彭 謙，馬雅琦

(中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，北京 100081)

中國是一個多民族國家，民族事務(wù)治理是公共事務(wù)治理的重要組成部分，運用法律解決民族問題和治理民族事務(wù)的成功與否關(guān)乎國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定。2013年，中共召開十八屆三中全會，提出“加強和創(chuàng)新社會治理”，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2014年，中央民族工作會議指出，“用法律來保障民族團結(jié)，增強各族群眾法律意識……順應(yīng)歷史趨勢，把推進民族事務(wù)治理法治化做深做實”[1]。2017年，中辦和國辦專門出臺“依法治理民族事務(wù)”相關(guān)文件，首次正式提出“依法治理民族事務(wù)”，這標(biāo)志著中國民族事務(wù)治理的理念和模式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

在改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程中，各民族跨區(qū)域流動引發(fā)了民族因素向全疆域撒播，使民族事務(wù)成為全域性、全局性事務(wù)，也使民族事務(wù)從政策性事務(wù)向社會性事務(wù)轉(zhuǎn)變[2]。同時，社會矛盾和社會問題呈多發(fā)態(tài)勢，民族問題顯現(xiàn)出“增多、超強”的特點[3](328)，民族團結(jié)與權(quán)益保障在民族事務(wù)中的核心地位更加凸顯，運用法律解決民族問題和處理民族事務(wù)顯得尤為緊迫。因此，從法治視角開展民族事務(wù)治理研究，對依法治理民族事務(wù)和促進民族團結(jié)就具有現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

筆者以“民族事務(wù)”“治理”為主題詞在中國知網(wǎng)搜索，共有131篇相關(guān)文獻(xiàn)。以2013年為時間分界點，此前10年共有11篇文獻(xiàn)，2013年以來，研究成果數(shù)量劇增，截至2018年12月31日，共有120篇研究文章?？梢姡?013年后，隨著“治理”一詞在國家文件中的正式使用，學(xué)界對民族事務(wù)治理的關(guān)注度逐漸提高，其中，2015年以29篇文獻(xiàn)達(dá)到高峰后，2016年、2017年連續(xù)回落，分別是22篇、16篇；而2018年又上升到歷史峰值，高達(dá)33篇，這可能與2017年國家出臺的依法治理民族事務(wù)相關(guān)文件有關(guān)。筆者選取了民族事務(wù)治理研究的代表性文獻(xiàn)，對重點研究領(lǐng)域歸納總結(jié)如下。

第一，有關(guān)依法治理民族事務(wù)理念研究。嚴(yán)慶提出在民族事務(wù)領(lǐng)域引入治理理論，并由管理向治理轉(zhuǎn)變[4]。朱碧波認(rèn)為中國民族事務(wù)治理要從情感型治理向法治化治理轉(zhuǎn)變[5]。馬俊毅提出城市民族事務(wù)治理要實現(xiàn)法治化[6]。虎有澤認(rèn)為應(yīng)將新發(fā)展理念融入依法治理民族事務(wù)[7]。高永久認(rèn)為民族事務(wù)治理體系是規(guī)則程序系統(tǒng)、組織協(xié)調(diào)框架、資源與價值的集合[8]。從當(dāng)前對民族事務(wù)理念的研究可以看出，學(xué)界更強調(diào)“治理”“法治化”“系統(tǒng)化”治理民族事務(wù)，這也與國家倡導(dǎo)的理念相契合，但對這些理念的微觀層面研究不足。

第二，有關(guān)影響民族事務(wù)治理因素的研究。朱軍從中國社會轉(zhuǎn)型視角，認(rèn)為價值觀念、市場競爭效應(yīng)、一元治理格局等因素對民族事務(wù)治理有重要影響[9]。王俊秀從心理學(xué)視角出發(fā)，主張社會心理建設(shè)對社會治理具有重要意義[10]。曹愛軍從治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，認(rèn)為治理主體、客體、目標(biāo)及方式是民族事務(wù)治理的重要影響因素[11]。姜紅從宏觀和微觀視角出發(fā)，提出民族政策與民族法規(guī)體系、線上與線下、公民身份與民族身份、中央與民族自治地方的關(guān)系是影響民族事務(wù)治理的結(jié)構(gòu)性因素[12]。學(xué)界對影響民族事務(wù)治理因素的研究，主要從社會轉(zhuǎn)型、心理學(xué)、治理現(xiàn)代化等方面展開，既有宏觀層面，也有微觀層面，但多視角結(jié)合研究值得深入挖掘。

