趙劍文

一、引言

就現(xiàn)代行政的總體發(fā)展趨勢(shì)而言，行政管理正由以往的控制型管理模式向合作型、參與型管理模式轉(zhuǎn)變，行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中的參與程度得到加強(qiáng)?，F(xiàn)代行政法制建設(shè)的重點(diǎn)之一即是激勵(lì)行政相對(duì)方全方位地依法參與行政。①羅豪才：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。在合作行政、參與行政不斷發(fā)展的背景下，行政合同、行政允諾等新型行政活動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，將平等協(xié)商、合作共贏、共同參與的行政管理新思路付諸實(shí)踐。但值得注意的是，行政允諾等新型行政行為在相關(guān)理論研究、監(jiān)督救濟(jì)等方面仍存在缺失，②劉爍玲：《行政允諾規(guī)范化探析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。行政主體在行政允諾、行政合同法律關(guān)系中因享有優(yōu)益權(quán)而占據(jù)主導(dǎo)地位，其濫用優(yōu)益權(quán)、不履行合同、諾而不踐的事件層出不窮。其中，行政機(jī)關(guān)及其他有權(quán)解釋機(jī)關(guān)通過(guò)解釋政府通告、相關(guān)規(guī)范性文件以及行政合同的具體內(nèi)容，任意改變履行方式、獎(jiǎng)勵(lì)范圍和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，從而達(dá)到不履行合同與允諾之目的的行為是其濫用優(yōu)益權(quán)的一種典型表現(xiàn)形式。實(shí)踐中，行政主體對(duì)其作出的允諾往往享有最終解釋權(quán)，解釋主體的單一性決定了該種解釋的專斷性，且解釋是建立在理解基礎(chǔ)之上的主觀行為，其具有偏離本意的可能性。③侯學(xué)勇：《排除任意解釋的法律論證》，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法》（第3卷），山東人民出版社2004年版，第399頁(yè)。專斷性與主觀性特征導(dǎo)致行政主體極易“隨意解釋”相關(guān)文件的內(nèi)容，侵害行政相對(duì)人合法預(yù)期之利益。④余凌云：《行政法上合法預(yù)期之保護(hù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。余凌云教授認(rèn)為，若相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)的先前行為（包括政策、通知、承諾等）合理地產(chǎn)生了對(duì)行政機(jī)關(guān)將來(lái)為或不為某種行為的預(yù)期，相對(duì)人即可要求行政機(jī)關(guān)滿足其上述預(yù)期。實(shí)踐中，行政主體多以合同、通知、規(guī)范性文件等作為體現(xiàn)其意思表示的載體，社會(huì)公眾即通過(guò)此類載體對(duì)其意思表示進(jìn)行理解，并產(chǎn)生對(duì)行政主體作出履行合同、給予獎(jiǎng)勵(lì)等行為的合法預(yù)期。該種合法預(yù)期之利益得到有效保護(hù)是建設(shè)誠(chéng)信和服務(wù)型政府的必然要求。如何規(guī)范行政主體的解釋行為，尤其是確定相對(duì)明晰的司法審查標(biāo)準(zhǔn)成為當(dāng)下不容忽視的重要問(wèn)題。

《最高人民法院公報(bào)》2017年第11期發(fā)布“崔龍書(shū)訴豐縣人民政府行政允諾案”（以下簡(jiǎn)稱崔案）。在崔案中，豐縣發(fā)改委于《關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知》中對(duì)“本縣新增固定資產(chǎn)投入”的具體含義作出說(shuō)明，法院以該說(shuō)明構(gòu)成“隨意解釋”為由，認(rèn)為其不能作為認(rèn)定豐縣政府行為合法的依據(jù)。崔案是最高院公報(bào)刊登的首例涉及如何認(rèn)定“隨意解釋”行為的行政法案例，該案判決一方面完整地展現(xiàn)了法官的判決思路及考量因素，⑤崔案公布以前，司法實(shí)踐中已有認(rèn)定行政主體存在“隨意解釋”行為的案例，但相關(guān)裁判文書(shū)大多僅在判決的說(shuō)理部分簡(jiǎn)單地作出認(rèn)定，法官的具體判決思路如何，以及考慮了何種相關(guān)因素，我們無(wú)從得知。例如，在“王秀群等訴中華人民共和國(guó)商務(wù)部要求履行法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為商務(wù)部對(duì)“利害關(guān)系人”享有的“請(qǐng)求權(quán)”未依法給予適度尊重和應(yīng)有的重視，不僅未依法處理申請(qǐng)人的請(qǐng)求，還隨意解釋和任意處置，完全沒(méi)有法定的程序觀念，詳見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院（2015）二中行初字第815號(hào)行政判決書(shū)。再如，在“楚雄鴻昌物業(yè)管理有限公司與楚雄市人民政府行政管理糾紛案”中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在“取締”違法行為時(shí)，必須通過(guò)相應(yīng)的法定行政處罰和行政強(qiáng)制來(lái)完成，而不能隨意解釋“取締”的含義，詳見(jiàn)云南省高級(jí)人民法院（2017）云行終128號(hào)行政裁定書(shū)。另一方面，該案作為公報(bào)典型案例，其毫無(wú)疑問(wèn)地將成為今后類似案件審理時(shí)的參照對(duì)象。就此而言，崔案可以作為研究如何判定“隨意解釋”行為的合適入口。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文在研究方法上將先從基本案情中整理出相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)而嘗試對(duì)崔案中兩審法院的判決思路作出解讀，并將其中具有規(guī)范性意義的內(nèi)容予以整理和提煉，從理論上為法院逐步明晰司法審查之標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鋪墊。值得指出的是，在崔案中法官建構(gòu)了如何判定行政主體“隨意解釋”政府通告等不具有法規(guī)范名義的文件的判決思路與方法，而對(duì)于該內(nèi)容的研究同樣可以為判斷行政主體是否存在“隨意”的法解釋行為提供啟示。

二、案情梗要與問(wèn)題梳理

（一）基本案情與判決結(jié)果

2001年6月28日，江蘇省豐縣縣委、縣政府印發(fā)豐委發(fā)〔2001〕23號(hào)《關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《23號(hào)通知》），其中《豐縣招商引資優(yōu)惠政策》（以下簡(jiǎn)稱《優(yōu)惠政策》）中載明了具體的引資獎(jiǎng)勵(lì)辦法?！秲?yōu)惠政策》第25條規(guī)定，對(duì)引進(jìn)外資項(xiàng)目實(shí)行分類獎(jiǎng)勵(lì)。附則規(guī)定，本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元人民幣以上者，可參照此政策執(zhí)行?！疚挠煽h體改委負(fù)責(zé)解釋。2003年原告崔龍書(shū)成功引進(jìn)并建成投產(chǎn)了徐州康達(dá)環(huán)保水務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱康達(dá)公司）。引資成功后，崔龍書(shū)從未間斷地提出獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)，豐縣政府一直拒絕履行承諾，因此崔龍書(shū)于2015年5月向徐州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求豐縣政府支付所欠獎(jiǎng)金140萬(wàn)元。

一審審理期間，被告豐縣政府提供了2015年6月19日豐縣發(fā)展改革與經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱縣發(fā)改委）出具的《關(guān)于對(duì)〈關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知〉部分條款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《招商引資條款解釋》），①縣體改委由于政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)已不存在，崔案中由承繼其職能的縣發(fā)改委對(duì)《23號(hào)通知》作出解釋。對(duì)《23號(hào)通知》中的部分條款及概念作如下說(shuō)明：“1.外資：是指其他國(guó)家地區(qū)（包括港澳臺(tái)地區(qū)）來(lái)中國(guó)大陸以從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)為主要目的，在遵守中國(guó)法律法規(guī)前提下，遵循市場(chǎng)機(jī)制法則，本著互利互惠的原則進(jìn)行的獨(dú)資、合資、參股等市場(chǎng)流入的資金。2.外資項(xiàng)目：是指利用外資建設(shè)的項(xiàng)目。3.本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元人民幣以上者，可參照此政策執(zhí)行。本條款是為了鼓勵(lì)本縣原有企業(yè)，增加固定資產(chǎn)投入，擴(kuò)大產(chǎn)能，為我縣稅收作出新的貢獻(xiàn)，可參照本優(yōu)惠政策執(zhí)行。”

