□淳安縣規(guī)劃和自然資源局 徐高建 朱華平

杭州市淳安縣地質(zhì)環(huán)境條件復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)占縣域國土面積的96%左右，其中高、中易發(fā)區(qū)占11.55%，是浙江省受地質(zhì)災(zāi)害威脅最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。全縣地質(zhì)災(zāi)害呈“隱患數(shù)量多，分布范圍廣；災(zāi)害類型多，崩塌、滑坡占多數(shù)；災(zāi)害規(guī)模小，危害程度大”的特點(diǎn)，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了巨大威脅。

按照浙江省地質(zhì)災(zāi)害隱患綜合治理“除險(xiǎn)安居”三年行動(dòng)要求，該縣地質(zhì)災(zāi)害防治工作堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主、避讓搬遷和治理相結(jié)合的原則，“防、治、搬”三手并舉，做好地質(zhì)災(zāi)害“預(yù)防、治理、處置、監(jiān)測”四篇文章，有效開展地質(zhì)災(zāi)害隱患綜合治理工作，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，確保群眾實(shí)現(xiàn)安居夢。

根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，“除險(xiǎn)安居”三年行動(dòng)要求淳安縣完成的地質(zhì)災(zāi)害綜合治理項(xiàng)目共53個(gè)，其中采取工程治理措施的有25個(gè)，占比47%，由此可見工程治理防治仍然是地質(zhì)災(zāi)害項(xiàng)目綜合整治中的重要手段。但由于治理工程項(xiàng)目存在主觀及不可抗力等客觀因素，經(jīng)常會(huì)涉及工程變更。合理合法的工程變更不但能保障工程治理項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量等，還能提高各相關(guān)參與方的積極性，保障各方利益。但變更的程序繁瑣，變更是否合理，直接影響到治理項(xiàng)目的進(jìn)度，也涉及工作人員對政策的把握等問題。結(jié)合工作情況，本文將淺析該縣地質(zhì)災(zāi)害防治工程項(xiàng)目的變更問題和對策。

一、治理工程變更的基本原因

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，工程項(xiàng)目變更的基本原因分主觀原因和客觀原因。主觀原因主要是指因發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方、設(shè)計(jì)方等各參與方導(dǎo)致的變更；客觀原因是指因不可抗力導(dǎo)致的變更，如治理工程地質(zhì)條件的改變、突發(fā)的自然災(zāi)害等。

（一）勘察不到位引起的變更

主要有兩種形式。一是沒有進(jìn)行現(xiàn)場地質(zhì)勘察就直接進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要因?yàn)榈刭|(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目需要緊急處置搶時(shí)間或應(yīng)急排險(xiǎn)造成，如某項(xiàng)目因需緊急排險(xiǎn)，設(shè)計(jì)單位在沒有進(jìn)行地質(zhì)勘察的情況下就對該治理項(xiàng)目進(jìn)行圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，圖紙上既無地質(zhì)勘察資料又無土石方鑒定分析，挖填方估算時(shí)籠統(tǒng)地按四類土估算總量。在工程施工過程中，發(fā)現(xiàn)要開挖的坡體以較堅(jiān)硬巖石為主，而項(xiàng)目給出的是四類土的挖方價(jià)格，施工單位按照此價(jià)格施工，明顯虧本，導(dǎo)致項(xiàng)目不得不變更而增加相應(yīng)的費(fèi)用，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。二是沒有對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行針對性勘察，如某項(xiàng)目的實(shí)際為滑坡地質(zhì)災(zāi)害項(xiàng)目，而設(shè)計(jì)單位按照崩塌地質(zhì)災(zāi)害的勘察手段開展項(xiàng)目勘察，得到的勘察結(jié)果完全不能指導(dǎo)設(shè)計(jì)，項(xiàng)目在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)與設(shè)計(jì)方案不能按圖實(shí)施，不得不重新進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)，從而引起項(xiàng)目變更，延誤工期。

（二）設(shè)計(jì)不合理引起的變更

由于設(shè)計(jì)單位在調(diào)查收集基礎(chǔ)資料還不夠齊全的情況下便進(jìn)行圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，致使在項(xiàng)目施工過程中，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)方案與實(shí)際情況不符，無法施工，不得已修改工程設(shè)計(jì)，引起工程變更。如某項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，沒有考慮到災(zāi)害坡體與既有建筑物之間的距離，按照常規(guī)要求設(shè)計(jì)為錨桿格構(gòu)梁加固坡體，項(xiàng)目施工階段，發(fā)現(xiàn)根本沒有足夠的空間給施工單位搭設(shè)腳手架及安放鉆孔作業(yè)設(shè)備，項(xiàng)目施工受阻，不得不變更采取其他加固措施，導(dǎo)致工程延期兩個(gè)月。又如某設(shè)計(jì)單位沒有充分考慮現(xiàn)場實(shí)際情況就進(jìn)行工程圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，導(dǎo)致在項(xiàng)目施工過程中直接影響到了居民的日常出行，不得不增加臨時(shí)便道及安全措施，以保障出行居民的安全，造成工程變更，工程造價(jià)也隨之增加。