第三，有關(guān)民族事務(wù)治理方式的研究。石亞洲認(rèn)為大數(shù)據(jù)是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的有效手段[13]。朱輝宇認(rèn)為在社會治理中道德是不可或缺的一種方式[14]。張琳主張將法治與德治結(jié)合治理民族事務(wù)[15]。武宇紅認(rèn)為法治化和社會化是民族事務(wù)治理和去行政化的重要工具[16]。吳高慶認(rèn)為社會治理法治化離不開司法[17]。從上述研究可以看出，治理方式的研究趨于多元化，強調(diào)數(shù)字、德治、法治、司法治理，而將多種方式結(jié)合的研究并不多，在此方面需要進一步探索。

第四，有關(guān)民族事務(wù)治理路徑的研究。周競紅認(rèn)為應(yīng)從更新觀念、動員社會力量和調(diào)動地方積極性入手，創(chuàng)新民族事務(wù)管理[18]。趙麗華主張規(guī)范并重新劃分民族事務(wù)部門事權(quán)[19]。嚴(yán)慶提出構(gòu)建多元主體、多層級、高效度的社會治理網(wǎng)絡(luò)[20]。黎昕認(rèn)為社會治理應(yīng)重視依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[21]。朱碧波提出構(gòu)建協(xié)同共治的民族事務(wù)治理體系[22]。青覺主張以協(xié)商共治的理念對中國當(dāng)前民族問題治理路徑進行設(shè)計[23]。

從總體上看，我國學(xué)界在依法治理民族事務(wù)研究方面已積累了較多成果，但仍有不少薄弱點。當(dāng)前研究的缺陷主要體現(xiàn)在理念、影響因素、方式、路徑等方面。一是理念研究側(cè)重于宏觀層面，微觀層面研究不足，如依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵以及法治與民族事務(wù)、治理與民族事務(wù)的關(guān)系；二是影響因素研究從多視角展開，在多視角的結(jié)合、法治視角下細(xì)化研究方面欠缺；三是治理方式研究多樣化，但多種方式結(jié)合治理的研究少，如法治與德治、數(shù)字治理、司法治理等方式的結(jié)合；四是路徑研究方面，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同共治、協(xié)商共治等，而關(guān)于治理能力提升、治理主體監(jiān)督、治理環(huán)境改善、治理績效評估等方面的研究缺乏。基于對現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析，本文將進一步探討法治視域下的民族事務(wù)治理，主要想解決以下幾個問題：第一，闡明依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵，厘清法治、治理與民族事務(wù)的關(guān)系；第二，結(jié)合實證研究，從主體、客體、環(huán)境三要素分析概括當(dāng)前中國依法治理民族事務(wù)的困境；第三，提出以多元共治構(gòu)建治理格局，多種方式結(jié)合創(chuàng)新治理方式，多維度合力優(yōu)化治理環(huán)境。

二、依法治理民族事務(wù)的基本內(nèi)涵

民族事務(wù)是涉及民族因素的公共事務(wù)，具有民族性和公共性，通常指與少數(shù)民族或民族地區(qū)相關(guān)的公共事務(wù)，體現(xiàn)為少數(shù)民族群眾的共同利益，主要涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等領(lǐng)域。這些事務(wù)是關(guān)系到某個或某些少數(shù)民族乃至中華民族共同體利益的事務(wù)，具體包括民族區(qū)域自治的實施、民族地區(qū)社會改革發(fā)展、國家對少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫扶、民族關(guān)系維護、少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展、少數(shù)民族權(quán)益保障等方面[24]。與一般公共事務(wù)相比，民族事務(wù)具有較強的政治性、政策性、民族性和敏感性。