一審法院認(rèn)為：1.《23號(hào)通知》中凡涉及外商投資額的內(nèi)容，均以美元而非人民幣作為貨幣種類，《招商引資條款解釋》中將“外資”界定為“其他國(guó)家地區(qū)”流入的資金符合《23號(hào)通知》的本意，康達(dá)公司不屬于《23號(hào)通知》第25條規(guī)定的外資項(xiàng)目。2.根據(jù)《23號(hào)通知》的字面本意以及《招商引資條款解釋》對(duì)“新增固定資產(chǎn)投入”的說(shuō)明，康達(dá)公司亦不屬于《23號(hào)通知》附則規(guī)定的項(xiàng)目。因此，該項(xiàng)目不在《23號(hào)通知》的獎(jiǎng)勵(lì)范疇，不應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，故裁定駁回崔龍書(shū)的訴訟請(qǐng)求。

崔龍書(shū)不服一審判決提起上訴。二審法院認(rèn)為，在行政允諾的訂立和履行過(guò)程中，行政主體不能濫用優(yōu)益權(quán)，不得違背誠(chéng)實(shí)信用原則。在對(duì)行政允諾關(guān)鍵內(nèi)容的解釋上，應(yīng)限制行政主體在無(wú)其他證據(jù)佐證的情況下，任意行使解釋權(quán)。1.從文義解釋來(lái)看，《23號(hào)通知》中的“本縣新增固定資產(chǎn)投入”應(yīng)理解為新增的方式不僅包括該縣原有企業(yè)的擴(kuò)大投入，也包括新企業(yè)的建成投產(chǎn)。如《23號(hào)通知》需對(duì)其作出特別規(guī)定，則應(yīng)在制定文件之初即公開(kāi)明示。2.鑒于《23號(hào)通知》中凡涉及外商投資額的內(nèi)容均以美元作為貨幣種類，將“外資”解釋為引進(jìn)自其他國(guó)家和地區(qū)的資金有事實(shí)依據(jù)，且符合社會(huì)公眾對(duì)此概念的通常理解。故崔龍書(shū)的部分上訴理由成立，判決責(zé)令縣政府60日內(nèi)依法履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)。

（二）問(wèn)題梳理

最高院公報(bào)發(fā)布崔案時(shí)的裁判摘要為：“誠(chéng)實(shí)信用原則是行政允諾各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)共同遵守的基本行為準(zhǔn)則。在行政允諾的訂立和履行過(guò)程中，基于公共利益保護(hù)的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應(yīng)的優(yōu)益權(quán)固然必要，但行政主體不能濫用優(yōu)益權(quán)。優(yōu)益權(quán)的行使既不得與法律規(guī)定相抵觸，也不能與誠(chéng)實(shí)信用原則相違背。行政機(jī)關(guān)作出行政允諾后，在與相對(duì)人發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)行政允諾關(guān)鍵內(nèi)容作出無(wú)事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的隨意解釋的，人民法院不予支持?！雹佟蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》2017年第11期。根據(jù)裁判摘要的內(nèi)容，筆者認(rèn)為有如下問(wèn)題值得做進(jìn)一步探討：

1.關(guān)于司法審查的范圍。確定司法審查的范圍是審查具體行為內(nèi)容的必要前提，針對(duì)行政主體的解釋行為，法院是作全面審查還是部分審查？對(duì)此，裁判摘要中使用了“關(guān)鍵內(nèi)容”一詞。法院是如何以“關(guān)鍵內(nèi)容”為界確定審查范圍的？其認(rèn)定“關(guān)鍵內(nèi)容”的依據(jù)是什么？筆者認(rèn)為，對(duì)以上問(wèn)題的探討是確定具體審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

2.關(guān)于司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于審查范圍內(nèi)的解釋事項(xiàng)，法院應(yīng)從哪些角度，并根據(jù)何種判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查？從案例研究的角度出發(fā)，尤為重要的是，從法院有限、具體的考量因素中是否可以抽象出某種共性的特征，從而為法院進(jìn)一步豐富和發(fā)展司法審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容提供幫助。

3.關(guān)于判決的規(guī)范基礎(chǔ)。即法院確定司法審查權(quán)限與具體審查標(biāo)準(zhǔn)的成文法依據(jù)是什么。我國(guó)目前的法規(guī)范體系中，尚不存在判斷行政主體“隨意解釋”行為的有關(guān)規(guī)定，那么法院是如何“找法”，從而為自身裁判提供堅(jiān)實(shí)的法規(guī)范基礎(chǔ)的？裁判摘要稱：“優(yōu)益權(quán)的行使既不得與法律規(guī)定相抵觸，也不能與誠(chéng)實(shí)信用原則相違背”。行政優(yōu)益權(quán)和誠(chéng)實(shí)信用原則與判決的法規(guī)范基礎(chǔ)是否具有關(guān)聯(lián)性？

三、司法審查范圍的限定與尊重行政權(quán)

（一）審查對(duì)象的范圍——以“關(guān)鍵內(nèi)容”為限

崔案中，豐縣發(fā)改委在一審期間出具《招商引資條款解釋》，對(duì)《23號(hào)通知》中“外資”“外資項(xiàng)目”“本縣新增固定資產(chǎn)投入”的含義作出解釋說(shuō)明。由于《招商引資條款解釋》的內(nèi)容關(guān)系到行政允諾獎(jiǎng)勵(lì)范圍的界定，法院原則上理應(yīng)對(duì)該解釋進(jìn)行全面審查，即審查作為整體的解釋行為之合法性。但需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中并非所有的解釋內(nèi)容均能為行政行為提供合法性依據(jù)，行政主體的解釋行為事實(shí)上表現(xiàn)出兩種不同的形態(tài)：一是僅在形式上作為行政行為合法性依據(jù)的解釋行為，二是在實(shí)質(zhì)上影響行政行為具體內(nèi)容的解釋行為。由此便產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：法院究竟應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)對(duì)行政主體的解釋行為進(jìn)行審查，是進(jìn)行整體審查抑或是部分審查？在此，筆者欲對(duì)判決書(shū)的內(nèi)容作出規(guī)范性整理。

從一審判決來(lái)看，法院分別對(duì)《招商引資條款解釋》中針對(duì)“外資”“外資項(xiàng)目”和“本縣新增固定資產(chǎn)投入”的解釋內(nèi)容進(jìn)行審查，并對(duì)三項(xiàng)解釋的合法性予以認(rèn)可。二審判決則明確指出：“在對(duì)行政允諾關(guān)鍵內(nèi)容的解釋上，同樣應(yīng)當(dāng)限制行政主體在無(wú)其他證據(jù)佐證的情況下，任意行使解釋權(quán)?！边M(jìn)而重新認(rèn)定上述解釋內(nèi)容的合法性。不難看出，法院在此試圖為自身的審查范圍勾勒出一條“邊界線”，即只有當(dāng)解釋行為涉及行政行為的“關(guān)鍵內(nèi)容”時(shí)，法院方有判定該行為構(gòu)成“隨意解釋”之空間，而當(dāng)解釋對(duì)象并非“關(guān)鍵內(nèi)容”時(shí)法院則無(wú)審查的必要。然而遺憾的是，法院以“關(guān)鍵內(nèi)容”為標(biāo)準(zhǔn)勾勒出的“邊界線”依舊十分模糊，原因在于“關(guān)鍵內(nèi)容”本身即為不確定概念，仍需對(duì)其做進(jìn)一步解釋。①《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“關(guān)鍵”一詞解釋為“事物最關(guān)緊要的部分，對(duì)事物起決定作用的因素”。參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第7版），商務(wù)印書(shū)館2016年版，第478頁(yè)。但何為“最關(guān)緊要”，何為“起決定作用”，似乎并非明晰明了，需要在具體情境之下作出判斷。就崔案兩份判決書(shū)的內(nèi)容而言，法院均未直接展現(xiàn)出具體的判斷思路，但兩份判決書(shū)于“本院查明”部分認(rèn)定的事實(shí)，以及于“本院認(rèn)為”部分闡述的判決理由仍可為明晰法院的裁判思路提供幫助。

