崔傅權(quán) 秦 旭

內(nèi)容提要：歐盟外部邊境情報(bào)工作由歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局負(fù)責(zé)。該局依托歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)，采取多元渠道搜集情報(bào)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)預(yù)警；通過(guò)一體化邊境危機(jī)分析，規(guī)范情報(bào)分析要素，完善情報(bào)處理方法，形成情況判斷；強(qiáng)調(diào)分類定級(jí)和定量定性相結(jié)合凸顯重點(diǎn)危機(jī)，強(qiáng)化指導(dǎo)職能。

歐盟積極推動(dòng)與成員國(guó)之間的情報(bào)預(yù)警和危機(jī)分析工作，依托歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)和一體化危機(jī)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)歐盟外部邊境危機(jī)的監(jiān)控和分析。在情報(bào)搜集獲取過(guò)程中，重視技術(shù)應(yīng)用、渠道多元與合作協(xié)同，在情報(bào)分析處理中強(qiáng)調(diào)全要素分析、定量定性結(jié)合與分類定級(jí)。其情報(bào)工作的方式方法，體現(xiàn)了歐盟外部邊境管控的特點(diǎn)與思維，具有一定借鑒價(jià)值。

一、歐盟外部邊境情報(bào)工作機(jī)構(gòu)

歐盟外部邊境情報(bào)工作由歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局負(fù)責(zé)。歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局（EBCG，下簡(jiǎn)稱“警衛(wèi)局”）于2016年12月由原歐盟邊防局（FRONTEX）改建而成，是歐盟外部邊境管控工作的核心領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，負(fù)責(zé)計(jì)劃和協(xié)調(diào)歐盟及申根區(qū)域超過(guò)4.4萬(wàn)公里的外部海域邊界和9000公里的外部陸地邊界①參見(jiàn)吳新明、張露露：《歐盟邊防局》，載《現(xiàn)代世界警察》，2014（5）。的安全防御、移民事務(wù)、打擊恐怖、邊境技術(shù)支持等行動(dòng)。

警衛(wèi)局在外部邊境管控行動(dòng)中，遵循“危機(jī)導(dǎo)向、情報(bào)驅(qū)動(dòng)”等原則，分析歐盟內(nèi)外邊境的數(shù)據(jù)，監(jiān)控歐盟內(nèi)部局勢(shì)發(fā)展，判斷移民流向和跨境犯罪動(dòng)向，評(píng)估成員國(guó)邊境管控能力和戰(zhàn)備狀況，應(yīng)對(duì)外部邊境管控的危機(jī)和挑戰(zhàn)。

情報(bào)搜集與分析，是警衛(wèi)局的核心職能之一。在情報(bào)搜集獲取方面，警衛(wèi)局主要依托歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)，在成員國(guó)之間建立起情報(bào)報(bào)送和共享網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)歐盟整體邊境，尤其是外部邊境安全形勢(shì)的有效掌控。同時(shí)，積極利用傳統(tǒng)邊境監(jiān)偵手段，獲取外部邊境一線情報(bào)。警衛(wèi)局還通過(guò)歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)合作，利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)獲取信息。

在情報(bào)分析方面，警衛(wèi)局依托一體化危機(jī)分析，規(guī)范情報(bào)要素，對(duì)情報(bào)來(lái)源、威脅等級(jí)、應(yīng)對(duì)能力等要素提出明確要求；重視情報(bào)分析過(guò)程，明確情報(bào)處理和評(píng)估的方法理念；實(shí)現(xiàn)分類定級(jí)，根據(jù)情報(bào)特點(diǎn)和分析應(yīng)用目標(biāo)，對(duì)情報(bào)要素和分析結(jié)果進(jìn)行分類；并依據(jù)危機(jī)分析結(jié)論對(duì)成員國(guó)的邊境管控應(yīng)對(duì)能力進(jìn)行評(píng)估，督促和協(xié)助成員國(guó)提升外部邊境危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

二、歐盟外部邊境情報(bào)工作的主要做法

警衛(wèi)局外部邊境情報(bào)工作的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在情報(bào)搜集獲取和情報(bào)分析應(yīng)用兩大方面。這兩方面工作各自為獨(dú)立體系，又相互關(guān)聯(lián)，形成了警衛(wèi)局情報(bào)處理的循環(huán)性過(guò)程。