(一)法治與民族事務(wù)的關(guān)系

法治是相對人治而言的，現(xiàn)代“法治”是對“法制”的超越，追求“良法善治”，體現(xiàn)善治精神、民主精神、人權(quán)精神、公正精神、理性精神、和諧精神[25](406)。在城市化進程中，隨著各民族人口跨區(qū)域流動，民族因素嵌入社會結(jié)構(gòu)，民族事務(wù)治理難度和成本不斷攀升，公權(quán)力邊界模糊和運行不規(guī)范、民族權(quán)益保障等問題凸顯，迫切需要依法限制公權(quán)和保護私權(quán)。

其一，法治限制政府權(quán)力。法治是規(guī)則之治，意味著政府的一切權(quán)力由法律賦予，一切行為受法律制約[26]。在行政機構(gòu)改革過程中，由于對權(quán)力的精細(xì)化設(shè)計不足，導(dǎo)致一些權(quán)力主體間在管理涉民族因素的公共事務(wù)方面界限模糊、職能交叉重疊、事權(quán)不規(guī)范。民族事務(wù)治理要想實現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須以法律的形式賦予和明確治權(quán)。對于不嚴(yán)格執(zhí)法、不公正執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等行為，更需借助法律手段制約和規(guī)范。因此，以體現(xiàn)“善治精神”的規(guī)則對政府進行賦權(quán)和限權(quán)，是實現(xiàn)民族事務(wù)“善治”的根本方式。

其二，法治評判社會行為。法律本身就是規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性[26]。少數(shù)民族群眾通常對習(xí)慣法或道德倫理有較高的認(rèn)同，他們來到城市，在社會互動中，形成了具有血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系的社會初級網(wǎng)絡(luò)。面對各種矛盾糾紛，往往會以原有的規(guī)約倫理為評判標(biāo)準(zhǔn)，并請具有同質(zhì)性的初級社會群體幫助，其實這也是一些涉民族因素群體性事件不可忽視的原因。顯然，基于某些少數(shù)民族群眾對法治的非均衡性認(rèn)同所呈現(xiàn)出的公共理性缺失和法治意識淡薄的現(xiàn)象，確需弘揚法治理性精神，引導(dǎo)樹立“法律至上”理念，形成自覺依法解決問題的法律意識。

其三，法治保障正當(dāng)權(quán)益。法制是公平正義的化身。少數(shù)民族群眾因語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異而產(chǎn)生的共同需求，其背后隱含的是群體的共同利益或權(quán)益。實踐各民族平等是社會公平正義的應(yīng)有之義，需要正確處理共同性和差異性，在不強化和不固化差異的前提下，充分尊重和滿足少數(shù)民族群眾基于差異而產(chǎn)生的需求，使他們與其他民族享有同等的尊嚴(yán)和發(fā)展機會。這些共同需求的實現(xiàn)須借助法律形式予以確認(rèn)和規(guī)范。同時，因法律是理性之規(guī)則，可幫助克服公眾對少數(shù)民族差異性需求的敏感性和畏難情緒，也可消除民眾的一些錯誤認(rèn)識和刻板印象。

可見，因社會轉(zhuǎn)型引起的民族事務(wù)的變化體現(xiàn)出對善治、理性、公正精神的強烈渴望，亟須以法律限制公權(quán)力、評判社會行為、保障合法權(quán)益。

(二)治理與民族事務(wù)的關(guān)系

治理是基于法治、正義、平等等理念而生的，是對以往“管理”和“統(tǒng)治”的替代與超越，在政府與社會的相互作用中逐漸形成的一種公共管理框架。在這個框架內(nèi)，主體間的關(guān)系是平等、開放、合作、相互依賴的，其本質(zhì)在于不絕對依靠政府的權(quán)威或制裁，關(guān)鍵在于吸納社會力量的積極參與，更強調(diào)價值理性和社會本位[24]。改革開放40年來，民族事務(wù)經(jīng)歷了從管理向治理的轉(zhuǎn)變，對于民族事務(wù)和治理的審視，應(yīng)放入社會轉(zhuǎn)型的大格局中去觀察。

