范永龍

引 言

環(huán)境資源司法保護(hù)是我國保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的基本形式和途徑，目的在于通過法院依法、公正、及時地審理涉環(huán)資案件，將恢復(fù)性司法理念貫穿于案件審理始終，以實現(xiàn)最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為美麗中國建設(shè)提供堅實有力的司法保障。我國環(huán)境資源司法保護(hù)的基本形式經(jīng)歷了設(shè)立環(huán)境資源專業(yè)法庭、“多審合一”試點，再到跨區(qū)域集中管轄的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出專業(yè)化趨勢不斷加強的態(tài)勢，司法保護(hù)成效逐步顯現(xiàn)。本文擬以環(huán)境資源司法專業(yè)化進(jìn)程的演進(jìn)、發(fā)展為主線，探討我國設(shè)立專門環(huán)境資源法院的相關(guān)理論與實踐問題。

一、我國環(huán)境資源司法專業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程

環(huán)境資源問題的惡化和人與自然關(guān)系的不和諧日益嚴(yán)重，一方面有大量而尖銳的環(huán)境資源糾紛案件需要法院及時處理，另一方面卻存在許多環(huán)境污染受害人狀告無門、環(huán)境資源糾紛長期未決的現(xiàn)象。雖然造成上述情況的原因是多方面的，但其中一個重要原因就在于現(xiàn)行的法院審判體制導(dǎo)致司法保障作用未能充分發(fā)揮。解決這個問題的一個重要途徑，就是推進(jìn)環(huán)境資源司法專業(yè)化，適時成立相應(yīng)的環(huán)資法庭或法院。從2004年河北省晉州市法院成立專門環(huán)保法庭，2007年底貴陽市中院成立環(huán)保審判庭，①蔡守秋：《關(guān)于建立環(huán)境法院（庭）的構(gòu)想》，載《東方法學(xué)》2009年第5期。十幾年來，環(huán)資法庭在我國遍地開花。包括最高人民法院于2014年6月成立的環(huán)境資源審判庭在內(nèi)，各級法院陸續(xù)成立了上百家形式多樣和名稱各異的環(huán)資專業(yè)審判組織。同時，各地積極探索設(shè)立以流域、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)為單位的多種方式的集中管轄模式，其中最具有突破性和代表性的當(dāng)屬江蘇高院于2019年初，探索建立的以生態(tài)流域區(qū)域為基礎(chǔ)、跨地級市集中管轄的“9+1”環(huán)境資源審判機制改革。②江蘇高院于2019年1月，決定在“三審合一”集中管轄試點區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄審判機制改革，即“9+1”管轄機制改革。“9”即是在全省9家基層法院設(shè)立環(huán)資法庭，集中管轄由全省基層法院受理的環(huán)資案件?！?”即是在南京中院設(shè)立環(huán)資法庭，集中管轄全省中級法院管轄的一審環(huán)資案件和不服九家環(huán)資法庭審結(jié)的上訴案件。此項改革被視為構(gòu)建具有中國特色的集中管轄、專業(yè)審理、單獨運行的環(huán)資審判體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

表一：近年來國內(nèi)環(huán)境資源專業(yè)法庭成立情況③最高人民法院編：《人民法院工作年度報告》，中國民主法制出版社2019年版，第36、144、252頁。其中2019年6月數(shù)據(jù)源自最高人民法院副院長江必新在2019年7月30日最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立五周年新聞發(fā)布會上的講話。

但迄今為止，各地法院設(shè)置環(huán)資法庭的司法實踐仍然屬于“自生自發(fā)”的機構(gòu)創(chuàng)新和制度探索以及相互之間的借鑒效仿，在國家層面尚無相應(yīng)的制度安排和統(tǒng)一部署。隨著環(huán)資公益訴訟制度的推動，原告主體資格的不斷放寬，越來越多的環(huán)資糾紛將會進(jìn)入司法程序。鑒于環(huán)境資源審判專業(yè)化進(jìn)程的加快和我國專門法院運行體制的不斷完善，設(shè)立專門性、跨行政區(qū)域的環(huán)境資源法院，相對于各地形形色色、零散分布的環(huán)資法庭和專業(yè)合議庭，將會在應(yīng)對迅猛增長的環(huán)資案件以及排除地方干擾、提高生態(tài)修復(fù)水平等方面發(fā)揮更大優(yōu)勢。

二、幾個基本概念的厘清

環(huán)境資源司法專業(yè)化是指國家或地方設(shè)立專門的審判機關(guān)（環(huán)資法院），或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機構(gòu)或組織（環(huán)資法庭）對環(huán)資案件進(jìn)行專門審理。①參見王樹義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，載《中國法學(xué)》2017年第3期；張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視：以環(huán)境審判機構(gòu)和環(huán)境審判機制為中心》，載《中國法學(xué)》2016年第6期。所謂的專門化，具體是指專設(shè)的審判機構(gòu)和專業(yè)化的審判人員對于環(huán)境資源案件進(jìn)行專門性的處理，即審判機構(gòu)、審判機制、審判程序、審判理論和審判隊伍“五位一體”的專門化。②參見呂忠梅：《環(huán)境司法專門化現(xiàn)狀調(diào)查與制度重構(gòu)》，法律出版社2017年版，第2頁；宋宗宇、郭金虎：《環(huán)境司法專門化的構(gòu)成要素與實現(xiàn)路徑》，載《法學(xué)雜志》2017年第7期。