（一）歐盟外部邊境情報(bào)的搜集獲取

警衛(wèi)局重視全方位信息情報(bào)搜集，利用軍事監(jiān)偵手段與執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)施外部邊境分段分等級(jí)監(jiān)控，強(qiáng)調(diào)歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)合作以及與鄰國(guó)合作，不斷豐富情報(bào)搜集獲取的手段和途徑。

一是充分利用技術(shù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，獲取相關(guān)情報(bào)。警衛(wèi)局與歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)合作，在邊境管理中應(yīng)用多種技術(shù)系統(tǒng)，如申根信息系統(tǒng)和簽證信息系統(tǒng)等，而最核心的系統(tǒng)是歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)（EUROSUR）。歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)①參見(jiàn)王亞寧：《歐盟邊防管理研究-以歐盟申根區(qū)為主》，149～150頁(yè)，外交學(xué)院博士研究生學(xué)位論文，2017。是歐盟一體化邊境管理戰(zhàn)略的重要組成部分，于2013年開(kāi)始運(yùn)行。主要是通過(guò)運(yùn)用無(wú)人機(jī)、偵察機(jī)、離岸傳感器和衛(wèi)星、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將監(jiān)控信息進(jìn)行共享，以掌握歐盟外部邊境地區(qū)的整體情況。歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)的核心，是所有成員國(guó)家的國(guó)家合作中心（NCCs），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家層面有監(jiān)視任務(wù)的邊防機(jī)構(gòu)（邊境警衛(wèi)隊(duì)、邊防警察、海關(guān)、海軍）的監(jiān)視活動(dòng)，同時(shí)作為信息交換中心，將外部邊境地區(qū)出現(xiàn)的緊急情況及時(shí)報(bào)知警衛(wèi)局情報(bào)中心和相關(guān)國(guó)家。警衛(wèi)局依據(jù)地區(qū)性形勢(shì)報(bào)告，形成整個(gè)歐盟的形勢(shì)報(bào)告和申根外地區(qū)的情報(bào)。成員國(guó)依據(jù)警衛(wèi)局的情報(bào)和分析指導(dǎo)邊境行動(dòng)，提高情況判斷能力。

二是充分發(fā)揮外部邊境監(jiān)偵手段的作用，搜集獲取情報(bào)。警衛(wèi)局是歐洲邊境管控的中樞，與各國(guó)家合作中心組成情報(bào)監(jiān)偵網(wǎng)絡(luò)。警衛(wèi)局指導(dǎo)成員國(guó)實(shí)施外部陸海邊境監(jiān)偵行動(dòng)，并與北約空軍合作，實(shí)施空域偵察，為成員國(guó)提供衛(wèi)星監(jiān)偵情報(bào)和環(huán)境評(píng)估情報(bào)。警衛(wèi)局主要監(jiān)偵行動(dòng)分布在東部方向邊境和南部地中海和黑海（加那利群島）一帶。歐盟東側(cè)外部邊境毗鄰俄羅斯、烏克蘭和白俄羅斯，邊境行動(dòng)以陸地邊境安全管控為主，呈防御態(tài)勢(shì)。在東部邊境，警衛(wèi)局主要依托國(guó)家合作中心、邊境警衛(wèi)部隊(duì)和邊境檢查站進(jìn)行情報(bào)搜集。在南部地中海和黑海一線，邊境管控重點(diǎn)是防范非法移民入境和跨境犯罪。警衛(wèi)局積極開(kāi)展海上巡邏、空中偵察和衛(wèi)星情報(bào)偵察，形成主動(dòng)巡邏監(jiān)控態(tài)勢(shì)。