1.與原告訴訟請(qǐng)求的關(guān)聯(lián)程度。崔龍書(shū)提起本案訴訟的具體請(qǐng)求為“要求豐縣政府支付所欠獎(jiǎng)金140萬(wàn)元”，在一審?fù)忂^(guò)程中，崔龍書(shū)當(dāng)庭明確其要求獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)為《23號(hào)通知》第25條，后變更為《23號(hào)通知》第25條及附則的規(guī)定。由原告訴請(qǐng)的依據(jù)不難看出，原告希望從兩個(gè)不同的角度分別證明自身應(yīng)當(dāng)獲取政府允諾的獎(jiǎng)金：一是原告負(fù)責(zé)引進(jìn)的康達(dá)公司屬于第25條規(guī)定的“外資項(xiàng)目”，二是原告屬于附則規(guī)定的“本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元人民幣以上者”。原告的訴訟請(qǐng)求具體針對(duì)的是《23號(hào)通知》第25條和附則的內(nèi)容，而“外資”“外資項(xiàng)目”“本縣新增固定資產(chǎn)投入”等概念的界定恰與原告訴請(qǐng)的兩項(xiàng)依據(jù)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此針對(duì)《23號(hào)通知》第25條和附則內(nèi)容所作的解釋與原告訴請(qǐng)的關(guān)聯(lián)程度更為緊密。就此而言，上述三個(gè)概念的具體內(nèi)涵與外延構(gòu)成本案允諾行為的“關(guān)鍵內(nèi)容”并無(wú)疑問(wèn)，一審與二審法院均對(duì)涉及上述三個(gè)概念的解釋行為予以審查，亦能從側(cè)面體現(xiàn)出法院的認(rèn)定結(jié)論。值得指出的是，通過(guò)判斷與原告訴請(qǐng)的具體內(nèi)容及依據(jù)的關(guān)聯(lián)程度來(lái)認(rèn)定解釋對(duì)象是否構(gòu)成“關(guān)鍵內(nèi)容”的方法，亦體現(xiàn)出對(duì)訴訟中“不告不理”的基本原則的遵循。易言之，法院需要借助訴訟結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)對(duì)“關(guān)鍵內(nèi)容”一詞進(jìn)行理解和判斷。①朱芒：《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書(shū)評(píng)析》，載《法學(xué)》2016年第11期。朱芒教授在文章中指出，需要通過(guò)整個(gè)訴訟的過(guò)程確定司法審查的范圍，尤其要與原告的訴訟范圍形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。以崔案為例，如若原告未在庭審過(guò)程中變更訴請(qǐng)依據(jù)，將附則的內(nèi)容納入依據(jù)范圍，則針對(duì)“本縣新增固定資產(chǎn)投入”一詞的解釋行為無(wú)法與原告的訴請(qǐng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，《招商引資條款解釋》第三項(xiàng)的內(nèi)容即在司法審查的“邊界線”之外，法院無(wú)需對(duì)該條解釋是否構(gòu)成“隨意解釋”作出判定。

2.對(duì)原告實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的影響程度。行政救濟(jì)是現(xiàn)代行政法不可放棄的著力點(diǎn)，②章劍生：《現(xiàn)代行政法專題》，清華大學(xué)出版社2014年版，第25頁(yè)。章劍生教授認(rèn)為，“能得好處”是行政救濟(jì)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，也是實(shí)效性保護(hù)的要義之一。③章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014年版，第328—329頁(yè)。即相對(duì)人在經(jīng)過(guò)復(fù)議、訴訟等救濟(jì)程序之后，能夠“獲取其欲求的好處而歸”。程序利益的有效保護(hù)之于法治的重要性逐漸獲得學(xué)界的廣泛認(rèn)同，但不可否認(rèn)的是，程序工具主義依然有其存在的現(xiàn)實(shí)意義。相對(duì)人通過(guò)訴訟等方法尋求的“好處”無(wú)疑是最終保障其實(shí)體權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。如上文所述，原告冀希望于證明自身行為符合《23號(hào)通知》第25條和附則的規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)140萬(wàn)元獎(jiǎng)金的實(shí)體利益。因此，縣發(fā)改委對(duì)于上述兩個(gè)條款中相關(guān)內(nèi)容的解釋將直接決定原告是否具備申請(qǐng)與獲得獎(jiǎng)勵(lì)的資格。如果原告訴請(qǐng)的兩項(xiàng)依據(jù)均不成立，換言之，即縣發(fā)改委的解釋能夠成為縣政府不履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的合法依據(jù)，原告的實(shí)體權(quán)利就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。一審判決書(shū)中，法院于判決要旨一和要旨二分別對(duì)《招商引資條款解釋》中的三項(xiàng)解釋進(jìn)行審查，并最終認(rèn)可了全部三項(xiàng)解釋，致使原告訴請(qǐng)的兩項(xiàng)依據(jù)均未成立。二審法院則同樣于判決要旨一和要旨二對(duì)上述解釋進(jìn)行審查，并于要旨一中明確指出：“《招商引資條款解釋》系對(duì)被上訴人業(yè)已作出的招商引資文件所做的行政解釋，在本案中僅作為判定行政行為是否合法的證據(jù)使用，其關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性理應(yīng)受到司法審查?！痹诖耍瑑H需三項(xiàng)解釋中任一解釋的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性被否決，原告訴請(qǐng)的實(shí)體權(quán)益即告成立。因此，三項(xiàng)解釋的審查結(jié)果對(duì)于原告實(shí)體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)均起決定性作用，兩審法院皆以兩段要旨的形式分別進(jìn)行審查即能體現(xiàn)其判斷思路和結(jié)果。

值得指出的是，在最高院公報(bào)刊登的“魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案”中，被告東港市公安局對(duì)于自身發(fā)布的懸賞廣告作出解釋，雖然解釋內(nèi)容與原告訴訟請(qǐng)求的關(guān)聯(lián)程度較強(qiáng)，但由于該內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)方實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)益的影響程度有限，因而法院未對(duì)相應(yīng)的解釋行為再行審查。①《最高人民法院公報(bào)》2003年第1期。該案雖屬民事案件，但在本質(zhì)上與崔案是相似的?？梢?jiàn)，當(dāng)解釋內(nèi)容對(duì)原告的實(shí)體權(quán)益并無(wú)影響或影響不大時(shí)，解釋行為即為行政主體自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行為，法院原則上應(yīng)將其排除在“關(guān)鍵內(nèi)容”之外。

（二）保持對(duì)行政主體解釋行為的尊重

崔案中法院以“關(guān)鍵內(nèi)容”為“邊界線”劃定司法審查范圍，體現(xiàn)出司法對(duì)行政的尊重，是避免司法過(guò)度干預(yù)行政的自我約束手段。實(shí)踐中，行政允諾等行為是行政主體行使自由裁量權(quán)的重要表現(xiàn)形態(tài)，②王喜珍：《行政允諾行為的行政法理論透視》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。由于現(xiàn)行行政法律法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)范，行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況靈活確定行為的具體內(nèi)容，有權(quán)解釋主體則可以針對(duì)既存行為的具體內(nèi)容自行作出解釋說(shuō)明?，F(xiàn)實(shí)中的有權(quán)解釋主體多為作出原行為的行政機(jī)關(guān)，但亦存在行為者授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋的現(xiàn)象。類似于“誰(shuí)制定，誰(shuí)修改”的立法原則，由行為者及其授權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋無(wú)可厚非。此外，基于部分行政領(lǐng)域的專業(yè)性特征，行為者及其授權(quán)機(jī)關(guān)無(wú)疑是能夠根據(jù)該領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識(shí)作出解釋說(shuō)明的“最佳人選”。因此，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政主體的解釋行為持尊重態(tài)度，如果行政機(jī)關(guān)的解釋行為符合一般行政行為的成立要件及合法要素，在解釋內(nèi)容上并無(wú)明顯不合理之處，且在解釋程序上亦屬正當(dāng)，即使該解釋和法院所希望給出的解釋不一致，也應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持。③張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第79頁(yè)。