專門法院是我國《憲法》和《人民法院組織法》規(guī)定的有別于地方各級人民法院的一種法院類型，是指根據(jù)實際需要在特定部門或領(lǐng)域設(shè)立的審理特定案件的法院。③蔡守秋：《關(guān)于建立環(huán)境法院（庭）的構(gòu)想》，載《東方法學(xué)》2009年第5期。具有法定性、專業(yè)性、跨域性、特殊性等特征。④程琥：《論我國專門法院制度的反思與重構(gòu)》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019年第3期。有學(xué)者認(rèn)為，其“專門”屬性主要表現(xiàn)在：一是在法理層面包括管轄區(qū)域的特殊性、案件類型的專業(yè)性、涉案主體的特殊性等；二是在立法層面往往通過專門立法設(shè)置專門法院，并賦予其專門職責(zé)；三是從傳統(tǒng)國情層面，各國專門法院的設(shè)置及程序均有不同；四是在司法裁判權(quán)終局層面，專門法院不得與一國最高級別的終審法院相并列存在。⑤劉樹德：《關(guān)于〈人民法院組織法〉專門法院設(shè)置的若干思考》，載《法治研究》2017年第4期。

黨的十八大以來，我國先后成立了知識產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)、金融等新型專門法院。充分體現(xiàn)了專門法院所依據(jù)的是案件的專業(yè)性而非案件所屬的專業(yè)部門的特點。目前的國內(nèi)專門法院大體上可以分為以下五種模式：第一種類似于普通法院的三級制軍事法院；第二種僅有中級法院一級+下設(shè)派出機構(gòu)但行使一審職權(quán)的海事法院；第三種知識產(chǎn)權(quán)法庭+知識產(chǎn)權(quán)中級法院+最高法院飛躍上訴二審終審制的知識產(chǎn)權(quán)法院；⑥易繼明：《司法體制改革中的知識產(chǎn)權(quán)法院》，載《法律適用》2019年第3期。第四種僅有中級法院一級但行使一審職權(quán)的金融法院；第五種僅有基層法院一級的互聯(lián)網(wǎng)法院。

表二：當(dāng)前國內(nèi)專門法院設(shè)置基本情況①改革開放以來，作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，我國建立了包括軍事法院、海事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、油田法院、森林法院、礦區(qū)法院、農(nóng)墾法院等10余種專門法院，形成了部門（企業(yè)）管理法院的體制。自20世紀(jì)90年代開始，啟動了專門法院體制改革，要求納入國家司法體系統(tǒng)一管理，先后實現(xiàn)了油田法院、森林法院、鐵路運輸法院等整建制移交地方管理。詳見陳衛(wèi)東：《跨行政區(qū)劃人民法院改革研究》，載《財經(jīng)法學(xué)》2016年第6期。本文對目前所設(shè)的軍事、海事、知識產(chǎn)權(quán)、金融、互聯(lián)網(wǎng)等法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)截止日期為2019年10月底。

專門性的環(huán)境資源法院，相對于普通法院而言，是一種配備有受過專業(yè)訓(xùn)練的審判人員，專門審理環(huán)境資源案件，同時需要相關(guān)技術(shù)專家、律師積極參與，并依賴替代性爭議解決辦法、放寬訴訟資格、簡化案件審查程序和先進(jìn)信息技術(shù)的法院。②［美］喬治·普林、凱瑟琳·普林：《環(huán)境法院和法庭：決策者指南》，周迪譯，王樹義審訂，中國社會科學(xué)出版社2017年版。

