張真源，黃錫生

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

近年來，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警作為引導(dǎo)和約束地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的新型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，頻頻見諸于國家生態(tài)文明建設(shè)的政策和法律文件當(dāng)中。從十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)“生態(tài)文明”開始，到2014年4月修訂《環(huán)境保護(hù)法》①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2015-01-01）第18條。及2015年9月國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》②2015年9月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》。，再到2017年9月由國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》（簡稱《意見》），資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的發(fā)展可謂經(jīng)歷了“由點(diǎn)到面”的進(jìn)化歷程。從該《意見》中可以看出，此項(xiàng)機(jī)制的建立是規(guī)避國家科層制[1]運(yùn)行邏輯中的“非理性”發(fā)展模式，轉(zhuǎn)以“理性—工具范式”[2]37實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是生態(tài)文明法律制度建設(shè)的因應(yīng)之道。

作為在國家環(huán)境治理風(fēng)暴中急速誕生的制度“半成品”，其制度運(yùn)行化效果并不樂觀。該制度最大的問題在于重疊式的制度要素設(shè)計(jì)、機(jī)械化的預(yù)警發(fā)布模式、封閉型的民主協(xié)商路徑及其落后型的行政應(yīng)責(zé)機(jī)制。

一、歷史溯源：資源環(huán)境問題到承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的演化過程

科學(xué)與治理的互動(dòng)是現(xiàn)代國家治理及溝通能力發(fā)達(dá)的重要因素[3]。制度則是兩者互動(dòng)的平臺(tái)與載體，作為社會(huì)的產(chǎn)物（非自然產(chǎn)物），是自然環(huán)境作用——如資源稀缺性引起的沖突與競爭——的社會(huì)結(jié)果，展現(xiàn)為一種關(guān)于人的社會(huì)秩序[4]?，F(xiàn)代環(huán)境治理制度生成邏輯一般呈現(xiàn)出“社會(huì)問題—理論闡述—科學(xué)工具—制度規(guī)范”的漸進(jìn)方式。在追溯資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度形成過程之時(shí)，也應(yīng)以上述制度生成邏輯展開。

自然資源稀缺性和環(huán)境容量有限性已成為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“天花板”。工業(yè)革命帶領(lǐng)著人類財(cái)富向上蓬勃發(fā)展之同時(shí)，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展單向度的“消—漲”關(guān)系，也使得社會(huì)發(fā)展之“天花板”愈發(fā)向人類靠近。由此引發(fā)了人類對(duì)地球承載能力問題的深刻思考。反思上述問題的理論研究肇始于18世紀(jì)末期，以馬爾薩斯人口理論系統(tǒng)論述人口增長與糧食數(shù)量間的緊張關(guān)系為起點(diǎn)[5]。20世紀(jì)初，承載力理論在應(yīng)用生態(tài)學(xué)和種群生物學(xué)領(lǐng)域被明確提出。1953年，Odum的《生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)》一書的面世為承載力理論的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。此后，工業(yè)革命負(fù)效應(yīng)——資源耗竭與環(huán)境惡化——問題的凸顯，催使資源環(huán)境承載能力理論的研究向縱深發(fā)展[7]。從《寂靜的春天》到《增長的極限》《人類處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)》再到《世界的未來——人類未來一百頁》，每一次理論的發(fā)展與跨越都在提醒人們要保護(hù)環(huán)境、珍惜資源。1972年羅馬俱樂部發(fā)表的《增長的極限》成為了整個(gè)人類承載力研究過程中一個(gè)里程碑（盡管其并未直接使用承載力一詞）。該項(xiàng)成果的發(fā)表引發(fā)了地球是否存在承載力極限的激烈辯論。同時(shí)，悲觀派與樂觀派[8]兩方觀點(diǎn)的碰撞火星四射，激發(fā)了人類承載力意識(shí)的覺醒，促使了可持續(xù)發(fā)展理論的誕生。在承載力理論發(fā)展的同時(shí)，早在1838年比利時(shí)數(shù)學(xué)家皮埃爾·維爾斯特（Pierre F.Verhulst）便為承載力理論提供了數(shù)學(xué)模型，一個(gè)世紀(jì)以后美國珀?duì)枺≒earl）教授與其同事在尚不知前人研究成果的情況下，提出了與皮埃爾·維爾斯特相同的數(shù)學(xué)模型。此后，該模型逐漸被應(yīng)用到生物學(xué)和生態(tài)學(xué)領(lǐng)域之內(nèi)。在資源環(huán)境承載力理論的擴(kuò)展與自身源動(dòng)力的雙重作用下，資源環(huán)境承載能力的科學(xué)工具研究得以進(jìn)一步發(fā)展，并運(yùn)用于旅游業(yè)、水產(chǎn)業(yè)和城市開發(fā)等領(lǐng)域。在中國資源環(huán)境承載能力研究最早實(shí)踐于土地資源方面[9]，隨后又發(fā)展出水資源承載能力的概念，并于北方干旱地區(qū)被逐漸推廣[10]。20世紀(jì)末期，隨著中國區(qū)域環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)承載能力的研究開始向人口、資源、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面進(jìn)行擴(kuò)展和延伸，并且從研究單方面的資源或環(huán)境要素承載能力轉(zhuǎn)向研究資源環(huán)境綜合承載能力[11]。各種研究理論和方法的興起，極大地推動(dòng)了資源環(huán)境承載能力的定量化和模式化研究。同時(shí)，資源環(huán)境承載力的研究成果被逐漸運(yùn)用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、旅游開發(fā)及生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域。