應(yīng)當(dāng)明確的是，設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定，④［美］歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩：《行政法和行政程序法概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第18頁(yè)。法院應(yīng)理性判斷行政主體的解釋與闡述，在不斷的調(diào)整與反思中求得一種反思均衡。⑤王旭：《行政法解釋學(xué)研究》，中國(guó)法制出版社2010年版，第125頁(yè)。在劃定審查范圍的“邊界線”時(shí)，法院應(yīng)綜合考慮原告的訴請(qǐng)依據(jù)等因素，謹(jǐn)慎判斷解釋行為的對(duì)象是否處于“邊界線”范圍之內(nèi)。對(duì)于“邊界線”以外的解釋內(nèi)容，法院不予審查，而對(duì)于司法審查范圍內(nèi)的解釋行為，法院原則上也應(yīng)給予必要的尊重，謹(jǐn)慎將其判定為“隨意解釋”。畢竟法院作為中立的第三方，在司法活動(dòng)中必須保持理性和正義，其行為理應(yīng)受制于一定的規(guī)則，①朱新力：《行政法律規(guī)范中的不確定法律概念及其司法審查》，載《杭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1994年第1期。不宜將司法的“觸手”延伸得過(guò)于寬泛。

概言之，由上述內(nèi)容可初步得出結(jié)論，在如何確定司法審查范圍的問(wèn)題上，法院提出了相對(duì)明晰的一般性規(guī)范，即：（1）僅審查涉及行政行為“關(guān)鍵內(nèi)容”的解釋行為。具體而言，法院僅作部分審查而非整體審查，最終能被司法認(rèn)定為“隨意解釋”的僅限于解釋行為中的“特定部分”，即因該“特定部分”的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性經(jīng)審查不被認(rèn)可，所以不能作為證明行政行為合法之依據(jù)。（2）在如何判斷“關(guān)鍵內(nèi)容”的問(wèn)題上存在兩條可能的路徑，一是解釋內(nèi)容與原告訴請(qǐng)依據(jù)的關(guān)聯(lián)程度，如果解釋內(nèi)容與訴請(qǐng)依據(jù)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，則被解釋部分構(gòu)成“關(guān)鍵內(nèi)容”；二是審查結(jié)果對(duì)原告實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)益的影響程度，如果對(duì)于某一解釋內(nèi)容的審查結(jié)論決定原告是否能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)體權(quán)益，則該部分構(gòu)成“關(guān)鍵內(nèi)容”。（3）基于行政自主性與便宜性原則的要求，②翁岳生：《行政法》，中國(guó)法制出版社2000年版，第1605頁(yè)。行政便宜性原則是指行政機(jī)關(guān)在欲達(dá)成行政目的之時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況決定行為的時(shí)機(jī)與方法，此為行政機(jī)關(guān)可享有的裁量之許可權(quán)。崔案中，有權(quán)解釋機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政允諾“充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與招商引資積極性”之目的，可決定《23號(hào)通知》中相關(guān)條款與概念的最終含義，法院需在尊重行政自主性與監(jiān)督行政行為之間尋找合適的平衡點(diǎn)。法院在判斷過(guò)程中應(yīng)始終保持謙抑，避免司法權(quán)代行行政權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。

四、司法判斷結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與審查標(biāo)準(zhǔn)

司法審查范圍的“邊界線”確定以后，就面臨如何判定界限內(nèi)的解釋行為是否構(gòu)成“隨意解釋”的問(wèn)題。具體而言，即法院需要從哪些角度，或曰考慮哪些相關(guān)因素，以及依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)解釋行為進(jìn)行審查。

（一）三層判斷結(jié)構(gòu)

與一審判決稍有不同的是，二審判決在確定審查范圍以前，即在判決要旨中對(duì)《23號(hào)通知》的性質(zhì)與合法性作出認(rèn)定：“本案涉及的《23號(hào)通知》系被上訴人豐縣政府為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與招商引資積極性，以實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益為目的向不特定相對(duì)人發(fā)出的承諾，在相對(duì)人實(shí)施某一特定行為后，由自己或其所屬職能部門(mén)給予該相對(duì)人物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的單方面意思表示。根據(jù)該行為的法律特征，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定《23號(hào)通知》屬于行政允諾?！景钢?，被上訴人豐縣政府作出的《23號(hào)通知》已就豐縣當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y獎(jiǎng)勵(lì)政策和具體實(shí)施作出了相應(yīng)規(guī)定，該規(guī)定與現(xiàn)行法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)定并無(wú)抵觸?！敝档弥赋龅氖牵薨竷蓪彿ㄔ赫沓龅陌讣?zhēng)議點(diǎn)均在于豐縣政府是否應(yīng)當(dāng)依法、依約履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)，而爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)正在于《招商引資條款解釋》的內(nèi)容是否成立。一審法院直擊要害，對(duì)審查范圍內(nèi)的解釋行為作出判定并無(wú)明顯不妥，但二審法院在判定之前選擇對(duì)《23號(hào)通知》先行審查，該做法是否有“畫(huà)蛇添足”之嫌？筆者認(rèn)為不是。正如二審判決所指出的，《23號(hào)通知》“應(yīng)當(dāng)是本案審查豐縣政府是否應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)相關(guān)允諾的依據(jù)”，換言之，允諾行為是崔案的基礎(chǔ)行為，該行為是否成立，或曰雙方是否已經(jīng)形成行政允諾法律關(guān)系是原告能夠獲取獎(jiǎng)勵(lì)的根本條件。從該角度出發(fā)，《招商引資條款解釋》僅作為附屬行為而存在，解釋行為的意義僅在于證明被告不履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)存在合法依據(jù)。就此而言，基礎(chǔ)行為自身是否合法將決定有無(wú)審查附屬行為之必要，二審法院的判斷思路應(yīng)予認(rèn)可。

至此，從二審判決來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)法院構(gòu)建出了三層判斷結(jié)構(gòu)（如圖所示）。第一層判斷針對(duì)的是作為基礎(chǔ)行為的允諾行為本身的合法性，判斷標(biāo)準(zhǔn)為“不與現(xiàn)行法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸”。筆者認(rèn)為二審法院確定的判斷標(biāo)準(zhǔn)是恰當(dāng)?shù)模姓手Z等新型行政行為目前尚未受制于完整的法律規(guī)范，即缺少認(rèn)定允諾行為違法的法規(guī)范基礎(chǔ)。借鑒“法律優(yōu)位原則”這一立法原則，僅要求基礎(chǔ)行為與法律強(qiáng)制性規(guī)范不抵觸完全符合實(shí)際情況。如果基礎(chǔ)行為即違背法律強(qiáng)制性規(guī)范，法院不再審查解釋行為，相反則進(jìn)入第二層判斷。第二層判斷為上文所述的，法院需判斷解釋行為的對(duì)象是否構(gòu)成行政行為中的“關(guān)鍵內(nèi)容”，并據(jù)此決定是否進(jìn)入第三層判斷。最后，法院在第三層判斷中對(duì)于解釋行為是否構(gòu)成“隨意解釋”作出最終判定。至于判定時(shí)應(yīng)適用何種審查標(biāo)準(zhǔn)，筆者將在下文具體闡述。公報(bào)案例的典型意義絕不僅僅是實(shí)體與程序上的，更為重要的是思維與方法上的啟示，可以認(rèn)為三層判斷結(jié)構(gòu)的構(gòu)建為今后類似案件的審理方法確定了基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于“外資”與“外資項(xiàng)目”的解釋