目前國內(nèi)尚未正式設(shè)立環(huán)境資源法院。2016年1月，經(jīng)最高法院同意，陜西省西安鐵路中院、西安鐵路法院、安康鐵路法院兩級三院開始集中管轄原由西安市、安康市法院管轄的環(huán)境資源案件。這被視為陜西省法院系統(tǒng)探索建立跨行政區(qū)劃法院，破除地方保護(hù)的重大舉措。③李濤：《陜西設(shè)立環(huán)境資源專審法院》，載《中國環(huán)境報》2016年2月24日第008版。2017年，最高法院批復(fù)同意將甘肅礦區(qū)法院改建為專司環(huán)境資源審判的中級法院開始審理案件。但其更名為“甘肅環(huán)境資源中級法院”的申請未獲批準(zhǔn)，名實不符給工作帶來諸多不便，影響新機構(gòu)的改革探索和審判實踐。④全國人大代表、甘肅高院院長張海波建議：“適應(yīng)綠色發(fā)展要求，盡早設(shè)立環(huán)境資源專門法院”，載中國甘肅網(wǎng)：http：//cx.gscn.com.cn/system/2018/03/21/011932179.shtml，最后訪問時間：2019年11月7日。在國外，至2017年，全球共有1200個環(huán)境法院和法庭分布在至少44個國家和地區(qū)，完全獨立或?qū)嵸|(zhì)意義上獨立的法院模式主要有新西蘭環(huán)境法院、巴西亞馬孫州的環(huán)境和農(nóng)事法院、智利環(huán)境法院、澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院等，其中后者被廣泛認(rèn)為是全球范圍內(nèi)運行最佳的獨立環(huán)境法院。此外，還經(jīng)常可以看到關(guān)于印度綠色法庭、澳大利亞昆士蘭州的規(guī)劃和環(huán)境法院、肯尼亞國家環(huán)境仲裁庭及美國佛蒙特州的佛蒙特高等法院環(huán)資審判庭等可以獨立運行的環(huán)資法庭的介紹。①參見楊帆、黃斌：《瑞典、澳大利亞、新西蘭、美國的環(huán)境法院及其啟示》，載《法律適用》2014年第4期；李摯萍：《美國佛蒙特州環(huán)境法院的發(fā)展及對中國的啟示》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年第1期；胡斌：《新西蘭環(huán)境法院初探》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第3期；王國萍、黃錫生：《印度環(huán)境法庭的制度考察及啟示》，載《理論月刊》2015年第4期；劉夫磊：《國外環(huán)境法庭管轄設(shè)置比較與借鑒》，載《四川環(huán)境》2019年第2期；蔡守秋：《生態(tài)文明建設(shè)的法律和制度》，中國法制出版社2017年版。

環(huán)境資源審判專業(yè)化的不斷深入推進(jìn)及環(huán)境資源法庭（院）在全球范圍內(nèi)的“爆炸式”發(fā)展，實源于20世紀(jì)70年代，公眾對環(huán)境質(zhì)量、人類健康和自然界的認(rèn)識和關(guān)注度逐步提高，許多國家和國際組織迅速制定了一批環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)、政策。此外，公眾對傳統(tǒng)法院體系的諸多不滿，如公眾觀察到的拖延、偏見、缺乏專業(yè)知識、司法獨立性不足、高昂的訴訟費用以及腐敗等，匯總而成的對環(huán)境正義的強大需求和對“公正、快捷和經(jīng)濟”司法的強烈要求，成為推動環(huán)境資源司法專業(yè)化的強大動力和新的法院體系形成的主要動力。就連法院自身也能清晰感受到快速權(quán)衡極其復(fù)雜的科學(xué)證據(jù)的必要性及迅速增加的龐雜的環(huán)資案件數(shù)量所帶來的壓力②［美］喬治·普林、凱瑟琳·普林：《環(huán)境法院和法庭：決策者指南》，周迪譯，王樹義審訂，中國社會科學(xué)出版社2017年版。。因此，面對超負(fù)荷的工作、環(huán)境資源司法知識和專業(yè)人員的缺乏，為滿足環(huán)境正義的需求，許多法院和法官也成為了專門環(huán)境資源法院的支持者。③全國人大代表、甘肅高院院長張海波建議：“適應(yīng)綠色發(fā)展要求，盡早設(shè)立環(huán)境資源專門法院”，載中國甘肅網(wǎng)：http：//cx.gscn.com.cn/system/2018/03/21/011932179.shtml，最后訪問時間：2019年11月7日。

三、在綠色發(fā)展背景下，國內(nèi)環(huán)境資源司法專業(yè)化所面臨的現(xiàn)實困境及成因分析

把視線收回國內(nèi)，環(huán)境資源司法保護(hù)起步本就晚人一步，專業(yè)化程度和專業(yè)水平也是良莠不齊。較體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男淌滤痉ê筒┐缶畹拿袷滤痉ǘ裕h(huán)境資源司法從環(huán)境法理到審判實踐自有落差自不待言，審判實踐中裁判標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致了案件審理結(jié)果的地方化差異也極為明顯，加之各地創(chuàng)新性環(huán)資司法舉措雖成效不一卻層出不窮，環(huán)境資源司法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性難以得到充分維護(hù)。大致歸納起來，環(huán)境資源司法專業(yè)化在實踐中遭遇的困境集中體現(xiàn)于以下方面：

