[摘要]工業(yè)40時(shí)代的信息化對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域帶來的變革影響都是巨大的，政府組織形式也不例外。文章基于韋伯官僚制組織的主要特征，分析了信息化時(shí)代主要技術(shù)對(duì)官僚制各特征要素的影響：通信技術(shù)對(duì)官僚制組織信息溝通的影響，大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府官僚制組織決策帶來的影響，電子政務(wù)對(duì)政府官僚制人事帶來的影響?；谛畔⒒瘯r(shí)代技術(shù)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的 “網(wǎng)絡(luò)政府”“整體政府”等這些新概念是從信息化時(shí)代使政府官僚制組織變得更有生命力的影響方面提出的，但這些改變并未真正撼動(dòng)政府官僚制組織的核心特點(diǎn)，不能成為替代官僚制的政府組織形式。與此同時(shí)，信息化時(shí)代的諸多方面消解了政府官僚制的部分弊端，也弱化了政府官僚制的部分優(yōu)點(diǎn)。信息化時(shí)代，政府官僚制組織形式仍具有很強(qiáng)的生命力。

[關(guān)鍵詞]信息時(shí)代;政府組織;官僚制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201930011

1問題的提出

20世紀(jì)50年代以來，以電子信息業(yè)的突破與迅猛發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命給人類社會(huì)帶來了劃時(shí)代的影響，人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程由工業(yè)時(shí)代進(jìn)入到信息時(shí)代。近年來，互聯(lián)網(wǎng)、高科技電子設(shè)備等高速發(fā)展帶來的社交網(wǎng)絡(luò)化、信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化扁平化、日常行為數(shù)據(jù)化智能化已使得人們生活的諸多領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變革。在這樣的時(shí)代大潮下，黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2016年4月19日，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上指出，“我們提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個(gè)進(jìn)程中的重要作用。要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺(tái)，分級(jí)分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國(guó)信息資源共享體系，更好地用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！痹诖诵畔r(shí)代急速發(fā)展的背景下，政府官僚制組織會(huì)受到哪些影響，是否會(huì)發(fā)生變化，會(huì)發(fā)生哪些變化，進(jìn)行怎樣的揚(yáng)棄，都成為引起關(guān)注的問題。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了一些研究，張康之認(rèn)為官僚制將向合作制發(fā)展。在他看來，“官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)治理要求而產(chǎn)生的一種組織形式，在工業(yè)社會(huì)的歷史時(shí)期中，造就了輝煌的歷史性成就。但當(dāng)人類進(jìn)入了全球化、后工業(yè)化時(shí)代以后，由于社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)，官僚制組織不再適應(yīng)這樣一個(gè)個(gè)性化時(shí)代的要求，致使對(duì)它的批判之聲不絕于耳。在高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史背景下，人類需要通過合作的方式去處理各種各樣的問題，與之相適應(yīng)的組織形式也應(yīng)當(dāng)是合作制組織?！苯誊娬抡J(rèn)為“政府信息化形式上看是現(xiàn)代科技在行政管理中的應(yīng)用與擴(kuò)展，實(shí)質(zhì)上帶來的是行政管理的一場(chǎng)革命性變革，引領(lǐng)行政組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式變化發(fā)展的基本趨勢(shì)，即行政組織功能多元化，行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平化，行政組織運(yùn)行程序開放化，行政組織運(yùn)作方式智能化和民主化，也將使行政組織運(yùn)作結(jié)果實(shí)現(xiàn)高效化?！斌们J(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)治理或許被認(rèn)為是未來最有希望來取代傳統(tǒng)官僚制政府管理的一種形式，但至少到目前為止，網(wǎng)絡(luò)治理并沒有改變政府的組織結(jié)構(gòu)”。各方觀點(diǎn)不盡一致。本文將從官僚制本身入手，基于韋伯所闡述的官僚制的基本特征進(jìn)行逐一分析，研究信息化對(duì)這些特征的影響，進(jìn)而探討信息化對(duì)官僚制組織形式的影響。

2政府官僚制組織的特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)