（三）建設(shè)單位提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的變更

在項(xiàng)目實(shí)施過程中建設(shè)單位擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)變更工程項(xiàng)目、增加施工材料價(jià)格、引起施工進(jìn)度變化等問題。這樣做的后果使工程造價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過投資限額，增加政府債務(wù)。如某治理項(xiàng)目原設(shè)計(jì)的擋墻為漿砌塊石擋墻，要求簡易勾縫進(jìn)行美化即可，但建設(shè)單位認(rèn)為簡易的勾縫不夠美觀，要求施工單位掛大理石面板，以增強(qiáng)美化效果，導(dǎo)致工程變更，費(fèi)用增加。

（四）未按規(guī)定簽訂施工合同引起的變更

某工程在招標(biāo)文件明確規(guī)定：“本工程采用固定總價(jià)合同，投標(biāo)人應(yīng)充分考慮市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和政策調(diào)整性風(fēng)險(xiǎn)……”。而施工合同專用條款中約定：“本工程主要材料按甲乙雙方簽訂價(jià)格或市場價(jià)進(jìn)行調(diào)整”。該條款違背了招投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款，違反了招投標(biāo)法的規(guī)定。

（五）工程量預(yù)算有誤造成的變更

工程招標(biāo)過程中，項(xiàng)目業(yè)主急于開工，對合同工程量清單沒有進(jìn)行認(rèn)真地核對，在施工過程中發(fā)現(xiàn)存在丟項(xiàng)、漏項(xiàng)、工程量誤差大而引起工程變更，工程造價(jià)也相應(yīng)增加。還有部分地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目因特殊的施工工藝，沒有明確概預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門對治理工程的核價(jià)低于實(shí)際造價(jià)，使得工程治理項(xiàng)目資金不足，不得不進(jìn)行變更，延誤工期。

（六）不可抗力引起的變更

如某邊坡治理項(xiàng)目，施工期間恰遇百年一遇的局地強(qiáng)暴雨，強(qiáng)暴雨導(dǎo)致已開挖的好坡體出現(xiàn)大面積山體滑坡，原已經(jīng)施工好的擋墻及水溝也因山體滑坡全部被毀。暴雨結(jié)束后，建設(shè)單位及時(shí)組織各方現(xiàn)場勘察，重新擬定治理方案，導(dǎo)致工程變更，費(fèi)用增加，工期延誤。

二、變更造成的不利影響

（一）對工程施工和工期的影響

不合理的工程變更，不僅給建設(shè)單位帶來經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也會(huì)打亂施工方的施工計(jì)劃，甚至拖延工程進(jìn)度，導(dǎo)致應(yīng)該按時(shí)交付的災(zāi)害治理工程延期交付。如某工程，簽訂合同要求在4月中旬及汛期來臨前完工，結(jié)果由于變更，工程完工時(shí)間一拖再拖，遲遲未按合同要求結(jié)束，使得治理工程未能發(fā)揮應(yīng)有防災(zāi)作用。

（二）對建設(shè)資金安排計(jì)劃的影響

治理工程變更給工程造價(jià)和工期帶來不利影響的同時(shí)也會(huì)打亂政府投資的計(jì)劃安排。有的工程變更由于費(fèi)用增加成倍，不得不追加政府投資，甚至需要占用年度投資計(jì)劃的其他資金，導(dǎo)致其他項(xiàng)目的資金不能及時(shí)支付，擾亂了政府建設(shè)資金的安排。由于資金的支付不及時(shí)，施工單位的資金支付計(jì)劃也將受到影響，應(yīng)該按時(shí)支付的材料款得不到支付，給施工單位增加資金壓力。

（三）增加各方壓力，造成不良社會(huì)影響

▲滑坡治理工程現(xiàn)場踏勘

某滑坡治理工程，本該在雨季來臨前結(jié)束，因涉及工程變更造成汛期還在趕工期，無形之中增加了風(fēng)險(xiǎn)壓力。為了保障地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)受威脅群眾的生命安全，在主汛期期間，每次出現(xiàn)強(qiáng)降雨，屬地政府都要組織受威脅群眾進(jìn)行撤離轉(zhuǎn)移。這不但增加了屬地政府的壓力，群眾對此也不理解，使得屬地政府處于非常被動(dòng)的局面。同時(shí)因工程變更程序繁雜，工程完工后，尚有材料款、農(nóng)民工工資尚未完全支付到位，造成施工單位拖欠民工工資，無形中給當(dāng)?shù)卣黾恿诵旁L壓力和不穩(wěn)定因素。