三是重視全方位的情報(bào)合作，通過(guò)與伙伴國(guó)家、合作機(jī)構(gòu)的信息交流，合作共享及利用媒體渠道獲取情報(bào)。警衛(wèi)局與歐洲的海關(guān)、漁政管理、海事安全等機(jī)構(gòu)互相合作，執(zhí)行海洋環(huán)境監(jiān)控，促進(jìn)情報(bào)搜集交流。歐盟重視與鄰國(guó)在情報(bào)共享、危險(xiǎn)分析、犯罪預(yù)防以及執(zhí)法行動(dòng)等方面的合作，強(qiáng)化預(yù)防性邊境管理②參見(jiàn)王亞寧：《歐盟邊防管理研究-以歐盟申根區(qū)為主》，82頁(yè)，外交學(xué)院博士研究生學(xué)位論文，2017。，如與非洲國(guó)家建立非洲—警衛(wèi)局情報(bào)組織（AFIC），加強(qiáng)情報(bào)工作交流。警衛(wèi)局目前擁有6個(gè)危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了存在潛在危機(jī)的重點(diǎn)領(lǐng)域和地區(qū)，分別是歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)（FRAN）、歐洲文件欺詐危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)、西巴爾干地區(qū)危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)（WBRAN）、歐洲東部地區(qū)危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)、土耳其地區(qū)危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)（TU-RAN）和非洲地區(qū)危機(jī)分析網(wǎng)絡(luò)（AFIC）。

四是對(duì)外部邊境實(shí)行分段分等級(jí)監(jiān)控③European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．，及時(shí)掌握形勢(shì)變化，輔助行動(dòng)決策。警衛(wèi)局和成員國(guó)在外部邊境管控行動(dòng)中，將邊境情報(bào)按照事件、分析和行動(dòng)三種要素分類匯總，便于判斷危機(jī)程度。事件類型情報(bào)，包括成員國(guó)和警衛(wèi)局聯(lián)合行動(dòng)的事件；分析類型情報(bào)，包括危機(jī)發(fā)生率分析、參考圖表和地理數(shù)據(jù)等；行動(dòng)類型情報(bào)，包括裝備數(shù)據(jù)、巡邏與行動(dòng)、形勢(shì)報(bào)告和數(shù)據(jù)以及環(huán)境情報(bào)。警衛(wèi)局通過(guò)情報(bào)分類匯總，確定成員國(guó)外部陸海邊境管段的危機(jī)級(jí)別，表明邊境管段面臨跨境犯罪和違法活動(dòng)威脅的嚴(yán)峻性，指導(dǎo)成員國(guó)家采取應(yīng)對(duì)措施。一般情況下，在低等危機(jī)級(jí)別管段，由成員國(guó)實(shí)施正常監(jiān)偵行動(dòng)；在中等危機(jī)級(jí)別管段，由成員國(guó)增加監(jiān)偵力量；在高等危機(jī)級(jí)別管段，成員國(guó)要增強(qiáng)監(jiān)偵力量，同時(shí)需要警衛(wèi)局進(jìn)行技術(shù)、人力和行動(dòng)支援。

（二）歐盟外部邊境情報(bào)的分析應(yīng)用

警衛(wèi)局與成員國(guó)合作，采用一體化危機(jī)分析模型，規(guī)范分析評(píng)估方法，將危機(jī)分析結(jié)果應(yīng)用到戰(zhàn)略決策、行動(dòng)協(xié)同和行動(dòng)評(píng)估各個(gè)層級(jí)，并利用一體化危機(jī)分析的結(jié)果，對(duì)成員國(guó)開(kāi)展應(yīng)對(duì)能力評(píng)估，促進(jìn)外部邊境管控能力提升。

一是通過(guò)一體化危機(jī)分析模型，統(tǒng)一歐盟成員國(guó)的危機(jī)分析理念與結(jié)構(gòu)體系①European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．。歐盟提出了“一體化危機(jī)分析模式”的概念?！耙惑w化”，指警衛(wèi)局和成員國(guó)共同研發(fā)，可用于歐盟和成員國(guó)家級(jí)別的方法程序，能促進(jìn)歐盟在外部邊境管控上的一致行動(dòng)，加強(qiáng)與邊境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)同?！拔C(jī)分析”，指對(duì)危機(jī)要素進(jìn)行系統(tǒng)分析，輔助決策?！澳Ｐ汀保赋蓡T國(guó)通用的危機(jī)分析理念與結(jié)構(gòu)。一體化危機(jī)分析對(duì)威脅、應(yīng)對(duì)、影響、評(píng)估、情報(bào)源等要素有明確規(guī)范，規(guī)定了分析的方法和表述要點(diǎn)，界定了量化的參考指標(biāo)。比如，一體化危機(jī)分析中，針對(duì)“危機(jī)”，通常從威脅、應(yīng)對(duì)和影響三個(gè)方面進(jìn)行分析。其中，針對(duì)“威脅”的分析要素，包括威脅量級(jí)、發(fā)生概率、活動(dòng)形式、人員地點(diǎn)時(shí)間、發(fā)展預(yù)測(cè)（升級(jí)、減退、穩(wěn)定、歷史性）、產(chǎn)生原因和路線選擇（困難、距離、便捷途徑）；針對(duì)“應(yīng)對(duì)”的分析要素，包括應(yīng)對(duì)級(jí)別、邊境滲透特點(diǎn)、行動(dòng)樣式、管控效果、抑制因素等；針對(duì)“影響”的分析要素，包括安全影響、人道影響，以及對(duì)合法人員流動(dòng)的影響等。