21政府官僚制組織的核心特點(diǎn)

官僚體制是馬克斯·韋伯以合理合法性為特征建立起來的法理型組織管理體制。韋伯認(rèn)為，官僚制是科學(xué)的，建立在法理型權(quán)威統(tǒng)治基礎(chǔ)上的。它是基于理性設(shè)計(jì)出來的，能夠有效完成大規(guī)模的管理工作，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。在其表述中，將官僚制的特點(diǎn)描述為：①組織管理非人格化;②層級(jí)節(jié)制的官僚權(quán)力體系;③形成正規(guī)的決策文書;④管理以徹底專業(yè)的培訓(xùn)為前提;⑤辦公室工作全職專職;⑥辦公室管理遵循可學(xué)習(xí)的普遍原則。此外公務(wù)人員的職務(wù)行政人事模式有：①得到社會(huì)尊重;②職位由上級(jí)任命;③通常是終身制，事實(shí)上是特定任期;④薪酬待遇;⑤職位由低到高層級(jí)晉升。時(shí)至今日，韋伯的對(duì)官僚制的分析表述仍是傳統(tǒng)行政管理范式的基石，它構(gòu)建了官僚組織的基本架構(gòu)和運(yùn)行模式。

22政府官僚制的優(yōu)點(diǎn)

221組織設(shè)計(jì)科學(xué)、明確

科層官僚制在極大程度上體現(xiàn)出了組織設(shè)計(jì)的科學(xué)性、明確性，摒棄了過去的隨意任性。基于法理的組織設(shè)計(jì)，一方面做到在組織設(shè)計(jì)階段便盡可能地精細(xì)、合理;另一方面非人格化的管理、依靠組織和制度來運(yùn)行的設(shè)計(jì)思路也盡可能保證了在組織運(yùn)轉(zhuǎn)過程中對(duì)非人格化管理的體現(xiàn)。

222官僚團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性

政府官僚制設(shè)計(jì)中對(duì)組織中的人事制度設(shè)計(jì)給予了較多的關(guān)注，這也與其最初形成時(shí)的政治環(huán)境和想要達(dá)成的組織設(shè)計(jì)目標(biāo)有關(guān)。專業(yè)培訓(xùn)、全職專職、終身制、由低到高晉升等安排保障了工作人員的長(zhǎng)期穩(wěn)定性發(fā)展，有利于心理環(huán)境的穩(wěn)定和從事公共事業(yè)的公益心。

23政府官僚制的缺點(diǎn)

231難以應(yīng)對(duì)靈活多變的環(huán)境

官僚制面對(duì)組織環(huán)境的變化時(shí)顯得較為遲鈍，因?yàn)樗枰贫ㄐ碌囊?guī)章制度重新進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)。這種設(shè)計(jì)在遭遇變化較快的環(huán)境時(shí)明顯會(huì)顯得笨拙。如今在各項(xiàng)技術(shù)都高速發(fā)展，市場(chǎng)活躍創(chuàng)新的時(shí)代，政府官僚組織的這項(xiàng)缺點(diǎn)越發(fā)明顯暴露出來。尤其是在我國(guó)當(dāng)前大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的背景下，新的市場(chǎng)行為層出不窮，如基于互聯(lián)網(wǎng)興盛發(fā)展而來的網(wǎng)約車、外賣、直播視頻平臺(tái)等，政府對(duì)之進(jìn)行監(jiān)管的速度遠(yuǎn)不及其發(fā)展擴(kuò)張的速度。政府官僚制對(duì)這些新興事物的反應(yīng)速度、相關(guān)職能的增設(shè)速度、負(fù)責(zé)部門的明確速度、政策的制定速度等都會(huì)顯得較為遲滯。

232下級(jí)人員主動(dòng)性積極性受壓抑

由于官僚制的設(shè)計(jì)較為依賴從上到下的工作安排、人事安排，導(dǎo)致組織從下到上的溝通反饋較為壓抑。身為下級(jí)人員，在上級(jí)力量較為強(qiáng)勢(shì)時(shí)，出于經(jīng)濟(jì)人理性的考慮，無論在工作承擔(dān)還是責(zé)任承擔(dān)方面都會(huì)選擇消極逃避的態(tài)度。因此，為了消除這種不利影響，近些年組織績(jī)效激勵(lì)設(shè)計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