理論與科技的雙重動(dòng)力，推動(dòng)了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的形成。2013年11月，十八屆三中全會(huì)公報(bào)首次在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)提及：建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?014年修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》第18條規(guī)定：“省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制?！?015年9月，國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中規(guī)定，創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，并將資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)；要求研究資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的指標(biāo)體系和技術(shù)方法，數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)，定期編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警報(bào)告，實(shí)行預(yù)警提醒和限制性措施。2015年9月6日，由國家發(fā)展改革委牽頭就“全國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警（2015年版）”開展技術(shù)方法論證會(huì)。其主要內(nèi)容被國家發(fā)改委、國土、環(huán)保、林業(yè)等12部委（局）共同采納，并報(bào)請(qǐng)國務(wù)院同意后聯(lián)合印發(fā)了《建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的總體構(gòu)想和工作方案》[12]。2015年10月16日，國土資源部審議通過了《國土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)工作方案》[13]。2016年9月發(fā)改委聯(lián)合12部委下發(fā)了《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》，基本明確了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的技術(shù)要點(diǎn)[14]。經(jīng)過前期的探索和努力，終于在2017年9月20日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》（簡稱《意見》）。其中詳細(xì)規(guī)定了該項(xiàng)制度的總體要求、基本原則、管控機(jī)制、管理機(jī)制及其保障措施。

二、制度之應(yīng)然功能：協(xié)調(diào)發(fā)展與公眾理性

從功能主義視角來看，每一項(xiàng)制度都有特定的功能，評(píng)判一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)成功與否的關(guān)鍵就在于該制度的功能是否實(shí)現(xiàn)及在多大程度上實(shí)現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)必須以制度之功能實(shí)現(xiàn)為目的。為此，首先應(yīng)對(duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度之功能做出合理、準(zhǔn)確的定位?！兑庖姟分_篇即要求以規(guī)范化、常態(tài)化、制度化的監(jiān)測預(yù)警模式，引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并且在指導(dǎo)思想中明確了目的在于規(guī)范開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。根據(jù)上述規(guī)定來看，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警之最重要功能即在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。資源環(huán)境承載能力本身已涵蓋了資源使用率和環(huán)境自凈率之限值，實(shí)為可持續(xù)發(fā)展之表現(xiàn)形式。如何保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展方為該項(xiàng)制度的最為直接的“顯性”功能。而《意見》中雖未提及，但基于預(yù)警制度緊迫性公開效力，該制度本身其實(shí)暗合了一項(xiàng)提升公眾理性應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之過程。即依托預(yù)警信息促進(jìn)公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促使公眾理性應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)為該項(xiàng)制度之“隱性”功能。

1.通過科學(xué)工具實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，以高消耗、高環(huán)境代價(jià)為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式帶給中國幾十年的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長勁頭[15]。伴隨而來的資源耗竭與環(huán)境污染問題觸目驚心。資源消耗方面，中國自古以來皆以地大物博居之，而作為一個(gè)資源大國，相應(yīng)而生了許多依賴資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國目前共有118座資源型城市，而資源枯竭型城市已達(dá)83座[16]。環(huán)境污染方面，大氣污染、水污染、土壤污染問題日益突出。資源環(huán)境承載能力率超負(fù)荷之現(xiàn)狀，已成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。更令人擔(dān)憂的則是資源環(huán)境承載能力超負(fù)荷后的難恢復(fù)性。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)已面臨嚴(yán)重的發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。

