kāi)展深度的調(diào)研，找準(zhǔn)各級(jí)政府及其職能部門(mén)的位置，明確目標(biāo)體系和工作抓手，在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域(如環(huán)境治理等)推行精細(xì)化治理，比如廣州市荔灣區(qū)聚焦民眾環(huán)保需求，以舊區(qū)改造和垃圾分類(lèi)等為切入點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生的精細(xì)化整治，改善人居環(huán)境和地區(qū)風(fēng)貌；浙江等地運(yùn)用精細(xì)化思維，大力開(kāi)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)掘不同地區(qū)的特色和優(yōu)勢(shì)，打造集約化發(fā)展的道路。

(二)精確識(shí)別，優(yōu)化公共服務(wù)供給。精準(zhǔn)識(shí)別是指運(yùn)用信息化技術(shù)，對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行分類(lèi)和編碼，基于良好的信息和數(shù)據(jù)來(lái)優(yōu)化公共服務(wù)，比如在精準(zhǔn)扶貧工作中，明確界定精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，建檔立卡形成扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)，摸清幫扶對(duì)象的需求，了解貧困原因，提高扶貧措施的精準(zhǔn)度；在城市管理領(lǐng)域，將管理的對(duì)象分為若干類(lèi)部件或事件，分別對(duì)應(yīng)于城市管理的要素(如路面井蓋)和行為(如清除暴露垃圾等)，從而做出快速的應(yīng)對(duì)和處理。這也包括發(fā)展協(xié)商對(duì)話(huà)等治理技術(shù)，準(zhǔn)確識(shí)別治理對(duì)象的需求，探索資源優(yōu)化配置的途徑，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

(三)精準(zhǔn)引導(dǎo)，形成共建共治的網(wǎng)絡(luò)格局。黨和政府通過(guò)精準(zhǔn)引導(dǎo)，將更多治理主體納入到治理體系中來(lái)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)其他社會(huì)主體的積極性，形成了共建共治的網(wǎng)絡(luò)格局，實(shí)現(xiàn)治理要素的上下左右互通，提升治理的有效性，比如上海各區(qū)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”、“四治五建”、“8+3”工作法等基層黨建新模式，逐步搭建起基層自治的平臺(tái)；廣東省建立“南粵智慧黨建云平臺(tái)”，利用大數(shù)據(jù)推動(dòng)黨建的精細(xì)化治理，激發(fā)基層治理活力。由此，結(jié)構(gòu)良好的治理平臺(tái)最終促進(jìn)了共建共治的網(wǎng)絡(luò)治理格局。

(四)精細(xì)規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)同治理水平。精細(xì)化治理需要打破“碎片化”的治理狀態(tài)，根據(jù)治理目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，盤(pán)活有限的治理資源，延伸治理觸角，拓寬治理覆蓋面，提高協(xié)同治理的水平，比如上海徐匯區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)，吸納社會(huì)力量尤其是志愿者，聚焦公共安全“微治理”，在禁毒、食品安全和矛盾糾紛處理等方面，建立起精細(xì)的防控網(wǎng)絡(luò)；杭州市制定《深化“平安 365”社會(huì)服務(wù)管理平臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案》，以問(wèn)題為導(dǎo)向建立“平安365”協(xié)同治理平臺(tái)，打破職能部門(mén)間的隔閡，優(yōu)化公共服務(wù)供給的效率和品質(zhì)。[10](P2-16)

(五)精準(zhǔn)對(duì)接，形成供求的有效匹配。粗放式管理粗枝大葉，資源利用成本高，效率低，損耗大，尤其容易產(chǎn)生資源錯(cuò)配的問(wèn)題。精細(xì)化治理使用科學(xué)手段，深入摸清社會(huì)治理需求，精準(zhǔn)匹配治理資源，實(shí)現(xiàn)供需之間的精準(zhǔn)對(duì)接，降低成本和消耗，提高治理效率。其中一方面是通過(guò)信息技術(shù)監(jiān)控治理狀況，比如智慧城市系統(tǒng)，精準(zhǔn)測(cè)量和計(jì)算治理需求，理順相關(guān)的體制和機(jī)制，及時(shí)提供靈活而有效的服務(wù)；另一方面應(yīng)用民主參與技術(shù)，通過(guò)對(duì)民意的顯示和吸納，以公民需求為導(dǎo)向，動(dòng)態(tài)地優(yōu)化資源配置，提高民眾的滿(mǎn)意度。