233部門協(xié)作存在壁壘困境

由于政府科層官僚制基于盡可能的理性設(shè)計(jì)，對(duì)部門職位職能的設(shè)計(jì)不可能做到盡善盡美，必然存在需要協(xié)調(diào)相互配合的時(shí)候。但出于組織忠誠(chéng)和本位主義，在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常出現(xiàn)的情形卻是部門壁壘森嚴(yán)，利益割據(jù)，寫作困難。即使是在政務(wù)信息推進(jìn)的過程中，也存在較為嚴(yán)重的信息孤島情況。

3信息化時(shí)代對(duì)政府官僚制組織的影響

信息化時(shí)代是以通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、人工智能等高科技技術(shù)為基礎(chǔ)發(fā)展的時(shí)代，這個(gè)背景對(duì)政府官僚組織的影響是多方面的。本文從信息化最廣為人知的典型方面切入，分析其對(duì)政府官僚制組織帶來的影響，分別是通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、電子政務(wù)。

31通信技術(shù)對(duì)官僚制組織信息溝通的影響

溝通對(duì)于組織來說是必不可少的。馬奇和西蒙認(rèn)為，組織的活動(dòng)“部分”地受到其處理協(xié)調(diào)要求的溝通能力的限制。巴納德將組織的溝通置于組織的中心位置。為了維持官僚制組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有信息的傳遞和流動(dòng)，組織的溝通是極其重要的。官僚制組織背后是層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，多層級(jí)多部門之間要進(jìn)行協(xié)調(diào)共同完成組織目標(biāo)，必須有信息的及時(shí)有效傳遞。信息化時(shí)代對(duì)政府官僚制組織的信息溝通帶來諸多影響。

311信息溝通層級(jí)扁平化

在過去信息溝通不發(fā)達(dá)的時(shí)代，組織內(nèi)的信息溝通大多通過文件、面對(duì)面會(huì)議的形式傳遞。這些信息溝通方式實(shí)現(xiàn)了信息的層級(jí)傳遞，但卻極其耗費(fèi)時(shí)間精力，也會(huì)造成一定程度的信息損耗。在信息化時(shí)代，一個(gè)重大便利之處就是信息交流平臺(tái)的廣泛使用，使得過去需要層層傳遞，部門傳遞的信息交流變得極為方便，通過通信網(wǎng)絡(luò)的傳輸可實(shí)現(xiàn)溝通層級(jí)的扁平化，也極大降低了信息的損耗。

312信息溝通方向多元化

信息化時(shí)代，互聯(lián)互通的時(shí)代，逐漸拋棄了過去較為強(qiáng)勢(shì)的從上到下的信息傳遞方向，開始轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣较?。與此同時(shí)，由于微信、微博、直播視頻平臺(tái)等各種自媒體平臺(tái)的興起，這些媒體平臺(tái)的信息傳遞方向是放射狀擴(kuò)散的，不僅政府官僚組織之外的群體能夠第一時(shí)間接收到，政府官僚組織內(nèi)部也可以同時(shí)接收到。這種自發(fā)形成的高密度的信息源形成了信息群落，形成獨(dú)立于政府官僚組織之外的信息力量，這就在極大程度上實(shí)現(xiàn)了政府官僚組織內(nèi)外之間信息的交流溝通，不僅是內(nèi)部信息能夠被快速傳遞出去，外部信息也能夠快捷地傳入組織內(nèi)。也因此，政府官僚組織內(nèi)外之間信息交流溝通成為信息化時(shí)代政府官僚組織要面對(duì)的重要課題，能否通過溝通平臺(tái)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，能否實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開避免因官方信息缺失而造成的謠言四起，等等，都是信息化時(shí)代因?yàn)樾畔贤ǚ较蚨嘣鴰淼恼倭沤M織要面臨的問題。