（一）由于環(huán)保生態(tài)理念缺位而導(dǎo)致的環(huán)境資源司法保護(hù)不均衡

盡管當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)理念深入人心，但在地方政府的視野中，地方發(fā)展利益與生態(tài)文明建設(shè)大局仍存在嚴(yán)重的緊張關(guān)系，由GDP沖動為主導(dǎo)的政績觀導(dǎo)致的地方保護(hù)主義仍若隱若顯，在一定程度上排斥了環(huán)境資源問題進(jìn)入司法救濟程序。因此，在發(fā)展?fàn)顟B(tài)并不均衡的轉(zhuǎn)型中國，不但在環(huán)保理念缺失亟需發(fā)展經(jīng)濟的中西部，就是在仍有著強烈經(jīng)濟發(fā)展慣性的東部發(fā)達(dá)地區(qū)都難以對保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源給予完全充分的認(rèn)可和保護(hù)。司法保障作用或被架空或遭遇所謂的“主客場”，環(huán)境司法正義在眾多束縛和制約下常常淪為一紙空談。加之近年來盛行的“鄰避主義”，不僅存在于缺乏科學(xué)常識的普通公眾，同樣存在于作為一個現(xiàn)實利益體的地方政府，在面對過于長遠(yuǎn)和宏觀而又非常棘手且短期內(nèi)難以見效的環(huán)境問題，自然而然地選擇一種逃避及至規(guī)避的狀態(tài)也不算意外。當(dāng)前國內(nèi)的環(huán)境資源責(zé)任追究制度和落實仍不夠完善，也難以形成強大的制度壓力。從法院內(nèi)部來看，現(xiàn)有環(huán)資專業(yè)法庭其創(chuàng)新點多停留在將環(huán)資類案件進(jìn)行統(tǒng)一歸口審理的層面上，對環(huán)資侵權(quán)糾紛高度專業(yè)性和復(fù)合性特征的關(guān)切和回應(yīng)嚴(yán)重不足，其審判規(guī)則實質(zhì)上與原有審判方式并無實質(zhì)性區(qū)別，“創(chuàng)新空間”著實有限。

（二）由于法律依據(jù)不足在體制機制層面缺乏充分支持

1.環(huán)境資源司法專業(yè)化法律依據(jù)并不充分，存在較大的規(guī)則供給缺口。由于缺少法律層面的明確規(guī)定，審判實踐中依據(jù)的主要是最高人民法院和最高人民檢察院就環(huán)境資源司法相關(guān)問題制定的為數(shù)不多的司法解釋。各地紛紛涌現(xiàn)的環(huán)資專業(yè)審判法庭，并無明確的層級標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，而且多以中、基層法院為主，層級偏低，一方面容易導(dǎo)致一審法院與二審法院對環(huán)資案件的管轄權(quán)不統(tǒng)一，另一方面難以形成相對統(tǒng)一的裁判規(guī)則?；诘胤交膶徟袆?chuàng)新實踐與政策超前而法律滯后的沖突與緊張，也明顯地影響著環(huán)境資源司法專業(yè)化有序推進(jìn)的進(jìn)程。

2.環(huán)境資源領(lǐng)域?qū)嶓w法仍有待完善，與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的環(huán)境法和資源法領(lǐng)域主要以行政管理性質(zhì)的法律規(guī)范為主，難以適應(yīng)當(dāng)前各地迅速高漲的環(huán)境資源保護(hù)需求，在審判實踐中可以適用的有效規(guī)則更是寥寥無幾。由于環(huán)境資源損害救濟在實踐中表現(xiàn)出正在由個人法理向社會本位法理過渡，出現(xiàn)了環(huán)境資源權(quán)利社會化的傾向，因此環(huán)境資源損害和糾紛在一定程度上表現(xiàn)為人與自然之間、可持續(xù)發(fā)展、代際關(guān)系沖突問題，與傳統(tǒng)的調(diào)整人與人之間的社會關(guān)系的部門法規(guī)則大相徑庭。作為司法基礎(chǔ)的環(huán)境資源實體法尚未完成價值趨向和表達(dá)范式的整體轉(zhuǎn)變，因此，難以為環(huán)境資源司法提供明晰而準(zhǔn)確的裁判規(guī)則。在當(dāng)下的中國，理念先行和地方驅(qū)動的環(huán)境資源司法進(jìn)而導(dǎo)致“百花齊放”，勢必嚴(yán)重影響司法裁判的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