(六)精心搭臺(tái)，推進(jìn)制度化治理?！皼](méi)有規(guī)矩，不成方圓”，相對(duì)于粗放式管理的松散和隨意，精細(xì)化治理堅(jiān)持制度化和規(guī)范化的道路，尤其是注意通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理：一方面是以制度建設(shè)推進(jìn)治理的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，比如重慶市2017年在全國(guó)率先制定了《重慶市城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)》，為城市精細(xì)化治理提供了具體的操作依據(jù)；另一方面，加強(qiáng)對(duì)精細(xì)化治理探索的政策支持，比如上海市2018年出臺(tái)了《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見(jiàn)〉三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，全方位推動(dòng)精細(xì)化治理的發(fā)展。

四、邁向精細(xì)化治理的內(nèi)在邏輯

雖然各地黨和政府使用了精細(xì)化管理或精細(xì)化治理的概念，但對(duì)于究竟什么是精細(xì)化治理，目前還沒(méi)有形成較為一致的定義。從各地精細(xì)化治理的實(shí)踐來(lái)看，從環(huán)境治理、垃圾治理到城管執(zhí)法、交通管理以及土地整治等，精細(xì)化治理的內(nèi)容可謂是無(wú)所不包，但各地精細(xì)化治理實(shí)踐的重點(diǎn)是不同的，比如有的強(qiáng)調(diào)環(huán)境衛(wèi)生和市容市貌等，這往往與城市的創(chuàng)文明衛(wèi)生城市等工作捆綁在一起；有的強(qiáng)調(diào)垃圾治理和安全生產(chǎn)等，著重解決城市管理中的老大難問(wèn)題。除了法律法規(guī)上有明確標(biāo)準(zhǔn)的，許多要求及其標(biāo)準(zhǔn)也充滿(mǎn)地方差異性。

總的來(lái)說(shuō)，精細(xì)化治理是超越于粗放式管理的管理形態(tài)，包含了多方面的內(nèi)涵：首先，理念上，信奉理性，追求專(zhuān)業(yè)和科學(xué)，尤其是關(guān)注細(xì)節(jié)，重視個(gè)體和局部，強(qiáng)調(diào)精打細(xì)算、精益求精、一絲不茍和追求卓越等；其次，在過(guò)程上，精細(xì)化治理不僅重視結(jié)果的品質(zhì)，還強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的重塑，建立起全覆蓋無(wú)死角的制度規(guī)范，實(shí)施嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化的治理，具有很高的透明性和可見(jiàn)性；再次，精細(xì)化治理需要精明能干的管理者，對(duì)管理者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力提出了更高的要求，要求形成匹配精細(xì)化治理的價(jià)值和行為；最后，精細(xì)化治理倡導(dǎo)多元化的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的廣泛參與，整合多種社會(huì)資源和社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同的共治。

就粗放式管理所對(duì)應(yīng)的社會(huì)而言，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是相對(duì)疏離的，政府的職權(quán)范圍比較狹窄，權(quán)力的邊界及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制都非常有限，權(quán)力行使和運(yùn)用的過(guò)程充滿(mǎn)了縫隙，因此對(duì)社會(huì)的滲透和控制是有限的，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)整合的范圍及其程度也是有限的。在簡(jiǎn)單社會(huì)的場(chǎng)景中，這種管理形態(tài)是可行的，也可以是有效的。粗放式管理權(quán)力及其干預(yù)的有限性，可能會(huì)影響國(guó)家的自主性，削弱政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力，但也可以避免國(guó)家對(duì)社會(huì)的過(guò)度干預(yù)及其導(dǎo)致的社會(huì)惡果，比如對(duì)社會(huì)資源的過(guò)度攫取和對(duì)個(gè)人生活的過(guò)度宰制等。