313信息溝通形式多樣化

在信息化時(shí)代到來以前，政府官僚組織內(nèi)部的信息溝通方式非常有限，這在很大程度上限制了組織內(nèi)信息的交流傳遞。步入信息化時(shí)代以來，信息傳遞的形式越發(fā)多元化，如通過通信網(wǎng)絡(luò)視頻，可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)會(huì)議的召開，減少了會(huì)務(wù)經(jīng)濟(jì)成本，提高了信息交流的便利程度。如通過網(wǎng)站、微信群等電子平臺(tái)進(jìn)行通知、獎(jiǎng)懲等公文的發(fā)布和任務(wù)的分配，高效又便利。多種多樣的信息溝通形式使得組織內(nèi)的信息溝通成本大幅下降，有效提高組織效率。

32大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府官僚制組織決策帶來的影響

信息化時(shí)代除了在通信信息方面具有劃時(shí)代的跨越之外，還有一些副產(chǎn)品，也給政府官僚制帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)，比如大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)是信息化時(shí)代自然而然的產(chǎn)物。大量信息平臺(tái)在使用過程中產(chǎn)生了不可想象的海量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品，屬于用戶還是平臺(tái)，是否要作為政府公共管理對(duì)象的一部分，都成為新時(shí)代的命題，在發(fā)展之初對(duì)政府管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。但隨著數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)的價(jià)值越來越被認(rèn)識(shí)，從大數(shù)據(jù)中所能分析到的結(jié)論用于政策決策前的參考信息具有十分重要的價(jià)值。此外，大數(shù)據(jù)所具有的海量信息優(yōu)勢(shì)使得分析結(jié)果具有較高的貼近真實(shí)的價(jià)值，使得政府的決策在一定程度上實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。

33電子政務(wù)對(duì)政府官僚制人事帶來的影響

隨著信息化時(shí)代中對(duì)電子技術(shù)的逐漸依賴，政府官僚化組織漸漸認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)將會(huì)給實(shí)際的政務(wù)操作帶來便捷，同時(shí)也將能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)人工進(jìn)行一定程度的替代。然而，就像大工業(yè)時(shí)代發(fā)生的機(jī)器搶奪了工人的飯碗工人會(huì)惡意地破壞機(jī)器一樣，當(dāng)新技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員基礎(chǔ)操作性工作的部分替代也勢(shì)必加劇政府官僚制組織人浮于事的惡果。官僚制本身就有惡意擴(kuò)張的趨勢(shì)，隨著信息化技術(shù)的加入，看似冗余的隊(duì)伍將顯得更加冗余。彼時(shí)，冗余的官僚隊(duì)伍或?qū)⒊蔀樽璧K電子政務(wù)的強(qiáng)大力量，也將成為電子政務(wù)強(qiáng)大發(fā)展后的不安因素，這對(duì)政府官僚制組織的人事安排來說并不算是個(gè)好消息。

4信息化時(shí)代政府官僚制發(fā)展趨勢(shì)分析

綜上可以看出信息化時(shí)代較為明顯的幾個(gè)方面會(huì)對(duì)政府官僚制組織的信息溝通、決策、人事安排造成一定程度的影響，據(jù)此對(duì)信息化時(shí)代官僚制的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析。

首先，官僚制的核心特點(diǎn)并未被動(dòng)搖。組織管理的非人格化并沒有因?yàn)樾畔⒒陌l(fā)展而消解;層級(jí)節(jié)制的官僚權(quán)力體系中的層級(jí)有扁平化趨勢(shì)，但層級(jí)并未消失;正規(guī)的決策文書一直存在，只不過其發(fā)布的渠道多樣化;管理以專業(yè)培訓(xùn)為前提，辦公室專職全職，辦公室管理可學(xué)習(xí)，這些特點(diǎn)絲毫沒有受到影響。與此同時(shí)，公務(wù)員的職位仍然是由上級(jí)任命，其晉升也已然是由低級(jí)到高級(jí)，通常是終身制，但事實(shí)上是以特定任期表現(xiàn)出來的，所受影響的只是公務(wù)員的人數(shù)有可能減少。由此不難看出，信息化的諸多影響并未真正動(dòng)搖到官僚制的核心特點(diǎn)。