首先，治理是對權(quán)力運行的重構(gòu)。在社會變遷過程中，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和利益的日益多元化，涉及少數(shù)民族群體的公共利益問題也愈加突出，民族事務(wù)也愈加繁復(fù)。傳統(tǒng)社會中政府權(quán)力單向度運行管理公共事務(wù)的方式，在利益分化和民主意識提升的現(xiàn)代社會，已難以有效調(diào)和不同主體間的利益分歧，唯有讓社會不同主體參與到公共事務(wù)管理中，正確表達(dá)訴求，以期實現(xiàn)公共利益公正合理分配。顯然，需要吸納社會和民眾力量，突破權(quán)力單向度運行的管理模式，重構(gòu)多元主體共治模式。

其次，治理是對公共理性的培育。公共理性是現(xiàn)代社會的一個重要特征。在城市化過程中，人口流動打破了傳統(tǒng)的封閉性社會結(jié)構(gòu)，逐漸成為各民族互動互嵌的開放性社會結(jié)構(gòu)，涉及民族因素的經(jīng)濟、文化、教育等事務(wù)也越來越社會化，在未來民族事務(wù)的社會性和公共性將會不斷增強。伴隨著現(xiàn)代社會民族事務(wù)公共性的提升，越來越需要用具有公共理念和理性精神的方式調(diào)整規(guī)則，同時，這也是公共理性浸潤人心和規(guī)則意識發(fā)育成長的過程，這有助于培育和提升公共理性精神。

總之，社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的利益多元、民主意識提升、民族事務(wù)公共性趨強等問題，需要民族事務(wù)治理方式從傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理，實現(xiàn)民族事務(wù)“善治”的理想目標(biāo)。

(三)依法治理民族事務(wù)

依法治理民族事務(wù)是依法治國方略在民族事務(wù)治理中的具體化，也是國家在涉及民族因素的公共事務(wù)領(lǐng)域執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是法治從國家、政府層面向社會層面的轉(zhuǎn)移及深化，也是社會發(fā)展理念、價值及運行機制的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。其具體是指以維護少數(shù)民族群體合法權(quán)益和促進族際關(guān)系和諧為目標(biāo)，多元主體在政府主導(dǎo)的平等、開放、合作的公共事務(wù)管理框架內(nèi)，運用法治思維和法治方式，協(xié)同管理民族事務(wù)持續(xù)互動的過程。

與傳統(tǒng)民族事務(wù)管理相比，法治視域下的民族事務(wù)治理有新的特點：其一，治理主體的多元性，公權(quán)力不再是單一治理主體，社會組織和廣大民眾將被吸納到治理體系中，權(quán)力運行模式將實現(xiàn)多向度運行；其二，治理環(huán)境的復(fù)雜性，特別是基于依法治理形成的社會環(huán)境，在法律的制定、實施、監(jiān)督三因素相互作用下促進或阻礙治理；其三，治理主體的協(xié)同性，各主體間是平等的，但黨委政府依然具有決定性作用；其四，治理方式的綜合性，法治僅作為主要方式，還將輔之以其他方式。

三、依法治理民族事務(wù)的困境

黨的十八屆三中全會提出“加強和創(chuàng)新社會治理”以來，中國民族事務(wù)治理創(chuàng)新發(fā)展，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同、社會參與的治理格局。隨著社會轉(zhuǎn)型和改革深化，民族事務(wù)的內(nèi)容也與時俱變，民族事務(wù)治理模式遇到新挑戰(zhàn)。

(一)民族事務(wù)治理主體的不適應(yīng)性

治理主體作為治理的實施者，一般可界定為直接或間接參與治理活動過程的個人、團體或組織[27]。由于中國社會的急劇轉(zhuǎn)型，民族事務(wù)治理體系呈現(xiàn)出以下不適應(yīng)性。首先，治理主體單一性和權(quán)力運行單向性。受中國傳統(tǒng)社會“官本位”思想影響，社會治理長期被國家權(quán)力壟斷，尤其對具有特殊性的民族事務(wù)，政府作為治理主體，在治理過程中同時兼具“運動員”和“裁判員”雙重角色，而社會組織、民眾多被排除在治理體系之外，各民族群眾參與治理的意愿和訴求未能完全實現(xiàn)。如，對于城市內(nèi)發(fā)生的涉及民族因素的矛盾糾紛，可借助社會自治組織或社會團體(社區(qū)、商會、民族團結(jié)促進會等)的力量化解，這既有助于鼓勵社會組織參與社會事務(wù)，也可節(jié)省行政資源，降低行政成本。其次，治理能力與時代發(fā)展不適應(yīng)。民族事務(wù)治理出現(xiàn)單極化增長現(xiàn)象，治理能力與治理法治化發(fā)展失衡，法治的實施與各類主體的認(rèn)識、理解、認(rèn)同及消化不平衡，以致出現(xiàn)治理主體中心主義、治理碎片化、有法不依、超越法定職權(quán)等現(xiàn)象。在法治政府建設(shè)過程中，一些涉及民族事務(wù)治理的公權(quán)力部門，往往認(rèn)為涉及民族因素的問題敏感特殊，更側(cè)重于問題處理的結(jié)果，而容易忽略一些程序和規(guī)定。