3.環(huán)境資源訴訟程序與現(xiàn)有訴訟程序存在沖突，訴訟規(guī)則有待優(yōu)化。專業(yè)的起因是不一般，環(huán)資案件的不一般就在于一方面原告訴訟能力多較欠缺，而與之相對應(yīng)的是損害的取證、質(zhì)證、鑒定難度大且鑒定費用較高。因此，環(huán)資案件的復(fù)合性特征導(dǎo)致其訴訟規(guī)則有別于其他類型案件，但目前環(huán)資類案件的司法程序和審理規(guī)則多散見于三大訴訟法和最高人民法院出臺的為數(shù)不多的司法解釋，缺少相對確定的有針對性的程序性規(guī)范。在目前各地采用的“三審合一”“多審合一”的審理模式中，程序規(guī)則的缺失更彰顯了環(huán)資訴訟的綜合性和復(fù)雜性。比如，舉證責(zé)任的分配、公益訴訟原告資格確立、支持起訴、鑒定費用、訴訟費用分擔(dān)等規(guī)則都不夠明確、難以適用或已不合時宜卻未能及時得到修改。這極為現(xiàn)實地打擊著社會組織和公眾為維護(hù)環(huán)境權(quán)益而斗爭的信心和勇氣。因此，不但大大限制了進(jìn)入法院的環(huán)資案件的數(shù)量，也造成了當(dāng)前環(huán)資類案件的勝訴率不高的現(xiàn)狀。面對過高的維權(quán)成本和相對較低的勝訴可能的現(xiàn)狀，嫻熟運用各類媒體來實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益成了不少環(huán)保組織的必備技能，司法保護(hù)“最后一道防線”功能在此顯得頗為無力。從訴訟成本角度考慮，無論審判如何完美地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，人們也只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望。①［日］棚瀨孝雄著，王亞新譯：《糾紛的解決與審判制度》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第266頁。

4.環(huán)境資源司法專業(yè)化配套支持保障機制尚不完善。存在的問題主要體現(xiàn)在監(jiān)測評估及鑒定機構(gòu)缺乏中立性。在類案審理中，往往依賴于專業(yè)的鑒定和評估機構(gòu)對環(huán)境污染、資源損害發(fā)生的原因、程度、范圍、賠償金額等進(jìn)行鑒定和評估。但在審判實踐中，與相應(yīng)環(huán)資法規(guī)缺失相對應(yīng)的環(huán)境資源損害鑒定的相關(guān)法律機制也難稱完善。與環(huán)資類案件中環(huán)境損害后果的隱蔽性、長期性和潛伏性相對應(yīng)的，是環(huán)資司法鑒定難、鑒定貴、周期長，不僅影響到案件的事實認(rèn)定，且極有可能導(dǎo)致審判結(jié)果的不公正。在審判實踐中，一方面存在著過度依賴司法鑒定的情況，另一方面又存在著鑒定機制不完善、鑒定結(jié)果不敢用的情況。而這兩方面在環(huán)資審判領(lǐng)域都得到了充分的體現(xiàn)。因此，缺失專業(yè)保障和支持的環(huán)資審判謂之“盲人瞎馬臨深池”亦不為過。

（三）由于專業(yè)化水平不一而導(dǎo)致在審判實踐層面困難重重

在環(huán)境資源司法領(lǐng)域，缺乏專業(yè)訓(xùn)練的法官們囿于經(jīng)驗主義和傳統(tǒng)司法思維，因個人的裁判思維差異和統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，在處理具有鮮明的專業(yè)性和技術(shù)性的環(huán)資案件時，極可能造成環(huán)資糾紛“在民事行政裁判與刑事裁判中產(chǎn)生沖突或矛盾，從而出現(xiàn)司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的結(jié)果”。②沈躍東：《論環(huán)境法庭的裁判程序》，載《東南學(xué)術(shù)》2010年第5期。有學(xué)者據(jù)此分析認(rèn)為，中國環(huán)境資源司法專門化機制運行中面臨的現(xiàn)實難題主要包括：訴訟啟動難、糾紛調(diào)解難、事實認(rèn)定難、法律適用難等。③宋宗宇、陳丹：《環(huán)境司法專門化在中國的機制障礙和路向轉(zhuǎn)換》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。作為案件的裁判者，審判人員的司法理念和專業(yè)素養(yǎng)也會直接影響案件的審理結(jié)果。不可否認(rèn)的事實是，近年來大量涌現(xiàn)的所謂的專業(yè)環(huán)資庭中，其法官絕大多數(shù)是由原來從事民事、刑事或更可能是行政審判法官轉(zhuǎn)任或兼任。作為司法鏈條上重要的一環(huán)，缺乏相關(guān)專業(yè)知識和審判經(jīng)驗的審判人員，必將嚴(yán)重制約環(huán)境資源司法專業(yè)化的進(jìn)程。