相對(duì)于粗放式管理下政府的被動(dòng)式角色及其無(wú)所作為——有的時(shí)候也是無(wú)能為力，復(fù)雜社會(huì)艱巨的治理任務(wù)不僅需要政府及時(shí)響應(yīng)社會(huì)民眾的需要，而且還需要政府發(fā)揮能動(dòng)性作用，積極作為，實(shí)現(xiàn)有效治理，去創(chuàng)造公共價(jià)值。就現(xiàn)代國(guó)家而言，政府不僅要積極作為，而且要實(shí)現(xiàn)有效治理。就此而言，精細(xì)化治理實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家承擔(dān)起更為廣泛的治理責(zé)任，相應(yīng)的也是國(guó)家權(quán)力邊界不斷拓展的過(guò)程，國(guó)家權(quán)力覆蓋面更為寬廣，權(quán)力滲透也更為深入。精細(xì)化的治理意味著不斷推進(jìn)國(guó)家權(quán)力的邊界，使之對(duì)更為寬廣的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行深度干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)與社會(huì)進(jìn)行更高效率地互動(dòng)。

并不奇怪的是，正是復(fù)雜的社會(huì)呼喚更加理性、專(zhuān)業(yè)和科學(xué)的治理，推動(dòng)了國(guó)家權(quán)力的膨脹，也加劇了社會(huì)的復(fù)雜性。具體而言，邁向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型包含了政治、技術(shù)和專(zhuān)業(yè)等多方面的內(nèi)在邏輯。

(一)政治邏輯

社會(huì)發(fā)展程度越高，社會(huì)的流動(dòng)性越大，復(fù)雜性程度越高，社會(huì)的矛盾糾紛也會(huì)相應(yīng)增加，這就往往需要一個(gè)更為強(qiáng)大的政府，來(lái)應(yīng)對(duì)和處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。與此同時(shí)，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張及其滲透，固然也可以解決某些問(wèn)題，但也加劇了社會(huì)的復(fù)雜性，增加了權(quán)力濫用和腐敗等方面的問(wèn)題。尤其是，隨著權(quán)利觀念的興起，公民權(quán)利逐漸影響國(guó)家權(quán)力，向政府施加了廣泛的責(zé)任，這不僅要求政府做得更多，也要求政府做得更好。幾乎成為悖論的是，復(fù)雜社會(huì)不可避免是高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，但社會(huì)民眾卻是希望低風(fēng)險(xiǎn)甚至是零風(fēng)險(xiǎn)的，其結(jié)果就是向政府施加了更為強(qiáng)大的治理壓力，從而導(dǎo)致了政府權(quán)力的膨脹以及政府干預(yù)的擴(kuò)張，精細(xì)化治理伴隨著政府權(quán)力的擴(kuò)張，深入到社會(huì)生活的毛細(xì)血管之中。

(二)技術(shù)邏輯

在從簡(jiǎn)單社會(huì)邁向復(fù)雜社會(huì)的過(guò)程中，利益關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)要素相互關(guān)聯(lián)，相互嵌入，牽一發(fā)而動(dòng)全身，很容易引發(fā)矛盾沖突，導(dǎo)致社會(huì)失序的后果。由此，局部和細(xì)節(jié)獲得了系統(tǒng)性的意義，要求給予充分的重視和響應(yīng)。粗放式管理具有模糊性和隨意性等特性，增加了公共治理的不確定性，也導(dǎo)致了更高的社會(huì)交易成本。復(fù)雜社會(huì)需要公共治理具有更大程度的可控性、可見(jiàn)性和可操作性，從而能夠更準(zhǔn)確和有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志，提高治理的穩(wěn)定性、可預(yù)期性和有效性。信息技術(shù)的發(fā)展提供了精細(xì)化治理的可能性，具體包括更廣泛地搜集社會(huì)事實(shí)的信息、更加強(qiáng)大的信息處理能力和更加方便快捷的信息傳播等，這就使得治理過(guò)程能更好地觸及、關(guān)注個(gè)體，處理細(xì)節(jié)，能更為主動(dòng)和及時(shí)響應(yīng)社會(huì)的需要，也能更好地協(xié)調(diào)多元社會(huì)主體的關(guān)系，更好地根據(jù)實(shí)際可行的需求來(lái)配置資源，提高治理效率。