(二)民族事務(wù)治理客體的特殊性

民族事務(wù)治理客體是指治理的對象，一般包括治理所要解決的民族問題和治理政策所要發(fā)生作用的各少數(shù)民族乃至整個中華民族[27]。民族問題是社會性和民族性的社會矛盾[28](301)，中國的民族問題是社會發(fā)展和民族過程規(guī)律性的表現(xiàn)，是民族問題固有特性在當(dāng)代的必然反映[29](724)，具體表現(xiàn)在民族地區(qū)發(fā)展加快與人口素質(zhì)偏低相互影響、民族間交往交流交融趨強與民族間矛盾糾紛增多相互影響、線上涉民族因素網(wǎng)絡(luò)輿情與線下民族問題相互影響、境外敵對勢力滲透與境內(nèi)民族問題相互影響等方面。這些因素的相互影響和交織，不僅使民族問題更加復(fù)雜，也更難治理。民族是同質(zhì)性的共同體，各民族各有特點，一般表現(xiàn)在歷史淵源、生產(chǎn)方式、語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、心理認(rèn)同等方面。受民族特點等因素影響，各民族在經(jīng)濟發(fā)展、受教育程度、風(fēng)俗習(xí)慣、族際交往、心理認(rèn)同等方面存在差異，這種差異正是民族事務(wù)治理難度加大的關(guān)鍵所在。如，進入城市的少數(shù)民族群眾，在互動過程中，與異質(zhì)性社會成員發(fā)生矛盾糾紛，有些地方治理部門因其在語言、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面的差異，存在不愿管、不敢管、不會管的現(xiàn)象。

(三)民族事務(wù)治理環(huán)境的復(fù)雜性

治理環(huán)境是指影響和作用于治理的一切外部條件和因素的總和[30]。十八屆四中全會以來，中國法治環(huán)境已明顯改善，法律法規(guī)體系逐步完備，法治監(jiān)督體系逐步完善，公民法治意識增強，但與實現(xiàn)依法治理的實際需求尚有距離。

首先，法律法規(guī)制定滯后。國家涉及民族事務(wù)治理的三部重要法規(guī)，即《民族區(qū)域自治法》頒布于1984年，修訂于2004年，《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》自1993年頒布實施至今，仍未完成修訂。這些法規(guī)已難以反映社會的客觀需求，有些法規(guī)過于原則，缺少細(xì)化配套法規(guī)，操作彈性較大，易形成權(quán)力尋租空間，也會導(dǎo)致治理成本的無形攀升。因民族事務(wù)的敏感性和政治性，地方立法機構(gòu)在制定涉民族事務(wù)法規(guī)時通常更為審慎，加之立法資源有限，民族事務(wù)與經(jīng)濟、民生等領(lǐng)域相比處于弱勢，很難獲取有限的立法資源，如關(guān)于少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作，尚沒有地方出臺專門性規(guī)范的法規(guī)。