“一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是該區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是在一定生態(tài)環(huán)境條件下的發(fā)展，資源利用和環(huán)境狀況將會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程和質(zhì)量”[17]。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，資源環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的承載體，不斷為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程提供原料，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間便存在著物質(zhì)循環(huán)與交互制約的關(guān)系，兩者要素間的關(guān)聯(lián)耦合形成了高級(jí)系統(tǒng)[18]。協(xié)調(diào)發(fā)展則是在整體系統(tǒng)相互促進(jìn)、自我調(diào)整、良性循環(huán)之基礎(chǔ)上，于資源環(huán)境承載能力之范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的較快發(fā)展[19]。其表現(xiàn)為資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展復(fù)合的系統(tǒng)整體，且這樣的系統(tǒng)整體隨著時(shí)間、空間和科學(xué)水平的變化而變化，具有動(dòng)態(tài)性特征。在實(shí)際操作過程中，協(xié)調(diào)發(fā)展之關(guān)鍵在于：一是對(duì)再生能源使用的速率不得超過其再生能力；二是對(duì)不可再生能源的使用速率不可超過其可替代能源的開發(fā)速率；三是污染物的排放不得超過相應(yīng)的環(huán)境容量[20]；四是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。

面對(duì)上述問題，為保障協(xié)調(diào)發(fā)展之4項(xiàng)關(guān)鍵點(diǎn)，中國很早便在資源環(huán)境承載能力領(lǐng)域開展科學(xué)研究。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的建立就在于借助相對(duì)“理性”的科學(xué)標(biāo)尺，在與制度規(guī)范相結(jié)合的作用下實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從《意見》的規(guī)定來看：資源環(huán)境承載能力預(yù)警級(jí)別分為“三層五級(jí)”，每一次層級(jí)變動(dòng)都是衡量政府資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，具有強(qiáng)制性法律效力。一方面，通過對(duì)紅色預(yù)警區(qū)或區(qū)域預(yù)警級(jí)別惡化等情況實(shí)施最為嚴(yán)格的區(qū)域限批及管控制度——包括水資源管控、土地資源管控、環(huán)境管控、生態(tài)管控及海域管控等——以限制區(qū)域內(nèi)的資源使用速率和污染物排放量。另一方面，對(duì)于區(qū)域預(yù)警級(jí)別轉(zhuǎn)好等情況，實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、鼓勵(lì)適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加大綠色金融傾斜力度等措施，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展向生態(tài)環(huán)境保護(hù)傾斜。正反兩面的相互作用，讓區(qū)域的發(fā)展既不會(huì)超越資源承載能力之上限，也不會(huì)突破環(huán)境質(zhì)量之底線，還能保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)向上發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.依托預(yù)警信息促進(jìn)公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促使公眾理性應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的目的在于通過一種科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)避能夠使資源環(huán)境耗竭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)，屬資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為。資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的效果與環(huán)境治理的成效類似，均受制于個(gè)人、組織和群體間的相互作用，不同主體間又受到所處場域制度邏輯的約束，那么，風(fēng)險(xiǎn)控制之成效必然取決于制度邏輯的相應(yīng)地位及其互動(dòng)關(guān)系[21]。資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度邏輯可以分為兩類：一是“自上而下”的政府規(guī)制模式；二是基于人之“趨利避害”本性的公眾自我規(guī)避模式。一般而言，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來看，政府為確保信息的客觀真實(shí)，需要衡量環(huán)境信息的社會(huì)影響，從而避免公眾不適當(dāng)介入之時(shí)，因信息不實(shí)或涉密等因素可能引起的猜測與恐慌。然而，現(xiàn)實(shí)中政府為自身利益之考量常會(huì)有“報(bào)喜不報(bào)憂”的心態(tài)，寄希望于公權(quán)力強(qiáng)勢干預(yù)，及時(shí)、高效地規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國在資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域逐漸形成了以第一類模式為主的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制邏輯，繼而導(dǎo)致公眾在危機(jī)處理過程中理性不足、惶恐有余。長此以往，第二類模式之發(fā)展便遭受嚴(yán)重的萎縮。