(三)專(zhuān)業(yè)邏輯

在低度復(fù)雜性的社會(huì)，試圖通過(guò)政府職能的分化和擴(kuò)張來(lái)降低或消除不確定性，最終導(dǎo)致了政府規(guī)模的急劇增長(zhǎng)，加劇了治理的復(fù)雜性。復(fù)雜社會(huì)的發(fā)展呼喚更加專(zhuān)業(yè)化的治理，讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事，也需要更為理性化和科學(xué)化的國(guó)家治理，需要更加有能力的政府，從而為社會(huì)提供更多高品質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)專(zhuān)業(yè)主義的精神，精細(xì)化治理要充分利用人財(cái)物等要素，提高資源使用的效率，依照一整套科學(xué)的制度、流程和標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)協(xié)調(diào)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人士及其知識(shí)的作用。這尤其體現(xiàn)在廣泛應(yīng)用的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度和操作標(biāo)準(zhǔn)等上面，其中包含了大量跨學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。相關(guān)知識(shí)的發(fā)展提供了優(yōu)化治理的工具，也要求從粗放式管理到精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型。說(shuō)到底，只有發(fā)展更加細(xì)致的專(zhuān)業(yè)分工，形成更為專(zhuān)業(yè)化的科學(xué)知識(shí)，然后才會(huì)有精細(xì)化的治理。

五、小結(jié)和進(jìn)一步思考

伴隨著從簡(jiǎn)單社會(huì)到復(fù)雜社會(huì)的發(fā)展，從粗放式管理到精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。精細(xì)化治理是復(fù)雜社會(huì)的必然要求，是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。多年來(lái)，面對(duì)復(fù)雜而艱巨的治理任務(wù)，各地各級(jí)政府精細(xì)化治理的探索已經(jīng)取得了初步的成果，但受到傳統(tǒng)粗放式管理形態(tài)的制約，精細(xì)化治理才開(kāi)始起步，任重道遠(yuǎn)，還需要更大范圍和更深層面地予以全面推進(jìn)。

精細(xì)化治理是系統(tǒng)化的管理形態(tài)，包括了價(jià)值、制度和技術(shù)等多個(gè)層面的內(nèi)涵。價(jià)值、制度和技術(shù)等方面是相輔相成、相互支撐的，但其中也包含了諸多內(nèi)在的局限性，比如精細(xì)化治理的關(guān)鍵在于“細(xì)節(jié)”，管理上的細(xì)節(jié)就是有關(guān)細(xì)節(jié)的信息，但準(zhǔn)確掌握全部細(xì)節(jié)的信息是難以完成的任務(wù)；精細(xì)化治理離不開(kāi)精準(zhǔn)的制度建設(shè)，以及明晰的操作準(zhǔn)則，但很難將所有的規(guī)范都寫(xiě)入制度，而且過(guò)度的制度化會(huì)導(dǎo)致僵化、敷衍以及提高制度運(yùn)作的成本。而要形成精細(xì)化的理念，則不僅需要擺脫傳統(tǒng)文化的束縛，還需要長(zhǎng)期的培育和熏陶，這些都很難快速看到成效。[11]

實(shí)現(xiàn)從粗放式管理到精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型，必須要轉(zhuǎn)變思維觀念，培養(yǎng)和樹(shù)立精細(xì)化的理念和思維，形成精細(xì)化治理的文化氛圍；統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作，推進(jìn)各個(gè)層面的制度化建設(shè)，大力推行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理，提高治理過(guò)程的科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化水平；充分應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，為精細(xì)化治理提供信息、知識(shí)和智慧支持；廣泛應(yīng)用協(xié)商對(duì)話(huà)等民意處理技術(shù)，提高公共服務(wù)的民主性，提高社會(huì)民眾的滿(mǎn)意度。但與此同時(shí)，良好的治理也要注意遏制國(guó)家權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，防止政府對(duì)社會(huì)以及市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，更要充分釋放社會(huì)和個(gè)人的自主性，實(shí)現(xiàn)張弛有度和多元參與的精細(xì)化治理。