就崔案而言，解釋行為最基礎(chǔ)的事實(shí)根據(jù)即原允諾行為——《23號(hào)通知》中的文字條款，司法審查所應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)是在一定的審查標(biāo)準(zhǔn)，或曰解釋標(biāo)準(zhǔn)之下，將事前的《23號(hào)通知》和事后的《招商引資條款解釋》進(jìn)行對(duì)比，從而判斷事后的解釋是否超出文字條款的可能含義之范圍，是否符合原行為者的本來(lái)意圖。從詮釋學(xué)的角度來(lái)看，解釋行為只有符合某種客觀標(biāo)準(zhǔn)，往往才有足夠的說(shuō)服力。①陳金釗：《拯救客觀性——關(guān)于法治方法的理論探索》，載《法律科學(xué)》2001年第6期。崔案判決是如何在第三層判斷中確定審查標(biāo)準(zhǔn)的？筆者欲以崔案的兩大爭(zhēng)議點(diǎn)為視角分別展開(kāi)討論。

崔案第一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)在于《招商引資條款解釋》對(duì)《23號(hào)通知》第25條中“外資”與“外資項(xiàng)目”的解釋是否成立?？h發(fā)改委將“外資”解釋為“其他國(guó)家地區(qū)（包括港澳臺(tái)地區(qū)）……流入的資金”，“外資項(xiàng)目”則為“利用外資建設(shè)的項(xiàng)目”。針對(duì)該兩項(xiàng)解釋，一審與二審判決的審查結(jié)論一致，但在審查思路上存在些許差異。

1.探求原行政行為之本意。新分析法學(xué)派的代表人物哈特教授指出，日常語(yǔ)言既有“意思中心”，也有“開(kāi)放結(jié)構(gòu)”?！耙馑贾行摹笔侵刚Z(yǔ)言的外延涵蓋具有明確的中心區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，人們不會(huì)就某物是否為一詞所指之物產(chǎn)生爭(zhēng)論；“開(kāi)放結(jié)構(gòu)”是指語(yǔ)言的外延涵蓋具有不肯定的邊緣區(qū)域，當(dāng)存在“開(kāi)放結(jié)構(gòu)”時(shí)，人們會(huì)爭(zhēng)論語(yǔ)言的意思、內(nèi)容或范圍。②劉星：《法律是什么》，中國(guó)法制出版社2015年版，第143頁(yè)。不可否認(rèn)的是，“外資”一詞也有其“意思中心”與“開(kāi)放結(jié)構(gòu)”，由其他國(guó)家或地區(qū)流入的資金顯然處于“外資”的“意思中心”，對(duì)此人們并無(wú)爭(zhēng)議可言。問(wèn)題的關(guān)鍵在于“由本縣之外的區(qū)域流入的資金”是否能被“外資”的外延所涵蓋？原告與被告即在此產(chǎn)生分歧。

一審法院對(duì)此并未直接作出主觀判斷，而是選擇探求原行為——《23號(hào)通知》的本意，在具體的判斷方式上，法院同樣從客觀層面入手，以《23號(hào)通知》的整體內(nèi)容作為判斷的事實(shí)根據(jù)。一審判決即于要旨一指出：“《23號(hào)通知》中凡涉及外商投資額的內(nèi)容，均以美元而非人民幣作為貨幣種類；對(duì)引薦的對(duì)外承包工程項(xiàng)目或勞務(wù)合作項(xiàng)目，項(xiàng)目總額也以美元計(jì)?！鲜鼋忉尫稀?3號(hào)通知》的本意?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，“客觀”是指“法官解釋法律應(yīng)遵循立法者的立法宗旨、目的，排除解釋內(nèi)容的任意性，對(duì)法律作出整體性、一致性的解釋?！雹坳惤疳摚骸斗山忉尲捌浠咎卣鳌?，載《法律科學(xué)》2000年第6期?？梢钥闯觯粚徟袥Q以說(shuō)理理由的形式，將法解釋行為于體系上之要求確定為行政主體針對(duì)不具有法規(guī)范名義的文件的解釋行為所應(yīng)當(dāng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。如果將《23號(hào)通知》視為一個(gè)完整的體系，則作為理性制定者的縣政府應(yīng)在同一律與不矛盾律的基礎(chǔ)上，意圖做到整個(gè)體系的和諧與連貫統(tǒng)一。④張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第72頁(yè)。在此意義上，“原意標(biāo)準(zhǔn)”和“語(yǔ)境標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)于規(guī)范解釋行為的重要性不言而喻。二審判決于要旨二對(duì)以上標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)可?？偠灾奥?lián)系上下文”是判斷的手段，“探求原行為的本意”是最終目的。不符合原行為本意的解釋行為將有被判定為“隨意解釋”行為的可能。

2.符合社會(huì)公眾認(rèn)知的通常理解。除上述“探求原行為本意”的判斷方式以外，二審判決進(jìn)一步提出了第二個(gè)判斷理由：“將‘外資’理解為引進(jìn)自其他國(guó)家和地區(qū)（包括港澳臺(tái)地區(qū)）的資金亦符合社會(huì)公眾對(duì)這一概念的通常理解?！贝薨冈⒈桓鎸?duì)“外資”一詞提出兩種不同的解釋，究竟何種解釋處于優(yōu)先地位？法院在此提出“公眾認(rèn)知”標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)著名的卡多佐大法官曾指出：“真正作數(shù)的并不是那些我認(rèn)為正確的東西，而是那些我有理由認(rèn)為其他有正常智力和良心的人都可能會(huì)合乎情理地認(rèn)為是正確的東西?！雹伲勖溃菘ǘ嘧簦骸端痉ㄟ^(guò)程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第54頁(yè)。如果一個(gè)概念存在多個(gè)文義項(xiàng)，通常采第一義項(xiàng)。②王振宇：《行政審判中解釋法律的五種基本方法》，載《人民司法》（應(yīng)用）2011年第3期。在此需要進(jìn)一步澄清的是，何為第一義項(xiàng)？筆者認(rèn)為并非依據(jù)義項(xiàng)在詞典中的排列順序作出選擇，而是恰恰需要根據(jù)公眾的認(rèn)知程度作出判斷。一般認(rèn)為，有權(quán)解釋主體的行為需受制于同一語(yǔ)言共同體所理解的意思，其應(yīng)當(dāng)追求共同意識(shí)上的形式正當(dāng)性。③張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第29頁(yè)。以可接受性原則為基礎(chǔ)，在具體情境之下，如果某一語(yǔ)詞以該義項(xiàng)所表述的概念出現(xiàn)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)社會(huì)公眾所認(rèn)可和接受，則該義項(xiàng)即為第一義項(xiàng)。換言之，該義項(xiàng)因在社會(huì)公眾的觀念中占據(jù)主導(dǎo)地位而優(yōu)先于其他義項(xiàng)被使用。“公眾認(rèn)知”通常表現(xiàn)為社會(huì)大眾所長(zhǎng)期普遍認(rèn)同的常理、常識(shí)、習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)或其他約定俗成的東西，從社會(huì)法的角度而言，解釋行為應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)是社會(huì)效果的預(yù)測(cè)與目的衡量，以代表多數(shù)人可接受程度的“常理常識(shí)”“經(jīng)驗(yàn)法則”為標(biāo)準(zhǔn)確定語(yǔ)詞的第一義項(xiàng)，無(wú)疑能夠獲得更為良好的社會(huì)效果。

（三）關(guān)于“本縣新增固定資產(chǎn)投入”的解釋

崔案的第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)在于《招商引資條款解釋》對(duì)《23號(hào)通知》附則中“本縣新增固定資產(chǎn)投入”的解釋是否成立。縣發(fā)改委將“本縣新增固定資產(chǎn)投入”解釋為“本縣原有企業(yè)，增加固定資產(chǎn)投入，擴(kuò)大產(chǎn)能”，故于2003年新建成投產(chǎn)的康達(dá)公司被排除在獎(jiǎng)勵(lì)范圍之外。對(duì)于該項(xiàng)解釋，一審和二審判決于形式上使用了相同的審查方法，但卻最終得出了截然相反的審查結(jié)論。筆者認(rèn)為，根本原因在于兩審法院的判斷思路實(shí)質(zhì)上大相徑庭。

