□ 東陽市自然資源和規(guī)劃局 王玫瑰 楊 玲

近幾年來，隨著十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國策的深入推進(jìn)，所有建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行“先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田、補(bǔ)水田”的耕地占補(bǔ)平衡政策。但由于東陽市新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，對(duì)耕地的需求量日益劇增，加之耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，該市日后耕地占補(bǔ)平衡壓力逐漸增大。為解決耕地占補(bǔ)平衡問題，東陽市從強(qiáng)化要素保障出發(fā)，積極探索占補(bǔ)平衡工作的新舉措。

一、耕地占補(bǔ)平衡工作基本情況

東陽市已連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。2016—2018年，全市完成墾造耕地面積6424畝，完成墾造水田（包含“旱改水”質(zhì)量提升）面積4664畝。2016—2018年，該市共報(bào)批56個(gè)計(jì)劃批次和3個(gè)單獨(dú)批次，總面積13227畝，其中占用耕地6216畝（水田5250畝約占84%、旱地966畝約占16%）。

2019年東陽市推進(jìn)了杭溫高鐵、甬金鐵路、義東高速、G351國道、橫店通用機(jī)場(chǎng)、溫州醫(yī)學(xué)院、花園“村域小城市”建設(shè)等一系列重大交通項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，需占用耕地3858畝，其中水田3052畝、旱地806畝。2019年在墾造水田、“旱改水”質(zhì)量提升項(xiàng)目報(bào)備成功產(chǎn)生指標(biāo)后，預(yù)計(jì)該市補(bǔ)充耕地（水田）指標(biāo)可達(dá)4192.07畝，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

二、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要舉措

（一）全力推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，強(qiáng)化要素保障

▲白云街道十里頭全域土地綜合整治前

▲白云街道十里頭全域土地綜合整治后

一是加強(qiáng)指導(dǎo)，分解落實(shí)年度目標(biāo)任務(wù)。2019年全市共下達(dá)墾造耕地任務(wù)2800畝（其中水田數(shù)需占任務(wù)數(shù)的20%以上），旱地改水田1500畝，建設(shè)用地復(fù)墾立項(xiàng)1100畝，耕作層剝離862畝。二是固化項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目管控。嚴(yán)格項(xiàng)目規(guī)劃和管控，采取公開招標(biāo)方式選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的測(cè)量單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、預(yù)算編制單位和監(jiān)理單位。三是完善政策，強(qiáng)化項(xiàng)目資金保障力度。2019年4月，東陽市政府發(fā)文再次提高了土地開發(fā)整理項(xiàng)目的補(bǔ)助資金和獎(jiǎng)勵(lì)資金。四是落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化考核力度。將土地開發(fā)整理工作列入各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道的主要考核指標(biāo)，并作為“不擔(dān)當(dāng)不作為”專項(xiàng)整治的重要督查內(nèi)容。建立并實(shí)施進(jìn)度通報(bào)制、不力約談制，對(duì)工作表現(xiàn)突出的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、部門和個(gè)人給予表揚(yáng)，對(duì)履行職責(zé)不認(rèn)真、工作進(jìn)展緩慢的實(shí)行約談。

（二）扎實(shí)推進(jìn)全域整治和生態(tài)修復(fù)，強(qiáng)化資源保護(hù)