其次，權(quán)力監(jiān)督體系不健全。一方面，公權(quán)力監(jiān)督機制不完善，對民族事務(wù)治理相關(guān)部門行政執(zhí)法和貫徹落實民族政策等行為監(jiān)督不夠。在國家層面，僅有全國人大每隔幾年會有一次民族區(qū)域自治法實施情況督查，對國家機構(gòu)及地方治理民族事務(wù)的實情難以及時全面掌握；在地方層面，對涉及民族事務(wù)的重大行政決策事項、行政執(zhí)法等缺乏長效監(jiān)督機制，雖有政府法制機構(gòu)的績效考核，但其監(jiān)督也未觸及深層問題。另一方面，社會監(jiān)督體系尚未形成，社會、民眾對民族事務(wù)治理的參與度不高，監(jiān)督政府責(zé)任意識不強，多體現(xiàn)在與自身利益相關(guān)方面或不會行使此方面權(quán)力。以互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為例，因網(wǎng)絡(luò)民主議事機制不健全和缺乏對網(wǎng)民的正確引導(dǎo)，一些網(wǎng)民往往盲目跟帖或轉(zhuǎn)發(fā)涉民族因素帖子，常常形成對政府的話語圍攻，反而有違監(jiān)督本意。

再次，民眾法治意識薄弱。民眾法治意識與10年前相比雖有大幅提升，但還不能滿足實現(xiàn)法治社會之需，仍存在民眾對法的理解認(rèn)知運用有限、違法違規(guī)、難以依法維權(quán)等現(xiàn)象。此外，對社會治理的認(rèn)知認(rèn)同度低，關(guān)注參與公共事務(wù)治理的意識不強，常有“看客心態(tài)”。比如，一些受法治文化浸潤較少的少數(shù)民族群眾，當(dāng)生活場域發(fā)生變化后，他們在經(jīng)濟生活中與其他民族發(fā)生矛盾糾紛，易傾向于動員同族同鄉(xiāng)以情緒化或非理性的方式解決，缺乏通過法律途徑或正當(dāng)程序去解決問題的意識。

總之，從治理主體、客體、環(huán)境因素看，主體單一和治理能力不足、民族問題的復(fù)雜性和民族差異性、立法滯后和法治意識薄弱成為當(dāng)前民族事務(wù)治理的主要難題。

四、依法治理民族事務(wù)的路徑

民族事務(wù)治理是一項長期復(fù)雜的綜合性工程，對多民族國家治亂興衰具有重要影響。在當(dāng)代中國，解決民族事務(wù)治理困境已成為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心議題，從公共事務(wù)治理的理論邏輯和實踐方向?qū)徱?，需要從治理機制、治理方式、治理環(huán)境方面完善民族事務(wù)治理的路徑。

(一)構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局

由于民族事務(wù)治理風(fēng)險疊加性與多元化不斷加劇，傳統(tǒng)的社會治理模式已難以適應(yīng)，因為在現(xiàn)代社會，任何個體都不可能具有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識和信息，也不可能有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具[31](55)。因此，完善民族事務(wù)治理體系，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局是破解民族事務(wù)治理難題的首要任務(wù)。多元協(xié)同共治不僅能實現(xiàn)平等合作治理，填補社會力量在治理中的缺位，還可掃除單一治理的視覺盲區(qū)，實現(xiàn)熔鑄多元治理主體的優(yōu)勢功能于一體之目標(biāo)?！岸嘣币馕吨枰瞥齻鹘y(tǒng)管理觀念，增強平等合作意識，鼓勵和邀約社會各類主體積極參與民族事務(wù)治理。“協(xié)同”意味著改變政府長期壟斷民族事務(wù)治理的現(xiàn)狀，各個治理主體處于平等地位，并按一定分工發(fā)揮特定作用?！肮仓巍奔垂餐瑓⑴c民族事務(wù)治理，其實質(zhì)是開放、平等、合作之治，強調(diào)多元主體的參與，實現(xiàn)政府與社會良性互動和深度融合。要在素有“強政府”管理的民族事務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多元協(xié)同共治，就應(yīng)當(dāng)進一步挖掘超越于行政機制和社會機制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機制，使兩種具有張力的治理機制在一種系統(tǒng)的框架下相互促進、和諧共生[32]。

構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的民族事務(wù)治理格局，一方面，應(yīng)科學(xué)劃分配置民族事務(wù)治理權(quán)，整合政府、市場、社會等各類資源，適度釋放治理空間，明確治理主體的職責(zé)和作用，實現(xiàn)民族事務(wù)治理權(quán)科學(xué)配置和高效運行；另一方面，應(yīng)構(gòu)建政府與社會合作機制，為社會組織提供合法生長空間，促進政府與社會組織在協(xié)同共治過程中共同成長和良性互動，實現(xiàn)政府與社會的有機合作和團結(jié)。

