摘 要：農(nóng)村改廚改廁政策有著典型精英決策特點，出于政治目標需要出臺符合中央大政方針的政策，一方面在一定程度上完成政策指標，然而政策卻不符合民主政治的基本追求，政策無法反應大眾真正的需求。文章試從農(nóng)村改廚改廁政策管中窺豹，分析精英決策的利弊，探尋可行的民主法治改良方法。

關(guān)鍵詞：改廚改廁;精英決策;民主法治;公共政策

一、精英模式的主要理念

精英模式中認為公共政策的制定是掌握在統(tǒng)治權(quán)力的政治精英的價值偏好中。精英模式認為，政策制定過程中，民眾完全是被動參與，他們的訴求及其行動對公共政策不會產(chǎn)生決定性的影響。

第一，社會的發(fā)展會分化為有權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人。

第二，少數(shù)的精英并不是多數(shù)的被統(tǒng)治者的代表，他們主要來自經(jīng)濟地位較高的社會階層。

第三，民眾常常是被動消極的，因此精英模式下很少會受到民眾的影響;權(quán)力精英有基本的社會價值觀，。

第四，公共政策是由具有統(tǒng)治地位的政治領(lǐng)袖杰做出的決策。制定的公共政策由專業(yè)的行政機關(guān)、行政人員落實執(zhí)行;公共政策直接反映的是權(quán)力精英認同的價值取向而非民眾的訴求。

二、廣西改廚改廁政策出臺的背景

根據(jù)中央建設(shè)“美麗中國”決策部署，2013年初廣西壯族自治區(qū)開展“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)活動，此活動是為了改善農(nóng)村農(nóng)民衛(wèi)生環(huán)境，提高農(nóng)村農(nóng)民群眾生活水平。根據(jù)《“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)重大活動規(guī)劃綱要（2013-2020）》部署，鄉(xiāng)村建設(shè)活動分四個階段進行：清潔鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村、宜居鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村。2017年至2018開展第三階段“美麗廣西·宜居鄉(xiāng)村”活動，打造“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)升級版。實施“三改六提三增”工程（“三改”：就是在農(nóng)村進行改廁、改廚和改圈工程），需要在2018年完成200萬戶農(nóng)村廚房廁所改造，力求農(nóng)村的無害化衛(wèi)生廁所普及率達到90%以上;取得200萬戶農(nóng)村廚房改造，使農(nóng)村清潔廚房普及率達到60%以上。

2016年廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈“美麗廣西·宜居鄉(xiāng)村”活動指導意見〉及三個配套文件的通知》（桂辦發(fā)〔2016〕60號）啟動改廚改廁項目。2017年廣西全區(qū)農(nóng)村改廁改廚建設(shè)任務各100萬戶，完成了改廁99萬戶、改廚97萬戶，未完成當年目標。2018年農(nóng)村改廁改廚各100萬戶的建設(shè)任務。

三、B市Y區(qū)改廚改廁政策實施情況

確定改廚改廁對象。結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村改廁、改廚工作實際情況，改廁對象確定的順序為：無廁所農(nóng)戶優(yōu)先，有廁所但非衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶次之，再到有衛(wèi)生廁所但未達到無害化處理條件的農(nóng)戶。在確定農(nóng)村改廁改廚對象時，結(jié)合脫貧攻堅、扶貧濟困等工作，對建檔立卡貧困戶、五保戶、低保戶、殘疾人家庭等4類特殊對象給予優(yōu)先保障。

改廚改廁的資金補助標準。2017年B市Y區(qū)農(nóng)村改廚補助標準為900元/戶，農(nóng)村改廁補助標準為1600元/戶;2018年提高農(nóng)村改廚補助標準為1400元/戶，農(nóng)村改廁補助標準為2400元/戶。其中自治區(qū)、市本級、縣（區(qū)）財政按照1：2：1比例承擔補助資金，即每戶改廁改廚自治區(qū)補助950元、市本級補助1900元、縣（區(qū)）補助950元，區(qū)本級財政共配套資金190萬元。改廚改廁工程所需資金采取自治區(qū)補助、地方配套、農(nóng)戶自籌等多種籌資方式。農(nóng)村改廚改廁申請和審批、資金撥付程序嚴格按照“農(nóng)戶申請、村委評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣區(qū)審批”的流程，由農(nóng)戶根據(jù)自身需要，自行選擇自建、聯(lián)建或者委托統(tǒng)一代建的建設(shè)方式，登記一戶、完成一戶、驗收一批、撥付一批。

2017年-2018年B市Y區(qū)改廚改廁項目的實施情況。B市Y區(qū)2017年改廚改廁建設(shè)任務各2000戶，改廁完工1700戶，改廚完工1700戶，未完成當年目標。2018年改廚改廁任務各2000戶，2018年改廁完工2011戶，改廚完工2244戶。