中國已經(jīng)有了《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，公眾可以依條例或辦法獲取相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息。但是，從實(shí)施效果上看，由于地方政府的“官僚理性”過重與公眾的“個(gè)人理性”不足的相互作用，公眾面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往通過極端的方式予以表達(dá)[22]。從制度模式上看，常規(guī)化的信息公開已無法適應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性和緊急性等特征，也就無法使公眾形成類似于應(yīng)對(duì)天氣預(yù)報(bào)預(yù)警那樣的風(fēng)險(xiǎn)自我規(guī)避的慣常性思維。中國傳統(tǒng)的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、檢查、評(píng)估直至采取管控措施都是由法律指定的主體實(shí)施，政府行政管制色彩濃重。因此，一以貫之的“自上而下”的政府規(guī)制模式與“趨利避害”的公眾自我規(guī)避模式之間無法形成良好的邏輯互動(dòng)，導(dǎo)致兩類模式的制度邏輯出現(xiàn)斷裂。

“自上而下”的政府規(guī)制模式與“趨利避害”的公眾自我規(guī)避模式的邏輯互動(dòng)是決定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成效的關(guān)鍵。而資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的建立正好成為了聯(lián)結(jié)兩類模式的紐帶?！兑庖姟芬?，“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，定期向社會(huì)發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息”；“建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，對(duì)重要警情協(xié)同監(jiān)測、快速識(shí)別、會(huì)商預(yù)報(bào)”；“建立政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”?？梢姡c被動(dòng)的政府信息公開不同的是，資源環(huán)境承載能力預(yù)警是一種強(qiáng)制性的信息發(fā)布模式，目的在于讓公眾較早獲取環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息。借助于預(yù)警模式自身的緊迫性和敏感性以提升公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以常態(tài)化和制度化的預(yù)警信息公開方式，輔以指導(dǎo)公眾自我規(guī)避資源不合理利用與環(huán)境污染所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成“預(yù)警—應(yīng)急”的公眾自發(fā)應(yīng)對(duì)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的慣性思維模式，進(jìn)而破除政府單方面環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的邏輯閉路，形成政府規(guī)制模式與公眾自我規(guī)避模式間的邏輯互動(dòng)。

三、制度運(yùn)行面臨的主要挑戰(zhàn)

以制度的功能實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，通過檢視中國現(xiàn)行環(huán)境法律及規(guī)范性文件，得出該制度的主要問題表現(xiàn)為4個(gè)方面：監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)重疊、預(yù)警發(fā)布模式滯后、民主協(xié)商途徑閉塞、預(yù)警應(yīng)責(zé)機(jī)制缺失。

1.監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)重疊。資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的多樣性和復(fù)雜性使得政府在面對(duì)各類資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)往往應(yīng)接不暇。隨著資源環(huán)境科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制技術(shù)不斷進(jìn)步，政府采取的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施開始不斷地推陳出新，進(jìn)而產(chǎn)生了資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域龐大的制度群束。目前，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度以其全面性和高度涵蓋性勢必成為資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制域內(nèi)之重器，而該項(xiàng)制度之核心便是監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。然而，根據(jù)2016年10月國家發(fā)改委、國家海洋局等13部委聯(lián)合印發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》中的相關(guān)規(guī)定可知，中國資源環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系分為陸域和海域兩大類。陸域標(biāo)準(zhǔn)體系又分為基礎(chǔ)評(píng)價(jià)指標(biāo)、專項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)、過程評(píng)價(jià)指標(biāo)及待補(bǔ)評(píng)價(jià)指標(biāo)。所涉范圍涵蓋了土地資源、水資源、環(huán)境脅迫程度、植被覆蓋度、灰霾污染、耕地變化、生態(tài)質(zhì)量、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等等。海域標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括海洋空間資源、生態(tài)資源承載標(biāo)準(zhǔn)及海洋環(huán)境承載標(biāo)準(zhǔn)[23]。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警包括：農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預(yù)警、環(huán)境公共污染監(jiān)測預(yù)警、突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警。農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系主要涉及農(nóng)業(yè)用水污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和耕地土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)[24]；環(huán)境公共污染監(jiān)測預(yù)警和突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)所涉及內(nèi)容均包括水、土壤、大氣、輻射及海洋污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢钥闯觯嘿Y源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系基本涵蓋了其他類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)間存在多處重疊。