首先來(lái)看一審判決，一審法院于要旨二認(rèn)為：“根據(jù)該文件的字面本意及有權(quán)解釋機(jī)關(guān)豐縣發(fā)改委的《招商引資條款解釋》，本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元人民幣以上者，是指豐縣原有企業(yè)增加固定資產(chǎn)投入、擴(kuò)大產(chǎn)能。”筆者認(rèn)為，一審判決要旨二的理由闡述至少存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：其一，一審法院的判斷理由之一是“根據(jù)該文件的字面本意”，但不難看出，“新增固定資產(chǎn)”一詞無(wú)疑存在三種含義：一是原有企業(yè)的擴(kuò)大投入，二是新企業(yè)的建成投產(chǎn)，三是同時(shí)包含以上兩種情形?？梢?jiàn)，日常用語(yǔ)的可能意義在一定的波段寬度之間搖擺不定，端視該當(dāng)?shù)那闆r等因素而可能有不同的意涵。①［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第193頁(yè)。從“公眾認(rèn)知”的角度出發(fā)，明顯第三種含義的可接受程度更強(qiáng)。一審法院未作其他說(shuō)明即把第一種含義直接確定為“字面本意”，實(shí)為打著“文義解釋”的幌子作出純粹主觀的判斷；其二，另一判斷理由是“根據(jù)……有權(quán)解釋機(jī)關(guān)豐縣發(fā)改委的《招商引資條款解釋》”，需要指出的是，法院實(shí)際上對(duì)行為人的解釋權(quán)限進(jìn)行了審查，并將縣發(fā)改委確認(rèn)為“有權(quán)解釋機(jī)關(guān)”。一審判決在此展現(xiàn)的思路是：（1）縣發(fā)改委作出相應(yīng)解釋。（2）縣發(fā)改委是有權(quán)解釋機(jī)關(guān)。（3）因而該解釋?xiě)?yīng)予認(rèn)可?？梢园l(fā)現(xiàn)，一審判決事實(shí)上是以“權(quán)限”為依據(jù)確認(rèn)了解釋行為的合法性，而并未對(duì)具體的解釋內(nèi)容進(jìn)行審查。綜合以上兩點(diǎn)分析可以認(rèn)為，一審判決在沒(méi)有實(shí)體性論證的基礎(chǔ)上即斷定“本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元人民幣以上者，是指豐縣原有企業(yè)增加固定資產(chǎn)投入、擴(kuò)大產(chǎn)能”，該判斷思路不足為訓(xùn)。因此，關(guān)于第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)的審查僅可從二審判決中發(fā)掘思路。

1.借助統(tǒng)計(jì)學(xué)等其他領(lǐng)域的已有定義。二審法院對(duì)該問(wèn)題的判斷同樣是以“文義解釋”方法為基礎(chǔ)，但與一審法院不同的是，二審法院清晰地展示了其論證過(guò)程。二審判決要旨一即指出：“我國(guó)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中所稱的‘新增固定資產(chǎn)’是指通過(guò)投資活動(dòng)所形成的新的固定資產(chǎn)價(jià)值，包括已經(jīng)建成投入生產(chǎn)或交付使用的工程價(jià)值和達(dá)到規(guī)定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備、工具、器具的價(jià)值及有關(guān)應(yīng)攤?cè)氲馁M(fèi)用。從文義解釋上看，《23號(hào)通知》中的‘本縣新增固定資產(chǎn)投入’，應(yīng)當(dāng)理解為新增的方式不僅包括該縣原有企業(yè)的擴(kuò)大投入，也包括新企業(yè)的建成投產(chǎn)?！比缟衔乃觯瑥膯渭兊摹白置姹疽狻眮?lái)看，“新增固定資產(chǎn)”至少存在三種不同的含義，即便要使用“文義解釋”方法，也必須借助其他更加具體、明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，否則將出現(xiàn)以法院的“隨意解釋”代替行政主體“隨意解釋”行為的情況。法治理念要求法官不得過(guò)度使用自由裁量權(quán)，當(dāng)自由裁量權(quán)異化為司法專橫，審判權(quán)威將無(wú)法得到維護(hù)。②張軍：《法官的自由裁量權(quán)與司法正義》，載《法律科學(xué)》2015年第4期。二審法院在此借助統(tǒng)計(jì)學(xué)領(lǐng)域里的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，以統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)于“新增固定資產(chǎn)”的已有定義作為判斷的客觀參照標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此確定了該語(yǔ)詞的“第一義項(xiàng)”。需要說(shuō)明的是，借助其他領(lǐng)域的已有定義可被視為廣義的語(yǔ)境標(biāo)準(zhǔn)，即把語(yǔ)境的范圍由解釋文本擴(kuò)展至社會(huì)的所有領(lǐng)域。有學(xué)者指出，社會(huì)本身就是一個(gè)大的解釋文本，③蘇力：《解釋的難題：對(duì)幾種法律文本解釋方法的追問(wèn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第4期。在社會(huì)的整體視角下重新審視具體解釋文本中的條款和概念，有利于促成事理上的一致性。

2.超出“第一義項(xiàng)”須作特別說(shuō)明。二審判決的另一判斷理由是：“如《23號(hào)通知》在頒布時(shí)需對(duì)‘本縣新增固定資產(chǎn)投入’作出特別規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)在制定文件之初即予以公開(kāi)明示，以避免他人陷入誤解?！边@是法院對(duì)行政主體的解釋行為提出的又一要求——說(shuō)明義務(wù)。一般認(rèn)為，基于信賴原理，如果雙方當(dāng)事人之間形成了緊密的信賴關(guān)系，則被信賴者的說(shuō)明義務(wù)更容易被正當(dāng)化。①尚連杰：《締約過(guò)程中說(shuō)明義務(wù)的動(dòng)態(tài)體系論》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。崔案中，原、被告之間已經(jīng)形成行政允諾法律關(guān)系，被告需以其公信力擔(dān)保允諾內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)，②朱光磊、周望：《在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。政府公信力是指政府在施政過(guò)程中通過(guò)合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力，是政府行政的一種能力和資源，但無(wú)疑也是政府“誠(chéng)信行政”與承擔(dān)責(zé)任的重要依據(jù)。原告也因此對(duì)被告發(fā)布的《23號(hào)通知》產(chǎn)生信賴。如果《23號(hào)通知》涉及的相關(guān)概念突破了語(yǔ)境標(biāo)準(zhǔn)，或超出“公眾認(rèn)知”的范圍，換言之，相關(guān)概念并非以“第一義項(xiàng)”的姿態(tài)出現(xiàn)，為保護(hù)相對(duì)方基于信賴關(guān)系產(chǎn)生的合法預(yù)期利益，被告此時(shí)即被要求履行說(shuō)明義務(wù)。正如拉倫茨所言，即使以定義的方式確定語(yǔ)言用法，仍然不能保證該用語(yǔ)在每個(gè)地方都作相同的理解，然而主張應(yīng)作他種理解者，就此應(yīng)特別說(shuō)明其理由。③［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第202頁(yè)。說(shuō)明義務(wù)的設(shè)定可有效避免相對(duì)人產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，未履行該義務(wù)將致使被告承擔(dān)不利后果。

（四）判決的規(guī)范性意義

判例研究應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的是：能否從判決中抽象出一般性規(guī)范，從而為今后類似案件的審理提供可資參照與借鑒的“模板”。筆者在此希望更進(jìn)一步，基于上文對(duì)崔案判決思維過(guò)程的解讀，為法院具體的實(shí)踐操作勾畫(huà)出較為清晰的圖像。

1.明確“字面本意”——以判斷“第一義項(xiàng)”為目標(biāo)