二是依托一體化危機(jī)分析，創(chuàng)新情報(bào)評(píng)估方法。警衛(wèi)局要求所有成員國(guó)都應(yīng)該成立危機(jī)分析部門(mén)，負(fù)責(zé)情報(bào)源管理、情報(bào)合作交流，協(xié)助行動(dòng)計(jì)劃擬定，并對(duì)特定邊境管段越境的信息，尤其非法越界、毒品走私等非法活動(dòng)進(jìn)行處理。情報(bào)處理是一個(gè)循環(huán)過(guò)程，由搜集情報(bào)—明確任務(wù)—情報(bào)復(fù)檢—情報(bào)分送—情報(bào)匯總—情報(bào)分析—情報(bào)整理—危機(jī)評(píng)估等環(huán)節(jié)組成（如上圖）。情報(bào)評(píng)估的方法一般包括：頭腦風(fēng)暴，即通過(guò)不同情況設(shè)定和不同意見(jiàn)的討論，克服資料不足和思維定勢(shì)的問(wèn)題；專家啟發(fā)，即專家參與核心問(wèn)題分析，進(jìn)行定性決策；模型與趨勢(shì)分析，即利用歷史事件進(jìn)行模型分析，通過(guò)量化數(shù)據(jù)進(jìn)行趨勢(shì)分析；調(diào)查，即采用科學(xué)數(shù)據(jù)對(duì)比的方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)能力分析。

三是對(duì)危機(jī)分析結(jié)果進(jìn)行分類應(yīng)用。警衛(wèi)局的危機(jī)分析分為戰(zhàn)略分析、行動(dòng)分析和應(yīng)對(duì)能力評(píng)估三種類型。戰(zhàn)略分析，服務(wù)于高層決策，是針對(duì)核心問(wèn)題及其未來(lái)發(fā)展的全要素評(píng)估。年度戰(zhàn)略分析重在監(jiān)控非正常移民活動(dòng)的形勢(shì)和發(fā)展走向，分析影響外部邊境的跨境犯罪的特點(diǎn)，幫助警衛(wèi)局判斷重點(diǎn)邊境威脅及核心影響因素，制訂處置預(yù)案。行動(dòng)分析，服務(wù)于確定邊境行動(dòng)重點(diǎn)，在行動(dòng)展開(kāi)之前進(jìn)行。行動(dòng)分析評(píng)估行動(dòng)的具體要素，建議聯(lián)合行動(dòng)的實(shí)施地點(diǎn)、行動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)重點(diǎn)，并根據(jù)行動(dòng)特點(diǎn)和級(jí)別確定行動(dòng)所需技術(shù)設(shè)備、具體行動(dòng)地點(diǎn)和時(shí)限。應(yīng)對(duì)能力評(píng)估，則是警衛(wèi)局對(duì)成員國(guó)系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)外部邊境危機(jī)能力和有效程度進(jìn)行評(píng)估分析。評(píng)估內(nèi)容主要包括：邊境地區(qū)地理特征對(duì)邊境管控的影響、特定區(qū)域力量部署及行動(dòng)執(zhí)法技能手段狀況、非法移民越境原因分析和危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)判斷。應(yīng)對(duì)能力評(píng)估分析旨在綜合掌握外部邊境現(xiàn)有技術(shù)資源能力和受威脅程度，重點(diǎn)預(yù)測(cè)未來(lái)形勢(shì)走向及可能性發(fā)展，幫助成員國(guó)分析現(xiàn)有能力如何有效運(yùn)用，并根據(jù)評(píng)估分析結(jié)果落實(shí)整改。

三、歐盟外部邊境情報(bào)工作的主要特點(diǎn)