“善治”是政府與社會合作實現(xiàn)公共利益最大化的過程[33](105)，要求民族事務(wù)治理主體須持續(xù)提升治理能力。其一，提升政府治理能力。公務(wù)員是行政權(quán)力的主要行使者，其素質(zhì)在很大程度上決定著政府的治理能力，也影響著公民對政府治理的信心和尊重。政府工作人員需要深植法治文化、治理文化、行政倫理，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高依法應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情、依法處理涉民族因素矛盾糾紛的能力，進一步提高治理績效。其二，提升社會治理能力。培育民族事務(wù)治理的社會土壤，塑造社會治理微觀基礎(chǔ)，鼓勵社會組織積極參與，推動社會組織深度融入治理結(jié)構(gòu)。心理建設(shè)是社會治理的基礎(chǔ)[10]，要培育民眾理性、積極、健康的社會心態(tài)，模鑄民眾對公共事務(wù)治理的理性認(rèn)同，凝聚治理主體共識，熔鑄黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體于一體。加強社會組織、民眾的政治文化和綜合素質(zhì)培養(yǎng)，增強社會參與民族事務(wù)治理的素養(yǎng)和責(zé)任意識，提高社會參與治理的能力和水平。

(二)創(chuàng)新民族事務(wù)治理方式

孟子曰：“徒法不足以自行”，可見，民族事務(wù)治理不僅要靠法治，還須輔之以他治。創(chuàng)新民族事務(wù)治理的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變治理方式，實現(xiàn)法治與其他治理方式的結(jié)合。一是法治與德治相結(jié)合。道德是社會的隱性制度，在社會治理過程中對人的社會行為進行引導(dǎo)與規(guī)范，與法律制度等“顯性制度”交互影響，共同構(gòu)建社會秩序[14]。加強法治信仰與公民道德建設(shè)并重，培育和提升治理主體的法制素養(yǎng)和道德修養(yǎng)，塑造和提升社會成員的道德品質(zhì)，發(fā)揮道德對法治的補充功能。二是行政管理與司法治理相結(jié)合。司法在社會治理中扮演著重要角色，被稱為“微觀社會矛盾糾紛的靈敏顯示器和社會治理狀態(tài)的預(yù)警機”[34]。訴訟作為公共事務(wù)治理的有效方式，司法機關(guān)應(yīng)在保持其中立性的前提下參與民族事務(wù)治理，通過司法途徑調(diào)解和審判涉民族因素的訴訟案件，依法化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛。三是法治與數(shù)字治理相結(jié)合。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、及時研判與共享，成為支持社會治理科學(xué)決策和準(zhǔn)確預(yù)判的有力手段[35]。筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建民族事務(wù)治理數(shù)據(jù)資源體系。其一，加強頂層設(shè)計，由國家民族事務(wù)部門和網(wǎng)信部門聯(lián)合設(shè)計民族數(shù)據(jù)資源體系制度架構(gòu)。其二，打通不同部門、不同地區(qū)間的信息壁壘，構(gòu)建信息共享平臺。其三，在國家及地方政務(wù)中心建立涉民族事務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，分析統(tǒng)計民族事務(wù)公共服務(wù)事項公開和辦理結(jié)果，預(yù)判全國及各地區(qū)民族事務(wù)動態(tài)。其四，加強網(wǎng)站建設(shè)，以網(wǎng)站服務(wù)外包形式解決網(wǎng)絡(luò)平臺供給不足。