四、基于現(xiàn)實考量和功能導(dǎo)向設(shè)立環(huán)境資源法院的路徑選擇及初步構(gòu)建

很顯然，建立環(huán)資法院也并非是改善環(huán)境公正和環(huán)境法治的唯一理想路徑。環(huán)境資源司法專業(yè)化既有支持者，也有反對者。①參見陳學(xué)敏：《設(shè)立環(huán)境法庭的冷思考》，載曾曉東、周珂主編：《中國環(huán)境法治·2011年卷（上）》，法律出版社2011年版，第54-68頁；宋宗宇、陳丹：《環(huán)境司法專門化在中國的機制障礙和路向轉(zhuǎn)換》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。專門環(huán)資法院具有的優(yōu)勢可以總結(jié)為：訴訟資格的寬泛性及所帶來的公眾參與的廣泛性，判決的統(tǒng)一性，決策的專業(yè)性，規(guī)則適用的靈活性，適當(dāng)?shù)囊?guī)則創(chuàng)制性，救濟方式的綜合性，法官的積極能動性等。而潛在的缺陷或問題則在于：制度層面缺乏明確的法律依據(jù)，案件分類不夠明確，法官、律師、鑒定等專業(yè)人才存在缺口，新設(shè)機構(gòu)的高成本，案件量是否足夠，是否會導(dǎo)致環(huán)資法院的邊緣化及法律體系的碎片化，可能會出現(xiàn)的激進(jìn)環(huán)保意識所導(dǎo)致的司法偏見或過分的司法能動等等。②宋宗宇、陳丹：《環(huán)境司法專門化在中國的機制障礙和路向轉(zhuǎn)換》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。但從國內(nèi)環(huán)資法庭建設(shè)如火如荼的發(fā)展實踐來看，作為“創(chuàng)新驅(qū)動型”的現(xiàn)行環(huán)境資源專門化實踐，在提升環(huán)資審判人員專業(yè)化、推動糾紛解決法治化、實質(zhì)性化解矛盾、實現(xiàn)恢復(fù)性司法等方面的作用已初步彰顯?；趪鴥?nèi)生態(tài)文明建設(shè)的迫切性、環(huán)資案件的專業(yè)性以及迅猛增加的案件數(shù)量等現(xiàn)實考量，盡快設(shè)立專門環(huán)資法院，于保障國家生態(tài)文明建設(shè)、提升司法公信力及充分實現(xiàn)環(huán)境正義極具現(xiàn)實意義。

要實現(xiàn)環(huán)境資源司法專業(yè)化名實相符，必須以功能為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀，從司法理念的轉(zhuǎn)化、審判機構(gòu)的重構(gòu)、審判人員的專業(yè)化、審判程序的特別化等方面改革現(xiàn)行環(huán)境資源司法體制。鑒于司法資源有限，且各地區(qū)環(huán)境資源司法實踐差異較大，在短期內(nèi)在全國范圍普遍設(shè)立環(huán)資法院并不現(xiàn)實?；诋?dāng)前現(xiàn)實考量，可以在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，對生態(tài)環(huán)境資源亟需保護(hù)、糾紛發(fā)生率較高的地區(qū)和目前已積累了豐富經(jīng)驗并有迫切需求的環(huán)資法庭為基礎(chǔ)，先行設(shè)立跨行政區(qū)劃的自然流域或生態(tài)功能區(qū)環(huán)資法院。

（一）現(xiàn)有法律制度層面并無禁止性規(guī)定且有前例可循

作為司法機構(gòu)，專門法院的設(shè)立有相應(yīng)的法律和政策依據(jù)?！度嗣穹ㄔ航M織法》（2018年修訂）第12條規(guī)定：“人民法院分為：（一）最高人民法院；（二）地方各級人民法院；（三）專門人民法院?！钡?5條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！币虼?，環(huán)資法院的設(shè)立在法律上的并不存在障礙，但就其相關(guān)組織體系、管理體制、物質(zhì)保障等方面尚無明確規(guī)定。建議借鑒知識產(chǎn)權(quán)等法院的設(shè)置方式，可先由全國人大常委會授權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立，嗣各專門法院建設(shè)逐步成熟后，即可在法律層面予以明確并建立起相對完整的專門法院體系。

（二）設(shè)立環(huán)境資源法院的基本原則

針對設(shè)立環(huán)境資源司法專業(yè)化所要解決的諸如破解司法地方化傾向、適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)或自然區(qū)域特點、符合環(huán)資審判規(guī)律等問題，設(shè)立環(huán)資法院所要遵循的原則應(yīng)包括：一是特定類型集中管轄原則，專門法院改革只在于建立新型的訴訟格局，并非對現(xiàn)有司法體系的顛覆性重構(gòu)，不同于在全國范圍內(nèi)普遍設(shè)立的行政區(qū)劃法院，而只是在特定類型的特殊案件上進(jìn)行集中管轄、集中審理，根據(jù)需要有限設(shè)置，審理特殊案件。①吳在存：《跨行政區(qū)劃法院改革若干問題的思考》，載《人民法院報》2017年3月29日第008版。二是與行政區(qū)劃適度分離原則。司法管轄區(qū)設(shè)定應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)功能區(qū)或自然保護(hù)區(qū)域而非行政區(qū)劃。三是環(huán)境資源效益保護(hù)最大化原則。合理配置環(huán)資法院的工作職能和人員、經(jīng)費等。四是因地制宜、循序漸進(jìn)原則。充分尊重各地區(qū)發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問題差異的不同，不謀求一擁而上、全面鋪開，要確保在有迫切現(xiàn)實環(huán)境資源司法需要的區(qū)域和一定的專業(yè)化基礎(chǔ)之上設(shè)置環(huán)資法院。