四、精英決策模型下改廚改廁政策存在的問題分析

（一）精英決策模型下的改廚改廁政策沒有經(jīng)過科學的前期調(diào)研，政府僅為了完成行政指標，不能反映大眾的意志

改廚改廁的農(nóng)戶是迫切需要解決的生活基本保障問題，沒有足夠的經(jīng)濟能力去改善生活條件的人。改廚改廁補助資金較低，農(nóng)戶需自籌部分資金才能完成兩改，農(nóng)戶認為不參加兩改并不影響其生產(chǎn)生活，沒有必要在這方面出資金，或者認為等有資金新建房屋后再考慮改善廚廁條件。而政府制定政策沒從農(nóng)戶的角度出發(fā)，沒有針對特定的目標群體的利益進行研究，把農(nóng)村的“臟亂差”歸于農(nóng)戶的廚廁條件差，認為把改廚改廁任務數(shù)完成，就達成了政策目標。這種決策模式缺乏上下互動，是由政府單方面意愿行為，是權(quán)利精英達成目標的過程。這種模式最大的優(yōu)勢可以很快制定出決策方案，通過行政手段和財政補貼迅速落實行政指標。行政指標的落實卻沒有真正取到效果，沒有使農(nóng)戶真正受益，最終也沒能真正實現(xiàn)政策目標。

（二）精英決策模型下改廚改廁政策執(zhí)行中，各層級缺乏溝通與協(xié)調(diào)，未真正實現(xiàn)政策目標

改廚改廁政策中實行建設(shè)任務指標制，自治區(qū)制定任務時已規(guī)定了縣區(qū)的任務數(shù)，縣區(qū)制定方案就分配好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務數(shù)，指標的制定的有利于業(yè)績的考評，卻缺乏靈活性和實效。2017年廣西總體上沒有完成改廚改廁各100萬的建設(shè)任務數(shù)，2018年為確保目標完成，在行政上加強督查，每月上報進度;B市Y區(qū)補助金由2017年農(nóng)村改廚補助標準為900元/戶，農(nóng)村改廁補助標準為1600元/戶，2018年提高農(nóng)村改廚補助標準為1400元/戶，農(nóng)村改廁補助標準為2400元/戶，檢查資金配套落實情況。補助標準的提高一定程度上激發(fā)農(nóng)戶參與改廚改廁的積極性，但由于沒有統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一生產(chǎn)，每戶改廚改廁農(nóng)戶各自聘請水泥匠施工，導致建設(shè)水平參差不齊，有些農(nóng)戶為了省錢，建設(shè)上只建一個空殼應付驗收以獲得補助，質(zhì)量不達標。數(shù)據(jù)表明廣西順利完成改廚改廁各200萬戶建設(shè)任務數(shù)。實際上由于改廚改廁項目驗收程序非常簡單，由政府工作人員組成驗收組，到農(nóng)戶現(xiàn)場拍照，簽好驗收表格。驗收組大部分不具備驗收工程資格，不能真實評估改廚改廁的工程質(zhì)量。

五、精英決策模型的改良建議

（一）政府要積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念

政策的出臺要吸取當事民眾的意見，并讓更多的民眾參與社會公共事務管理，堅持以人為本，執(zhí)政為民的理念，建設(shè)服務型政府，還權(quán)于民。服務型政策制定以人民的訴求為主，政策制定將公民利益放在首位，人民的訴求作為制定公共政策的行為導向，讓民眾和社會組織只是主動接受政策，積極參與。在對各級政府開展合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，適當把權(quán)力下放給基層;推行政務公開，保障民眾知情權(quán)，引導民眾參與公共政策制定，開通民眾監(jiān)督公共政策實施的渠道，提高行政部門的效率，增強管理主體活力，重構(gòu)服務型政府與民眾的關(guān)系。

（二）完善民眾參與決策的法律法規(guī)，法律作為公共管理最后的保障公發(fā)展與完善法律法規(guī)非常重要

完善公民參與的法律法規(guī)，使公民參與有法可依公民參與不僅需要依法參與，而且還需要依良法參與要實現(xiàn)公民參與的法制化，首先就要建立完備的、能夠保證所有公民在參與過程中得以全面遵從的法律規(guī)范體系。這種法律體系不僅要保護公民的民主權(quán)利能夠正當行使，還能夠依法對違背法律、法規(guī)意旨的行為進行懲處，維護法律的權(quán)威性和嚴肅性。這就要求我們要抓緊建立和完善有利于擴大公民參與的法律法規(guī)，如完善社團法，培育成熟的公民參與主體;建立新聞法，拓寬公民參與的渠道;健全請愿法，將公民的上訪以及對政府的批評、建議納入法制化的軌道;制定立法法，拓展公民立法參與的廣度和深度等。加強普法力度，提高民眾的法治意識及法律素質(zhì)，建立完善的法治系統(tǒng)要從人開始，每一個民眾都要具備注基本法律知識和法治素質(zhì)，認識到法治的原則和精神。加強普法力度是提升民眾法律知識和素質(zhì)重要途徑。

六、結(jié)語

改廚改廁政策受公眾力量的影響微弱，決策過程基本取決去權(quán)力精英的作用?，F(xiàn)代民主政治中的基本特征是“主權(quán)在民”，現(xiàn)代民主國家要重視公眾參與公共決策的愿望和能力，才能使公共政策更科學更能反應公眾的意志。

參考文獻

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[2] 陳振明.公共管理學原理：修訂版[M].北京：中國人民大學出版社，2017.

[3] 王利才.“精英決策”模式下的公民參與[DB/OL].道客巴巴，2014.

作者簡介：許廷冠（1989.11- ），男，漢族，廣西合浦人，廣西大學公共管理學院，2018級碩士研究生在讀，研究方向：政府行為與公共政策分析。