(三)優(yōu)化民族事務(wù)治理環(huán)境

社會治理實現(xiàn)法治化，不僅要求“政府治理”的法治化，還要求“社會自治”的法治化[36]，這表明民族事務(wù)治理需要同步推進法治政府和法治社會的建設(shè)，促進公權(quán)力主體依法行政和社會組織依法自治，為民族事務(wù)治理創(chuàng)造適宜的法治環(huán)境。首先，構(gòu)建軟法與硬法相結(jié)合的法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)體系是依法治理民族事務(wù)的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點，是治理主體以法治思維和法治方式處理民族事務(wù)的基本依據(jù)[37]。國家應(yīng)加快立法進程，加強對涉民族類法律法規(guī)的制定和修訂，創(chuàng)制反映時代客觀需求的法律法規(guī)。如，重啟《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》修訂工作。履行國家立法機構(gòu)指導(dǎo)立法和祛除法律沖突職能，指導(dǎo)民族地區(qū)制定符合實際的法規(guī)，對與國家上位法相沖突的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，立法機構(gòu)應(yīng)及時提出修改意見和建議。地方應(yīng)充分行使憲法賦予的立法權(quán)，創(chuàng)制和完善具有針對性預(yù)防和解決實踐中問題的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。如，貴州、云南出臺的促進民族團結(jié)進步的地方性法規(guī)，是民族團結(jié)立法的創(chuàng)新者，值得思考和借鑒。

其次，完善民族事務(wù)治理監(jiān)督體系。權(quán)力制約是法治的基本精神，行政權(quán)力能否受到法律的有效控制，是能否實現(xiàn)民族事務(wù)治理的關(guān)鍵[38]。因此，必須構(gòu)建黨委、人大、政府、監(jiān)察委、司法、社會有機互補的民族事務(wù)治理監(jiān)督體系。黨委發(fā)揮總攬統(tǒng)領(lǐng)作用，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作。孟德斯鳩認(rèn)為：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！比舜笞鳛閲易罡邫?quán)力機關(guān)，監(jiān)督政府、司法、監(jiān)察委貫徹落實民族法律法規(guī)，制定和完善民族法律法規(guī)；監(jiān)督政府及社會貫徹落實民族政策，并督促政府對其進一步完善和嚴(yán)格落實。監(jiān)察委員會是與人大、政府、司法機構(gòu)平行的監(jiān)督機構(gòu)，重點對民族事務(wù)治理過程中的違法違規(guī)行為執(zhí)紀(jì)問責(zé)。司法監(jiān)督是監(jiān)督的紅線和底線，它以法律訴訟的形式保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范政府權(quán)力運行，倒逼政府依法行政。社會是公權(quán)力自我監(jiān)督之外的監(jiān)督，政府要為社會主體創(chuàng)造發(fā)展空間，構(gòu)建監(jiān)督平臺，完善網(wǎng)絡(luò)議事機制，鼓勵和引導(dǎo)社會依法、理性、有序監(jiān)督。

最后，形塑民眾法治意識。著名法學(xué)家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)?！睂嵤┕穹ㄖ涡叛龉こ?，結(jié)合民族地區(qū)實際，分類、分層開展法治宣傳教育，尤其要對學(xué)生、城市流動人口、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者等進行“滴灌式”教育，不斷提高民眾法治意識，形成全社會尊法、學(xué)法、守法、用法的良好氛圍。法律文化反映了人們對法律的性質(zhì)、法律在社會生活中的地位和作用以及其他各種法律問題的價值評判，并表現(xiàn)在人們從事法律活動的思維方法和實際行為模式中[39]。注重法治文化建設(shè)，逐步將法治精神浸潤人心，健全民眾的法治意識、法治觀念、法治性格，引導(dǎo)人們自覺信仰和實踐法律。

總而言之，民族事務(wù)治理是堅持中國特色解決民族問題正確道路的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在全面推進民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的進程中，國家及地方積極探索加強和創(chuàng)新民族事務(wù)治理的路徑，運用法治思維和法治方式處理民族事務(wù)的理念在理論研究與實踐中已“落地生根”。中國是多民族國家，民族事務(wù)治理已是全域化、全局性的工作，法治已成為民族事務(wù)治理的重要方式和維護中國社會團結(jié)的有效機制，成為凝聚社會共識和鑄牢中華民族共同體意識的重要保障。筆者認(rèn)為，從理論上闡述依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵，厘清法治、治理與民族事務(wù)的關(guān)系是依法治理民族事務(wù)實踐之前提；從實踐上提升治理能力、創(chuàng)新治理方式、優(yōu)化治理環(huán)境，既是依法治理民族事務(wù)的保障，也有助于促進民族團結(jié)和中華民族共同體建設(shè)。