其次，信息化消解了政府官僚制的部分弊端。從前文分析中已知，政府官僚制組織對(duì)靈活多變的環(huán)境難以應(yīng)對(duì)，總顯遲滯。但在信息化時(shí)代，官僚制組織信息溝通方向多樣化，使得官僚制組織與組織之外環(huán)境之間的信息交流變得迅捷，網(wǎng)絡(luò)信息大數(shù)據(jù)的結(jié)果分析實(shí)時(shí)為政府反映網(wǎng)絡(luò)世界的熱點(diǎn)動(dòng)向。信息化時(shí)代的這些影響都提高了政府官僚制組織的知覺，使其對(duì)環(huán)境的變化變得更加靈敏，反應(yīng)更加靈活;另外，政府官僚制組織本身存在較為嚴(yán)重的部門壁壘問題，通過強(qiáng)有力的電子政務(wù)工作的推進(jìn)，打破各部門的信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，就能在很大程度上消解這份壁壘;此外，官僚制組織中下級(jí)工作人員的工作積極性不能得到很好釋放的問題也能在信息化時(shí)代得到很好改善。信息化時(shí)代對(duì)于績(jī)效考核來說無疑是福音，向來以績(jī)效成績(jī)難以測(cè)定著稱的行政類工作可以實(shí)現(xiàn)定量測(cè)定，根據(jù)電子記錄進(jìn)行工作成果分析，這無疑能夠極大程度上提高基層工作人員的工作積極性，提高公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度。

最后，信息化弱化了政府官僚制的部分優(yōu)點(diǎn)。前文分析可知，政府官僚制因?yàn)槠浠诶硇钥茖W(xué)的設(shè)計(jì)使得組織運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定，工作人員穩(wěn)定。然而，這些優(yōu)點(diǎn)都會(huì)因?yàn)樾畔⒒瘯r(shí)代的發(fā)展而被削弱，電子政務(wù)強(qiáng)大的替代能力使得政府不再需要那么多工作人員，在崗的人員也會(huì)擔(dān)憂在不確定的時(shí)刻自己的人工勞動(dòng)就會(huì)被電子機(jī)器取代。

5結(jié)論

綜上分析可知，即便是在信息社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的今天，官僚制仍然在發(fā)揮著無可替代的作用。無論是新公共管理的改革還是新公共服務(wù)的主張，都可以把它理解為是對(duì)官僚制運(yùn)作方式的流程的改變，而不是或主要不是一種結(jié)構(gòu)改革。信息化時(shí)代的到來并未動(dòng)搖政府官僚組織的核心特點(diǎn)，而是發(fā)揮了時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)官僚制的諸多不足，使其更加優(yōu)化。對(duì)此，一些學(xué)者選用了其他名詞來表述這種優(yōu)化，如整體政府、無縫隙政府、網(wǎng)絡(luò)政府等。整體政府的概念是英國(guó)學(xué)者希克斯1977年在《整體政府》一書中首次提出的，是西方學(xué)者提出的一種適應(yīng)信息化、數(shù)字化要求的全新政府治理模式，其要義就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系以及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且分離的整體性服務(wù)型的政府治理模式。無疑，這些新的定義著重強(qiáng)調(diào)了信息化時(shí)代官僚制組織被賦予全新色彩的一部分，但我們需要清醒認(rèn)識(shí)的是，無論使用什么樣的稱呼，其都尚未提出一種組織形式可以替代官僚制。在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，官僚制仍處于不可替代的地位，在信息化時(shí)代吸收新的營(yíng)養(yǎng)繼續(xù)煥發(fā)著勃勃生機(jī)。

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[作者簡(jiǎn)介]崔亞利（1987—），女，漢族，河南鄭州人，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）博士生，研究方向：中國(guó)公共行政。