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，高位推動(dòng)聚合力。成立專辦，由相關(guān)部門抽調(diào)人員集中辦公，負(fù)責(zé)全市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督查推進(jìn)及目標(biāo)考核等日常工作。二是制定行動(dòng)計(jì)劃，分解任務(wù)明責(zé)任。要求各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道到2020年完成區(qū)域內(nèi)行政村總數(shù)十分之一以上村的整治，其中2019年至少實(shí)施一個(gè)行政村的整治。三是加強(qiáng)調(diào)查研究，政策創(chuàng)新激活力。一方面，多次邀請(qǐng)浙江省自然資源廳的專家進(jìn)行政策解讀和指導(dǎo)；另一方面，外出學(xué)習(xí)考察杭州市西湖區(qū)、嘉興海寧市等先進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。四是緊扣年度目標(biāo)，滾動(dòng)實(shí)施抓推進(jìn)。東陽市佐村鎮(zhèn)山合村全域土地整治與生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目已完成80%，預(yù)計(jì)下半年全面完工。該市在2019年的后備資源中挑選了南馬鎮(zhèn)花園村、畫水鎮(zhèn)王凡村、南市街道梨楓村、巍山鎮(zhèn)光里湖村、三單鄉(xiāng)大蟠溪村、六石街道紫光村等6個(gè)基礎(chǔ)條件較好的全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。目前，6個(gè)項(xiàng)目已完成項(xiàng)目方案的編制，正進(jìn)行子項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（三）拓寬工作溝通渠道，強(qiáng)化指標(biāo)統(tǒng)籌

2018、2019兩年是東陽市的用地高峰期，占補(bǔ)平衡壓力巨大。為解決耕地占補(bǔ)平衡的瓶頸問題，該市積極爭(zhēng)取省統(tǒng)籌指標(biāo)。該市7個(gè)單獨(dú)重大交通報(bào)批項(xiàng)目在報(bào)批時(shí)均可申請(qǐng)使用省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)。同時(shí)，購買占補(bǔ)平衡指標(biāo)。該市與磐安縣、婺城區(qū)人民政府達(dá)成購買4200畝補(bǔ)充耕地（水田）指標(biāo)協(xié)議，其中磐安縣人民政府2018年已交付7個(gè)補(bǔ)充耕地（水田）指標(biāo)250畝，剩余3950畝補(bǔ)充耕地（水田）指標(biāo)還未交付；婺城區(qū)人民政府1000畝水田指標(biāo)，已完成項(xiàng)目施工，正上報(bào)省市驗(yàn)收，待驗(yàn)收通過后，該市將積極銜接確保1000畝指標(biāo)交付使用。

三、占補(bǔ)平衡工作面臨的形勢(shì)

（一）困難和問題

一是后備資源嚴(yán)重不足。東陽市墾造耕地工作已經(jīng)開展20年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用地需求強(qiáng)勁，后備耕地資源相當(dāng)匱乏，而且分布零散。自2018年8月浙江省全面實(shí)行禁止涉林墾造耕地，該市有限的補(bǔ)充耕地后備資源縮減一半。二是項(xiàng)目立項(xiàng)難。2017年9月開始執(zhí)行新規(guī)定，墾造耕地項(xiàng)目和旱改水項(xiàng)目立項(xiàng)前需五個(gè)部門簽署意見表，加大了立項(xiàng)難度。三是國家實(shí)行新增建設(shè)用地“減量化”，用地指標(biāo)逐年大幅減少，每年預(yù)計(jì)減少30%以上。而當(dāng)前，該市用地需求仍處于高位，占補(bǔ)平衡需求旺盛。

（二）機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前，機(jī)構(gòu)改革正全面推進(jìn)中，自然資源部新設(shè)立了國土資源生態(tài)修復(fù)司，金華市自然資源和規(guī)劃局也相應(yīng)成立了保護(hù)修復(fù)管制科，對(duì)國土空間生態(tài)修復(fù)提出了更高要求。浙江省自然資源廳于去年新啟動(dòng)了全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，要求堅(jiān)持全要素整治，構(gòu)建山水林田湖生命共同體，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力。其中涉及了很多有利于占補(bǔ)平衡工作開展的政策紅利。因此，對(duì)照國家、省、市各級(jí)部門所提出的工作要求，東陽市土地整治工作的內(nèi)涵將更為豐富，工作目標(biāo)將更為多元。