（三）環(huán)境資源法院的管轄范圍和組織體系

健全環(huán)資法院體系，應(yīng)著重健全環(huán)資法院審級設(shè)置，同時完善區(qū)域管轄。一些國家實行基于自然區(qū)域的集中管轄權(quán)，這一經(jīng)驗可資借鑒，最高法院對探索基于生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)實行對環(huán)資案件的集中管轄也提出了相關(guān)要求，而且國內(nèi)如甘肅、陜西、江蘇等省份已有相關(guān)實質(zhì)性的推動和實踐?；诃h(huán)資類案件的顯著的跨區(qū)域特點，必須從制度上阻遏環(huán)資司法的地方保護(hù)傾向，建議實行以環(huán)境資源要素和污染程度為基礎(chǔ)、以自然流域或自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)為主的管轄機制。因環(huán)資案件數(shù)量遠(yuǎn)較海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院為多，因此，只設(shè)置中院層面的一審環(huán)資法院顯然不妥。建議以江蘇省高級人民法院“9+1”審判機制改革為藍(lán)本，參照海事法院，在一個自然流域或生態(tài)功能區(qū)內(nèi)設(shè)置一個基層環(huán)資法院，每省設(shè)置以3-5個為宜。一個大流域保護(hù)功能區(qū)或大生態(tài)保護(hù)區(qū)設(shè)置一個中院層面的跨省級區(qū)域的環(huán)資法院。同時應(yīng)當(dāng)借鑒知識產(chǎn)權(quán)法院的飛躍上訴機制，環(huán)資中級法院的集中管轄區(qū)可與最高法院各巡回法庭管轄區(qū)域相同。由于申訴及環(huán)資中級法院一審后上訴的案件數(shù)量極為有限，即可以直接由最高法院巡回法庭進(jìn)行管轄并行使環(huán)資案件的終審權(quán)。新疆、西藏、青海因疆域遼闊且生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義極為重大，建議在時機成熟時單獨設(shè)立中院層面的環(huán)境資源法院。此種司法體系于貫徹生態(tài)文明建設(shè)理念、統(tǒng)一環(huán)資裁判標(biāo)準(zhǔn)、徹底消除地方保護(hù)主義問題極具針對性，應(yīng)可達(dá)到用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的歷史使命。

（四）環(huán)境資源案件審理的專門化

一是要將生態(tài)文明理念融入環(huán)資案件的審理工作中。必須堅持預(yù)防為主、最有益于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的原則和指導(dǎo)思想，加強專業(yè)化審判執(zhí)行隊伍建設(shè)。二是在環(huán)資司法領(lǐng)域內(nèi)適當(dāng)能動司法。強化法院的調(diào)查取證權(quán)，強化訴前司法令的普及和運用。作為環(huán)資案件受害人及公益訴訟的原告，其證據(jù)意識和取證能力嚴(yán)重不足，是導(dǎo)致環(huán)資案件敗訴率較高的主要原因。因此既要加強法律釋明，要求原告完成必須的加害行為與損害后果之間的初步關(guān)聯(lián)性說明、損害后果的評估等初步舉證義務(wù)，也要在必要時依其申請或依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證。三是適應(yīng)環(huán)境資源司法專門化創(chuàng)新責(zé)任方式。不僅要明確預(yù)防性保護(hù)或生態(tài)修復(fù)作為責(zé)任方式的優(yōu)先性以及異地修復(fù)或損害賠償?shù)拇蝺?yōu)性，而且要通過執(zhí)行方案的設(shè)計、替代責(zé)任進(jìn)行兜底保障。①張忠民：《生態(tài)破壞的司法救濟——基于5792份環(huán)境裁判文書樣本的分析》，載《法學(xué)》2016年第10期。為了不使判決淪為空文，一方面要做出附有詳細(xì)整治方案的判決，使得消除危險、恢復(fù)原狀等切實可行。另一方面完善自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和生態(tài)補償制度，堅持恢復(fù)性司法，鼓勵和支持各地的創(chuàng)新做法。建立健全與地方政府的環(huán)資司法執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，強調(diào)司法主導(dǎo)下的綜合調(diào)處機制，以尋求環(huán)境資源問題的系統(tǒng)性和終局性的解決方案。四是提升環(huán)資案件執(zhí)行的靈活性和適當(dāng)性。一方面推進(jìn)和落實執(zhí)行回訪和第三方監(jiān)督執(zhí)行，同時賦予法院以“持續(xù)令”（保障法院有權(quán)在作出裁判后繼續(xù)對案件進(jìn)行管轄，以監(jiān)督案件的執(zhí)行）②［美］喬治·普林、凱瑟琳·普林：《環(huán)境法院和法庭：決策者指南》，周迪譯，王樹義審訂，中國社會科學(xué)出版社2017年版。，以必要和相應(yīng)的靈活性確保環(huán)資案件判決得到充分和適當(dāng)?shù)穆男?；另一方面是發(fā)揮環(huán)境司法的評價指引功能，加大司法公開力度，發(fā)布典型案例，及時發(fā)放司法建議和司法意見書，督促地方政府和相關(guān)單位共同履行環(huán)境資源保護(hù)義務(wù)。