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的制度價(jià)值在于通過預(yù)警級(jí)別變動(dòng)來確立相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。監(jiān)測預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)體系則是衡量權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)和法律責(zé)任大小的度量尺。但是，中國目前的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系存在與其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系重疊之處。標(biāo)準(zhǔn)的重疊意味著權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)及其法律責(zé)任多次、重復(fù)的分配。在實(shí)際操作的過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)的重復(fù)配置，在現(xiàn)行政府業(yè)績考核體系下，難以避免資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度不會(huì)出現(xiàn)“九龍治水、各自為政”之窘境。預(yù)警強(qiáng)制性效力的互相沖突與公權(quán)力機(jī)關(guān)的“主觀弱化”將導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)不斷讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無法有效保障區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)性。同時(shí)，權(quán)力配置的重疊與混亂還將將導(dǎo)致政府行政資源的重復(fù)利用并造成浪費(fèi)。監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重疊既不利于制度實(shí)際操作過程的有序運(yùn)行，也不符合制度設(shè)計(jì)的成本效益原則[25]。

2.預(yù)警發(fā)布模式滯后。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的歷史來看，非常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)往往被人們認(rèn)為是一種意外，甚或歸結(jié)于“運(yùn)氣不好”，該類風(fēng)險(xiǎn)一般著重于事態(tài)發(fā)生后的治理。常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)是通過社會(huì)過程形成的，是集體建構(gòu)的產(chǎn)物，是需要人們認(rèn)知和理解的過程[26]。因此，常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的形成往往需要以慘痛損失為代價(jià)的形成成本。反推之，風(fēng)險(xiǎn)制度的形成成本即來源于公眾對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的缺位。而風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的缺位又使得公眾無法形成規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)邏輯，又進(jìn)一步擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)制度形成的成本?，F(xiàn)實(shí)中，政府與公眾在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息占有上常處于不均衡狀態(tài)，即政府掌握的公共資源和公共組織網(wǎng)絡(luò)能夠獲取更為充分的環(huán)境信息，而公眾資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取依賴于政府的信息公開。所以說，信息傳遞及功能發(fā)揮關(guān)鍵在于信息的發(fā)布模式。與非常態(tài)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布模式不同，常態(tài)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布模式能夠進(jìn)一步促進(jìn)公眾主體意識(shí)覺醒，將資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)自我規(guī)避之邏輯根植于公眾慣性思維之中。及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)的資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布模式便是該項(xiàng)制度功能實(shí)現(xiàn)的前提。

目前，中國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警信息的發(fā)布模式主要分為基于協(xié)商的綜合發(fā)布模式和單項(xiàng)發(fā)布模式?！兑庖姟分幸?guī)定：資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，要根據(jù)各類評(píng)價(jià)要素及權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達(dá)成一致后對(duì)外發(fā)布。各單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論要與綜合評(píng)價(jià)結(jié)論以及其他相關(guān)單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論協(xié)同校驗(yàn)后對(duì)外發(fā)布。由于資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警級(jí)別變動(dòng)會(huì)帶來一系列資源環(huán)境限制性措施，且涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境行政監(jiān)管責(zé)任?，F(xiàn)行信息的發(fā)布模式多側(cè)重于保障預(yù)警信息準(zhǔn)確性。對(duì)于及時(shí)和動(dòng)態(tài)的信息發(fā)布模式僅規(guī)定建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，缺乏有關(guān)預(yù)警信息對(duì)外發(fā)布模式的相關(guān)規(guī)定。由于對(duì)外強(qiáng)制性公開職能缺失，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度成為了一種自上而下的內(nèi)部行政規(guī)則，僅僅是對(duì)區(qū)域資源環(huán)境的綜合評(píng)價(jià)工具及領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的科學(xué)標(biāo)尺，無法實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公眾自我規(guī)避資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度功能。缺乏公眾理性互動(dòng)的政府單向環(huán)境治理邏輯，必然凸顯出政府治理能力的短板，大大提升環(huán)境治理的社會(huì)成本，不利于區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.民主協(xié)商途徑閉塞。公法領(lǐng)域內(nèi)，環(huán)境治理中的民主協(xié)商路徑是最為有效提升公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理性的方式[27]。并且有利于減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程中“公權(quán)—私權(quán)”的摩擦，提升資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警制度的運(yùn)行效率、降低運(yùn)行成本。民主協(xié)商途徑需以法律明確規(guī)定為前提，即相關(guān)利益主體所享有的行政參與權(quán)。如果缺乏明確的法律規(guī)定或是法律做了禁止性規(guī)定，相關(guān)利益主體的行政參與權(quán)難以得到保障[28]。從資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的法律效力來看，預(yù)警級(jí)別的變動(dòng)伴隨而來的是一系列規(guī)制措施的啟動(dòng)。從正效應(yīng)來看，預(yù)警級(jí)別由深及淺變動(dòng)或是重新定位區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向，或是獲得生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展權(quán)補(bǔ)償及金融、稅收制度傾斜，但其背后卻是對(duì)區(qū)域內(nèi)既有產(chǎn)業(yè)的限制與轉(zhuǎn)型；從負(fù)效應(yīng)來看，預(yù)警級(jí)別由淺到深的變動(dòng)，隨之而來的是區(qū)域限批、限制生產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、建設(shè)用地減量化、資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控等一系列限制措施。正負(fù)兩面的法律后果實(shí)質(zhì)上是制度本身單一的規(guī)制目的所引發(fā)的復(fù)合性外溢法律效力。由此可見，資源環(huán)境承載能力預(yù)警級(jí)別發(fā)布的行為形式上雖然屬于具體行政行為，但就其法律效力所輻射之范圍而言更類似于一種抽象行政行為。在制度設(shè)計(jì)之時(shí)，有必要在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測、評(píng)價(jià)、預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)及信息發(fā)布的過程中嵌入相關(guān)利益主體的民主協(xié)商機(jī)制。