首先，由一審與二審判決的內(nèi)容不難看出，兩審法院在審查過(guò)程中均強(qiáng)調(diào)了“字面本意”的使用，即“文義解釋”方法為兩審法院所重視。值得一提的是，文義解釋是獲得絕大多數(shù)法律人認(rèn)同的優(yōu)位性法律解釋方法，④魏治勛：《文義解釋在法律解釋方法中的優(yōu)位性及其限度》，載《求是學(xué)刊》2014年第4期。但文義解釋的優(yōu)位性絕不僅僅體現(xiàn)在法解釋行為之上，針對(duì)不具有法規(guī)范名義的文件的解釋行為同樣需要受到文義解釋優(yōu)位性的約束。必須指出的是，當(dāng)解釋對(duì)象不同時(shí)，解釋的靈活性亦應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。有學(xué)者指出，位序論中的法律解釋規(guī)則是建立在對(duì)各解釋要素所承載價(jià)值的排序基礎(chǔ)之上，文義要素具體體現(xiàn)的是法律的安定性和可預(yù)測(cè)性價(jià)值，⑤李亞?wèn)|：《我們需要什么樣的法律解釋學(xué)——法律解釋規(guī)則理論研究》，載《法學(xué)論壇》2015年第4期。為使解釋結(jié)論符合社會(huì)公眾的合理期待，法解釋范疇中的文義可能性范圍理應(yīng)受到更為嚴(yán)格的限制。而與之相對(duì)的，當(dāng)爭(zhēng)議語(yǔ)詞的載體僅為不具有法規(guī)范名義的文件時(shí)，針對(duì)該語(yǔ)詞的解釋行為將處于一個(gè)“較為寬松的環(huán)境”之中，有權(quán)解釋主體可以更加靈活地確定語(yǔ)詞的具體含義。崔案的爭(zhēng)議點(diǎn)表明，法院意圖明確爭(zhēng)議語(yǔ)詞的“字面本意”，但多數(shù)情況下將會(huì)得到復(fù)數(shù)的結(jié)果，即最終出現(xiàn)多個(gè)“義項(xiàng)”。因此，由法院直接判斷出唯一的“字面本意”在現(xiàn)實(shí)中存在一定難度。若由字義已經(jīng)“明確地”得出某種意義，這種確認(rèn)本身往往已經(jīng)是一種解釋的結(jié)果。①［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第220頁(yè)。為避免出現(xiàn)法院同樣可能存在的“隨意解釋”行為，法院的審查目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以明確“字面本意”為基礎(chǔ)，根據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)——諸如原意標(biāo)準(zhǔn)、語(yǔ)境標(biāo)準(zhǔn)、公眾認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)等，在多個(gè)“義項(xiàng)”中確定出“第一義項(xiàng)”，從而在傳統(tǒng)的實(shí)體代替型裁判方式下得出審查結(jié)論。②朱芒：《什么是或者不是“社會(huì)穩(wěn)定”——（2010）滬二中行終字第189號(hào)行政判決評(píng)析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。在實(shí)體代替型裁判方式下，針對(duì)行政主體的第一次判斷，法院以同樣的立足點(diǎn)自主地重新作出第二次判斷，從而認(rèn)定行政主體的判斷是否合法。

2.司法審查標(biāo)準(zhǔn)的客觀化

首先，需要明確的是“客觀化”一詞的含義。波斯納認(rèn)為，法律問(wèn)題上的“客觀”可區(qū)分為三種強(qiáng)弱不同的含義：一是本體論上的客觀性，即法律問(wèn)題的處理與某種客觀真理相符合；二是科學(xué)意義上的可復(fù)現(xiàn)性，即處理法律問(wèn)題如同科學(xué)實(shí)驗(yàn)，只要方法正確，不同的人即能獲得相同的答案；三是交流意義上的合理性，即基于有說(shuō)服力的合理根據(jù)而非主觀任意的判斷對(duì)法律問(wèn)題作出處理。③［美］波斯納：《法理學(xué)問(wèn)題》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第9頁(yè)。第三種含義無(wú)疑能使人們?cè)谏鐣?huì)共同體中以一種中間立場(chǎng)達(dá)成共識(shí)。本文即在第三種含義上使用“客觀化”一詞。崔案判決中，法院的一系列審查方法無(wú)一不體現(xiàn)其努力實(shí)現(xiàn)“審查標(biāo)準(zhǔn)客觀化”之意圖。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014）。在如何評(píng)判司法公正的問(wèn)題上，不但要設(shè)計(jì)客觀標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確把握民眾的主觀感受同樣必不可少，⑤侯猛：《如何評(píng)價(jià)司法公正：從客觀標(biāo)準(zhǔn)到主觀感知》，載《法律適用》2016年第6期。以客觀化的審查標(biāo)準(zhǔn)作出裁判比純粹的主觀判斷更能使公眾感受到公平正義。需要說(shuō)明的是，交流合理性意義上的客觀化并不強(qiáng)調(diào)解釋結(jié)論的“唯一正確性”，其強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)由合理而客觀的過(guò)程或程序得出最終的解釋結(jié)論。在此意義上，原意、公眾認(rèn)知等具有明顯主觀色彩的標(biāo)準(zhǔn)亦屬客觀范疇。如學(xué)者所言，從法律發(fā)現(xiàn)理論出發(fā)，法官裁判的主觀性特征為其任意解釋埋下伏筆。⑥侯學(xué)勇：《排除任意解釋的法律論證》，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法》（第3卷），山東人民出版社2004年版，第397頁(yè)。因此必須警醒的是，基于司法裁判的終局性特征，法院過(guò)度地自由裁量比行政主體的“隨意解釋”行為更能對(duì)法治產(chǎn)生破壞。崔案的兩份判決，尤其是二審判決即以一種客觀、理性的姿態(tài)進(jìn)行審查。在爭(zhēng)議語(yǔ)詞存在兩種甚至兩種以上不同義項(xiàng)時(shí)，法院沒(méi)有以純粹的主觀判斷確定“第一義項(xiàng)”，而是通過(guò)確立原意標(biāo)準(zhǔn)、廣義的語(yǔ)境標(biāo)準(zhǔn)、公眾認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)以及特殊說(shuō)明義務(wù)，并在嚴(yán)密的邏輯論證下方才得出審查結(jié)論。誠(chéng)然，具體的審查標(biāo)準(zhǔn)絕不僅限于以上幾類，在今后類似案件的審理中，法院應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其能動(dòng)性，以崔案判決為樣本，以交流合理性意義上的客觀化為基礎(chǔ)，積極探索司法審查標(biāo)準(zhǔn)的新類型。