（五）環(huán)境資源訴訟程序的特別化

基于環(huán)境資源的公共物品屬性及環(huán)境權(quán)作為基本生存權(quán)等特點，為切實解決環(huán)資案件數(shù)量多寡不均、司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審理周期長、執(zhí)行難等問題，需要建立環(huán)境資源民事、刑事、行政審判及執(zhí)行工作“四合一”的審執(zhí)模式，以實現(xiàn)環(huán)境資源司法過程的全程專業(yè)化。③蔡守秋：《生態(tài)文明建設(shè)的法律和制度》，中國法制出版社2017年版，第431-434頁。適當(dāng)擴大環(huán)資訴訟受案范圍，完善鼓勵起訴機制。受案范圍應(yīng)盡快擴展至污染防治領(lǐng)域之外，將自然資源、生態(tài)保護(hù)、氣候變化等案件納入其中，同時在氣候變化等司法領(lǐng)域探索創(chuàng)新。從鼓勵維權(quán)的角度，可以采取設(shè)立環(huán)境公益基金、完善舉證責(zé)任制度、改進(jìn)訴訟費用承擔(dān)方式，對社會組織和公眾提起的環(huán)資公益訴訟實行預(yù)交或緩繳訴訟費，由敗訴方承擔(dān)相關(guān)訴訟費用及司法鑒定費用，充分保障環(huán)資案件訴權(quán)的實現(xiàn)。借鑒山東、江蘇等省經(jīng)驗，積極推進(jìn)和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案落地生根。在司法改革大背景下，應(yīng)在繼續(xù)深化試點、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在法律層面對環(huán)境資源等專門法院予以規(guī)范和完善，同時推動制定專門的《環(huán)境資源訴訟特別程序法》或《環(huán)境資源案件審理規(guī)則》，對訴訟的管轄、審理、執(zhí)行、公益訴訟等制度進(jìn)行具體規(guī)定，從而為環(huán)境資源司法專業(yè)化提供堅實的制度支撐。①張寶：《環(huán)境司法專門化的建構(gòu)路徑》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第6期。

（六）完善環(huán)境資源法院的支持保障機制

不斷加大法院的信息化建設(shè)力度，建立和完善環(huán)資審判專家委員會或?qū)＜規(guī)?，主要由環(huán)境科學(xué)、資源保護(hù)等領(lǐng)域的技術(shù)專家和專業(yè)人員組成，以解決類案審理中專業(yè)性較強的因果關(guān)系判斷、損害后果評估、鑒定意見認(rèn)定等事實認(rèn)定方面的難點。在一審案件中，可由審判人員和具有環(huán)資專業(yè)知識的人民陪審員組成合議庭，既可充分發(fā)揮環(huán)資法院的審判職能，也可為個案的審理提供重要的專業(yè)支持。②于文軒：《環(huán)境司法專門化視閥下環(huán)境法庭之檢視與完善》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第8期。當(dāng)前，江蘇省不少市、縣由政府出資建立了生態(tài)修復(fù)基金或?qū)ｍ椈?，既可用于支持環(huán)資公益訴訟案件起訴，亦可用于資助提起公益訴訟的環(huán)保組織或墊付重大案件中高額的前期環(huán)資鑒定、評估、監(jiān)測等費用，該種做法可資借鑒。亟需建立相應(yīng)的制度管理和使用好環(huán)資案件判決確定的公益賠償金。規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定機制，通過編制機構(gòu)目錄、收費指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)等措施，解決鑒定機構(gòu)少、費用高、周期長的訴訟“瓶頸”。

五、在改革中不斷完善環(huán)境資源審判專業(yè)化

不可否認(rèn)，以環(huán)資法庭或?qū)ｉT法院為載體的環(huán)境司法專業(yè)化，在現(xiàn)實中依然處于制度上有瓶頸、理論上有爭議、實踐中有困難的局面。但司法體制的變革并非為了創(chuàng)新而變革，而是要基于我國現(xiàn)行立法框架和生動的司法實踐，改良現(xiàn)行環(huán)資司法體制機制，實現(xiàn)環(huán)境資源司法的制度化、規(guī)范化、有序化發(fā)展。我國司法領(lǐng)域漸進(jìn)式發(fā)展必然會導(dǎo)致環(huán)境資源司法有可能永遠(yuǎn)都難以實施所有的最佳實踐。因此，基于環(huán)境資源司法實踐困境的嘗試性實踐和對環(huán)境資源司法程序和價值理念的深層探索，本身即具有毋庸置疑的價值，并將在不斷自省和糾錯中甄于完善，真正達(dá)致環(huán)境正義及人與自然的和諧相處。