目前中國法律對(duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的民主協(xié)商途徑極為有限，這已成為相關(guān)主體無法表達(dá)自身利益的制度障礙?！董h(huán)境保護(hù)法》第18條簡單規(guī)定了由省級(jí)以上人民政府組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對(duì)于制度運(yùn)行之過程毫無涉及?！兑庖姟分袑?duì)于監(jiān)測預(yù)警的評(píng)價(jià)過程規(guī)定：監(jiān)測預(yù)警評(píng)價(jià)由政府部門結(jié)合國土普查每5年1次全國性資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)；對(duì)區(qū)域?qū)嵭袆?dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)監(jiān)測預(yù)警的綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，需經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達(dá)成一致后對(duì)外發(fā)布；省級(jí)與市縣級(jí)對(duì)全國性和區(qū)域性資源環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)論進(jìn)行縱向會(huì)商、彼此校驗(yàn)等；對(duì)突發(fā)性環(huán)境警情協(xié)同監(jiān)測、快速識(shí)別、會(huì)商預(yù)報(bào)等；對(duì)于超載區(qū)域的監(jiān)督，主要是國家發(fā)改委以書面通知、約談等方式進(jìn)行。從上述規(guī)定可以看出，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評(píng)價(jià)和監(jiān)督的過程基本上是政府間的橫向協(xié)商及上下級(jí)間的縱向會(huì)商過程，民主協(xié)商的相關(guān)規(guī)定則淪為了某種象征性的符號(hào)和擺設(shè)。由于其他利益主體在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警中法律角色矮化和邊緣化狀態(tài)，民主協(xié)商途徑的閉塞也就不足為奇了。

4.預(yù)警應(yīng)責(zé)機(jī)制缺失。應(yīng)責(zé)是雙維度概念，一維度是回應(yīng)他人所提出的質(zhì)疑，另一維度是接受自身行為不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的懲罰與制裁[29]7。行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)是行政機(jī)關(guān)為管轄范圍內(nèi)的工作績效，向人民及其代表機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)，向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)，以及在科層體制內(nèi)向上級(jí)應(yīng)責(zé)，表現(xiàn)形式為：事件問責(zé)與效績考核[29]10。資源監(jiān)測環(huán)境承載能力預(yù)警級(jí)別變動(dòng)所引發(fā)的法律或政治后果便是資源環(huán)境行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)的具體表現(xiàn)。以預(yù)警級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)資源環(huán)境問題的事件問責(zé)及效績考核機(jī)制，并不足以使責(zé)任人為環(huán)境監(jiān)管向人民擔(dān)負(fù)充分有效的法律責(zé)任或政治責(zé)任。