五、司法審查的規(guī)范基礎(chǔ)與誠(chéng)實(shí)信用原則

崔案另一值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題是：法院作出“隨意解釋”之判定的法規(guī)范基礎(chǔ)是什么？章劍生教授指出：“審判權(quán)需要有具體法規(guī)范依據(jù)，其行使的合法性才能獲得認(rèn)可?！雹僬聞ι骸缎姓V訟中濫用訴權(quán)的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案評(píng)釋》，載《交大法學(xué)》2017年第2期。因此，法院尋找明確的法規(guī)范基礎(chǔ)是必須先行解決的問(wèn)題。首先是司法審查權(quán)限的規(guī)范依據(jù)，對(duì)此二審判決要旨一給出如下理由：“《招商引資條款解釋》……在本案中僅作為判定行政行為是否合法的證據(jù)使用，其關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性理應(yīng)受到司法審查。”申言之，本案解釋行為是作為證據(jù)之一出現(xiàn)的，因而《行政訴訟法》第三十三條是本案司法審查權(quán)限的規(guī)范依據(jù)并無(wú)爭(zhēng)議。②《行政訴訟法》第三十三條：“證據(jù)包括：（一）書(shū)證；（二）物證；（三）視聽(tīng)資料；（四）電子數(shù)據(jù)；（五）證人證言；（六）當(dāng)事人的陳述；（七）鑒定意見(jiàn)；（八）勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)?！笨梢哉J(rèn)為，《招商引資條款解釋》是以書(shū)證的形式接受法院的合法性審查。惟需指出的是，根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，③《行政訴訟法》第三十四條：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十條：“下列證據(jù)不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)：（一）被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)；……”《招商引資條款解釋》是在豐縣政府收到一審法院送達(dá)的起訴狀副本后自行收集的證據(jù)，因此其不能作為豐縣政府不履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的合法依據(jù)。就此而言，法院可以據(jù)此將該證據(jù)排除，無(wú)需再對(duì)其合法性作出審查。此外，學(xué)界一般將解釋行為分為“事前解釋”與“事后解釋”兩種，前者是為防止出現(xiàn)疑問(wèn)而預(yù)先設(shè)置的解釋性條款，后者是發(fā)生爭(zhēng)議后所作的解釋。④沈宗靈：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第432頁(yè)。一種較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，“事前解釋”尚屬立法范疇，在此意義上，如果豐縣政府發(fā)布《23號(hào)通知》時(shí)即解釋相關(guān)條款中的概念，則該行為屬于行使自由裁量權(quán)的行為，此時(shí)并無(wú)判定“隨意解釋”之空間。如果在當(dāng)事人欲兌現(xiàn)其應(yīng)得的利益后再行解釋，解釋行為即應(yīng)受到嚴(yán)格限制，此為時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的劃分。

第二個(gè)是司法審查標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)范基礎(chǔ)問(wèn)題。從目前的法規(guī)范體系來(lái)看，如何認(rèn)定行政主體的“隨意解釋”行為，或曰“隨意解釋”的構(gòu)成要件為何？均無(wú)明確的法規(guī)范依據(jù)。當(dāng)制定法存在空白區(qū)域時(shí)，法官需要?jiǎng)?chuàng)新論證規(guī)則，依靠良好的法學(xué)理論修養(yǎng)與判斷能力，發(fā)揮其創(chuàng)新能力與創(chuàng)造力，①楊立新：《法官的保守與創(chuàng)新》，載《法學(xué)雜志》2015年第5期。為自己的裁判提供規(guī)范依據(jù)，而非一味地拒絕審理?；氐酱薨概袥Q，法院是如何為自己的裁判尋找相應(yīng)的法規(guī)范的？二審判決給出如下論證：“誠(chéng)實(shí)信用原則不僅是契約法中的帝王條款，也是行政允諾各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)共同遵守的基本行為準(zhǔn)則。在行政允諾的訂立和履行過(guò)程中，基于保護(hù)公共利益的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應(yīng)的優(yōu)益權(quán)固然必要，但行政主體不能濫用優(yōu)益權(quán)。行使優(yōu)益權(quán)既不得與法律規(guī)定相違背，也不能與誠(chéng)實(shí)信用原則相抵觸?！?/p>

不難看出，二審判決的邏輯起點(diǎn)是行政優(yōu)益權(quán)的濫用和對(duì)誠(chéng)實(shí)信用原則的違背。由于“隨意解釋”行為事實(shí)上達(dá)到了變更或解除原行政允諾行為的效果，因而法院將其認(rèn)定為濫用行政優(yōu)益權(quán)的一種重要表現(xiàn)形式。在此，法院將行政優(yōu)益權(quán)理論引入行政允諾的規(guī)范范疇。②行政優(yōu)益權(quán)作為行政法學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，學(xué)界在相關(guān)理論的研究上存在嚴(yán)重缺失，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多探討的是行政合同法律關(guān)系中的優(yōu)益權(quán)。例如：葉必豐：《行政合同的司法探索及其態(tài)度》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第1期；林泰、楊靖文：《司法權(quán)視野中的行政合同——以“行政優(yōu)益權(quán)”為基礎(chǔ)的分析》，載《理論月刊》2011年第7期。而對(duì)于其他行政行為中優(yōu)益權(quán)的研究暫付闕如。崔案將行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)入行政允諾行為之中，不失為拓展行政優(yōu)益權(quán)研究視野的良好開(kāi)端。進(jìn)一步而言，因?yàn)閮?yōu)益權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合誠(chéng)實(shí)信用原則，所以優(yōu)益權(quán)實(shí)質(zhì)上成為法院聯(lián)系“隨意解釋”行為與誠(chéng)實(shí)信用原則的“橋梁”。二審判決試圖以誠(chéng)實(shí)信用原則作為法規(guī)范基礎(chǔ)，通過(guò)法解釋手段豐富其具體內(nèi)涵，并從中發(fā)掘出“隨意解釋”行為的判定方法與標(biāo)準(zhǔn)。前文所述聯(lián)系上下文探求原行為之本意、超出“第一義項(xiàng)”需履行特別說(shuō)明義務(wù)、明確符合公眾認(rèn)知的通常理解等判斷方式和標(biāo)準(zhǔn)正體現(xiàn)出法院對(duì)誠(chéng)實(shí)信用條款的續(xù)造和發(fā)展。從這個(gè)角度來(lái)看，崔案作為公報(bào)案例的另一個(gè)典型意義在于：推動(dòng)誠(chéng)實(shí)信用原則在行政審判中的適用。誠(chéng)實(shí)信用本是民事立法所應(yīng)有的價(jià)值追求，2012年我國(guó)《民事訴訟法》修改，該次修法將誠(chéng)實(shí)信用原則明文化。但該原則作為私法領(lǐng)域的重要原則能否適用于公法領(lǐng)域，學(xué)界并非沒(méi)有爭(zhēng)議。就目前來(lái)看，多數(shù)學(xué)者對(duì)此持肯定意見(jiàn)。臺(tái)灣學(xué)者吳庚即認(rèn)為：“關(guān)于意思表示之解釋，應(yīng)探求當(dāng)事人之真意，不得拘泥于所用之文字，且應(yīng)注意誠(chéng)實(shí)信用原則，與‘民法’上之法則并無(wú)不同?！雹蹍歉骸缎姓ㄖ碚撆c實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第372頁(yè)。學(xué)者們或從宏觀上討論行政法上的誠(chéng)信原則，或具體討論誠(chéng)信原則在某一行政行為中的適用。但必須指出的是，迄今為止，我國(guó)行政法與行政訴訟法領(lǐng)域尚未以立法的形式明確將誠(chéng)實(shí)信用確認(rèn)為基本原則，法院在行政審判中仍對(duì)適用誠(chéng)實(shí)信用原則持保守態(tài)度。就此而言，崔案的出現(xiàn)或許能夠在一定程度上推動(dòng)該原則在行政訴訟中的適用。

結(jié) 語(yǔ)

隨著合作行政、參與行政的深入發(fā)展，實(shí)踐中與崔案相類似的案件將不斷出現(xiàn)。一般認(rèn)為，裁量權(quán)不意味著專斷，其本身即包含“審慎”之要求，①［?。軲·P·賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第150—151頁(yè)。由于“在一個(gè)組織良好的社會(huì)中，個(gè)人通過(guò)做現(xiàn)存安排所鼓勵(lì)的某些事情而獲得分享一份社會(huì)產(chǎn)品的權(quán)利。可以說(shuō)由此產(chǎn)生的合法期望是公平原則和自然的正義義務(wù)的另一方面”，②［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第313頁(yè)。為有效保護(hù)公眾的合法期望，通過(guò)司法審查的方式限制行政主體具有裁量性質(zhì)的解釋行為，避免其濫用行政優(yōu)益權(quán)就顯得尤為重要。對(duì)審判實(shí)踐而言，崔案判決是不可多得的值得參照的對(duì)象，其建構(gòu)的“三層判斷結(jié)構(gòu)”和實(shí)現(xiàn)司法審查標(biāo)準(zhǔn)客觀化的思路既提供了清晰、實(shí)用的審查方法，也可在一定程度上避免司法不公與司法過(guò)度審查現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)理論研究而言，如何拓寬行政優(yōu)益權(quán)的研究視野，如何完善誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法與行政訴訟領(lǐng)域的適用，是值得進(jìn)一步探討的話題。