三、管理建議

（一）規(guī)范各相關(guān)參與方的市場行為，督促各相關(guān)方嚴(yán)格按照法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)范開展工作

2018年12月18日袁家軍省長簽發(fā)第373號(hào)浙江省人民政府令，頒布了《浙江省地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》。該管理辦法自2019年2月1日起施行，為各參與主體明確了法定的義務(wù)和權(quán)利。要及時(shí)督促地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目各參與方認(rèn)真學(xué)習(xí)研讀該管理辦法，領(lǐng)會(huì)文件精神，嚴(yán)格按照管理辦法落實(shí)各方責(zé)任，確保治理工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，減少工程變更。對該管理辦法的學(xué)習(xí)，可以以學(xué)習(xí)班、聘請專家解讀授課等方式，組織各相關(guān)方集中學(xué)習(xí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)也要介入，加強(qiáng)對地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目各主體的監(jiān)督檢查，對責(zé)任落實(shí)不到位的要予以處理，并進(jìn)行通報(bào)。

（二）嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)控變更，將違規(guī)變更消滅在萌芽期

不管何種因素引發(fā)的工程變更，各相關(guān)參與方要嚴(yán)格把關(guān)，予以控制。設(shè)計(jì)方要進(jìn)行驗(yàn)算復(fù)核，施工方要檢查是否按圖施工，監(jiān)理、建設(shè)方要實(shí)地檢查核實(shí)。要以召開征詢意見會(huì)等形式明確變更是何種因素引起的、是否同意變更等。同時(shí)要加強(qiáng)施工工程的管理，對出現(xiàn)的合理變更，隱蔽工程實(shí)施前，各相關(guān)方要及時(shí)赴現(xiàn)場踏勘確認(rèn)、簽證，鎖定變更證據(jù)資料。對于想通過虛報(bào)工程量、虛列分項(xiàng)工程增加費(fèi)用的違規(guī)變更，各相關(guān)方要予以拒絕，并按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，從嚴(yán)追究相關(guān)方的責(zé)任，形成震懾，將違規(guī)的變更苗頭消滅在萌芽期。

（三）抓緊出臺(tái)地質(zhì)災(zāi)害治理工程的概預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)

目前地質(zhì)災(zāi)害治理工程設(shè)計(jì)單位及預(yù)算單位主要是參考《浙江省市政工程預(yù)算定額》《浙江省建筑工程預(yù)算定額》等定額標(biāo)準(zhǔn)編制地質(zhì)災(zāi)害治理工程的概預(yù)算，沒有充分考慮到地質(zhì)災(zāi)害治理工程施工工藝特殊性及動(dòng)態(tài)變化特性，導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害治理工程經(jīng)常發(fā)生預(yù)算不足、漏項(xiàng)或在治理實(shí)施中發(fā)生變更。因此亟待出臺(tái)地質(zhì)災(zāi)害治理工程的概預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，確保地質(zhì)災(zāi)害治理工程項(xiàng)目概預(yù)算有據(jù)可依，保障資金使用合理規(guī)范，更好地指導(dǎo)相關(guān)單位實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害治理工程。

（四）按照“最多跑一次”改革要求，對合理合法的工程變更予以簡化變更程序，確保工程變更及時(shí)得到批準(zhǔn)，保障工程質(zhì)量及各相關(guān)方利益

目前地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目為政府投資居多，治理工程一旦涉及到變更，各參與方都不愿意看到。2015年12月30日，經(jīng)淳安縣政府同意，各相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《淳安縣政府投資項(xiàng)目工程違規(guī)變更責(zé)任追究暫行辦法（試行）》（淳監(jiān)〔2015〕25號(hào)），無形地給工程變更加上“緊箍咒”。對于施工單位的一些合理合法的變更，應(yīng)該給予支持。原來的變更程序相對繁瑣，需要財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改等多部門聯(lián)合踏勘，開會(huì)研究，然后上報(bào)淳安縣政府研究，來來回回需要消耗很多時(shí)間及精力。建議淳安縣政府簡化變更程序，壓縮審批時(shí)間，順應(yīng)“最多跑一次”改革要求，以確保地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目順利實(shí)施，保障群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。