警衛(wèi)局注重機(jī)構(gòu)合作與技術(shù)革新，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，依托各種渠道進(jìn)行情報(bào)搜集，同時(shí)強(qiáng)調(diào)分類定級(jí)和定量定性方法，通過(guò)情報(bào)分析與應(yīng)用，凸顯重點(diǎn)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)職能。

（一）重視利用現(xiàn)代技術(shù)手段搜集情報(bào)

警衛(wèi)局在外部邊境管控中重視網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)和軍事技術(shù)的使用。在應(yīng)用簽證信息系統(tǒng)和申根信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)的同時(shí)，警衛(wèi)局使用衛(wèi)星、雷達(dá)、無(wú)人機(jī)等軍事技術(shù)遂行邊境監(jiān)偵行動(dòng)。警衛(wèi)局還長(zhǎng)期派遣無(wú)人機(jī)支援克羅地亞邊境監(jiān)控。2018年10月，警衛(wèi)局開(kāi)始在希臘、意大利和葡萄牙測(cè)試遠(yuǎn)程控制飛行器系統(tǒng)（RPAS），用于測(cè)試歐盟外部邊境監(jiān)視能力，包括海上偵察、搜救援助行動(dòng)、違法船舶跟蹤偵察以及實(shí)時(shí)信息共享能力。

（二）重視依托綜合性渠道搜集情報(bào)

除網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)和軍事技術(shù)手段之外，警衛(wèi)局的情報(bào)分析網(wǎng)絡(luò)，每月搜集非法越境偵察、偷渡、嫌疑設(shè)施、非法滯留、文件造假、人員遣返等情報(bào)信息。每?jī)稍聟R總成員國(guó)分析報(bào)告，對(duì)成員國(guó)特定外部邊境管段和歐盟整體外部邊境安全狀況進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)。同時(shí)，在預(yù)防性邊境管理思想的指導(dǎo)下，歐盟還將情報(bào)搜集范圍延伸到第三國(guó)，強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作以促進(jìn)第三國(guó)的情報(bào)搜集與交流，達(dá)到提前介入、提前預(yù)防的目的。

（三）在情報(bào)工作中強(qiáng)調(diào)分類定級(jí)的做法

警衛(wèi)局在危機(jī)分析中大量使用分類定級(jí)方法，增加了危機(jī)管控的操作性和針對(duì)性。在進(jìn)行危機(jī)評(píng)估時(shí)，根據(jù)可接受程度、可管控程度、應(yīng)對(duì)能力狀況等要素，分為低、中、高三種危機(jī)等級(jí)。在評(píng)估“應(yīng)對(duì)級(jí)別”時(shí)，根據(jù)滲透條件、行動(dòng)手段、誘發(fā)原因等不同要素，將應(yīng)對(duì)級(jí)別分為特等應(yīng)對(duì)、高等應(yīng)對(duì)、中等應(yīng)對(duì)和低等應(yīng)對(duì)級(jí)別。在情報(bào)源分級(jí)評(píng)估中，采用4×4分級(jí)體系，將信度等級(jí)分為A、B、C、X，將效果等級(jí)分為1、2、3、4。使得情報(bào)源信息明確，方便情況判斷。

（四）在情報(bào)工作中強(qiáng)調(diào)定量定性相結(jié)合

警衛(wèi)局在邊境管控危機(jī)分析中，主要應(yīng)用定性評(píng)估方法，對(duì)危機(jī)進(jìn)行級(jí)別分類，定量評(píng)估只適用于特案。危機(jī)分析的目的在于判斷危機(jī)發(fā)展走向，對(duì)邊境安全形勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。但判斷預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)評(píng)估。為此，警衛(wèi)局在危機(jī)分析中重視數(shù)據(jù)評(píng)估。例如，進(jìn)行“非法移民影響等級(jí)定性分析”時(shí)，將“造成人員生命威脅概率大于75%以上”的情況定性為“極端嚴(yán)峻”情況，將“概率大于20%小于75%”的情況定性為“非常嚴(yán)峻”情況。警衛(wèi)局在正常的危機(jī)分析報(bào)告中，都包括數(shù)據(jù)顯示匯總，對(duì)兩年之內(nèi)每個(gè)季度的移民活動(dòng)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，分析變化特點(diǎn)，輔助邊境安全形勢(shì)預(yù)測(cè)。