四、占補(bǔ)平衡工作新探索

（一）轉(zhuǎn)變工作思路，著重低效用地再開發(fā)，保護(hù)耕地資源

東陽市已連續(xù)農(nóng)轉(zhuǎn)用20年，低效用地盤活潛力巨大。加大城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅有利于推進(jìn)節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造等方面都發(fā)揮了積極作用。一是可以有效增加建設(shè)用地供應(yīng)，又可減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，有利于保護(hù)稀缺的耕地資源，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供空間；二是可以調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，有利于推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益；三是可以加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，促進(jìn)宜居城市、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)。

（二）強(qiáng)化政策保障，全面推進(jìn)土地開發(fā)整治工作，深挖耕地潛力

一是出臺(tái)相關(guān)政策。為全力推進(jìn)土地開發(fā)整治項(xiàng)目，提高鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和各村的積極性，該市單個(gè)項(xiàng)目的政策補(bǔ)助費(fèi)得到了大幅提高。二是深挖開發(fā)潛力。在全市范圍內(nèi)開展了資源潛力調(diào)查摸底，一方面東陽市自然資源和規(guī)劃局結(jié)合該市土地利用總體規(guī)劃、第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道實(shí)際，制定了“三張圖”戰(zhàn)略，即存量建設(shè)用地激活作戰(zhàn)圖、墾造耕地潛力分布圖、項(xiàng)目年度作戰(zhàn)圖。另一方面各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道對(duì)行政區(qū)域范圍內(nèi)可開發(fā)整理、可復(fù)墾、可生態(tài)修復(fù)的地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘，找出合適的項(xiàng)目。三是因地制宜，謀劃東陽特色全域項(xiàng)目。因地制宜積極探索具有東陽特色的全域土地綜合整治項(xiàng)目，有針對(duì)性、有側(cè)重點(diǎn)地加以謀劃，力爭(zhēng)多出亮點(diǎn)、多樹典型。一方面，依托“四區(qū)四平臺(tái)”謀劃項(xiàng)目。項(xiàng)目謀劃圍繞重點(diǎn)建設(shè)區(qū)塊來開展，突出拓展建設(shè)用地這一重點(diǎn)。市級(jí)層面緊緊圍繞高鐵新城、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、五一功能區(qū)、橫店電子產(chǎn)業(yè)園等市級(jí)平臺(tái)，統(tǒng)一謀劃一批整治項(xiàng)目。另一方面，鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道層面分為非生態(tài)型與生態(tài)型，分類謀劃項(xiàng)目。非生態(tài)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊緊圍繞工業(yè)功能區(qū)、小微園、創(chuàng)新綜合體、市級(jí)特色小鎮(zhèn)四個(gè)層次，謀劃全域項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)新指標(biāo)交易，建立占補(bǔ)平衡交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易市場(chǎng)化

一是政府授權(quán)，建立平臺(tái)。由東陽市人民政府授權(quán)東陽市土地整理開發(fā)有限公司搭建市級(jí)非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)，全市所有補(bǔ)充耕地指標(biāo)統(tǒng)一納入非農(nóng)占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)管理。擬交易的補(bǔ)充耕地指標(biāo)由東陽市土地整理開發(fā)有限公司申請(qǐng)，經(jīng)該市土地開發(fā)整理中心審核，上報(bào)該市自然資源和規(guī)劃局批準(zhǔn)同意后，由東陽市土地整理開發(fā)有限公司進(jìn)行公開交易。二是確定交易價(jià)。指標(biāo)的交易價(jià)必須在該范圍區(qū)間內(nèi)：對(duì)所有非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目在辦理招拍掛及供地之前均需收取非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡成本費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按耕地等級(jí)確定，10等水田35萬元/畝，每增加或減少1等加或減5萬元；10等旱地20萬元/畝，每增加或減少1等加或減5萬元；其他地類參照10等旱地標(biāo)準(zhǔn)收取。三是允許各類主體購買指標(biāo)。補(bǔ)充耕地指標(biāo)購買方包括各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府、各街道辦事處、高鐵新城、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及在東陽市行政區(qū)域內(nèi)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目和其它建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主單位，各類主體可直接向東陽市土地整理開發(fā)有限公司提交申請(qǐng)，購買占補(bǔ)指標(biāo)。