在事件問責(zé)方面存在的問題：一是偏重事后追責(zé)。從《意見》中可以看出，預(yù)警等級(jí)的降低是追究資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但是，環(huán)境的自我恢復(fù)功能使得資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級(jí)不至于在短時(shí)間內(nèi)因?yàn)楸O(jiān)管不力而降低。因此，動(dòng)態(tài)的應(yīng)責(zé)模式若僅設(shè)置于事后，難以增強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)管責(zé)任人的督促作用；二是追責(zé)的啟動(dòng)多以“嚴(yán)重后果”為前提?！兑庖姟芬?guī)定對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部，不得提拔使用、轉(zhuǎn)以重要職務(wù)等措施。此項(xiàng)規(guī)定不僅容易形成較大空間和較為靈活的自由裁量權(quán)，還容易形成應(yīng)對(duì)資源環(huán)境問題的僥幸心理，難以形成常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制；三是缺乏對(duì)民眾應(yīng)責(zé)的規(guī)定。在中國行政科層制體系中，資源環(huán)境承載能力惡化的追責(zé)壓力主要來源于上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督，民眾則多以受害者及零散的維權(quán)者形象出現(xiàn)。因此出現(xiàn)了資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人“只對(duì)上不對(duì)下”的應(yīng)責(zé)模式。缺乏人民監(jiān)督的應(yīng)責(zé)模式，往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任“內(nèi)部消化”的問題。

在效績考核方面，《意見》指出：“將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍?！币环矫?，資源環(huán)境安全一般而言是一個(gè)“被動(dòng)”政績，目的在于保證經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然有時(shí)候有表現(xiàn)出使資源環(huán)境好轉(zhuǎn)之政績考核，但終是以經(jīng)濟(jì)向上發(fā)展為前提。另一方面，資源環(huán)境承載能力下降是一個(gè)積累和緩慢負(fù)向演化的過程，指標(biāo)體系所考量因素繁多[30]5，以預(yù)警級(jí)別變化為結(jié)論的評(píng)價(jià)體系難以及時(shí)體現(xiàn)出來。所以，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)仍然是保障經(jīng)濟(jì)的向上發(fā)展，對(duì)于資源環(huán)境承載能力問題不免會(huì)采取“不出事邏輯”[31]。整體性的資源環(huán)境承載能力考核標(biāo)準(zhǔn)依然難以觸動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的核心。

四、“理性—工具范式”的完善

柏拉圖曾探求并在原則上贊美的那種無所不知的“哲學(xué)王”統(tǒng)治，事實(shí)上是一種完美狀態(tài)下科學(xué)知識(shí)的統(tǒng)治，一種思想的實(shí)驗(yàn)。當(dāng)柏拉圖進(jìn)入現(xiàn)實(shí)社會(huì)中時(shí)，只能承認(rèn)法治是“第二等好的”的治理方式[32]。換言之，人類對(duì)自然、社會(huì)的了解沒有盡頭，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也不會(huì)有終點(diǎn)?？茖W(xué)工具與法律框架各自獨(dú)有作用的相互加持，使得科學(xué)工具借助于法律框架的模式成為了國家治理方式的不二選擇。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，“風(fēng)險(xiǎn)”的主客觀雙重屬性，導(dǎo)致“科學(xué)+法律”的模式難以回應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)甚或是政治爭議涉及價(jià)值和認(rèn)識(shí)論的難題[33]。英國學(xué)者伊麗莎白·費(fèi)雪基于國際社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)踐過程，總結(jié)出兩類風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式，一種是偏向于客觀、可計(jì)量科學(xué)、不確定是可控的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式，所謂“理性—工具范式”；另一種便是回應(yīng)上述難題，偏向于具有主觀屬性的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，需要廣泛的信息和社會(huì)多方參與，所謂“商談—建構(gòu)范式”[2]34-63。因此，對(duì)于不同屬性的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，自然應(yīng)有與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)制范式，并構(gòu)建相應(yīng)的程序性規(guī)則。

從技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)而言，資源環(huán)境承載能力是衡量環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境容量受人類生產(chǎn)生活活動(dòng)干擾能力的重要指標(biāo)[34]。經(jīng)過長時(shí)間的理論與科學(xué)的探索，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)成為一項(xiàng)可以通過各項(xiàng)數(shù)值指標(biāo)來呈現(xiàn)的，具有客觀性的、不確定可控的風(fēng)險(xiǎn)[35]。從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的體制而言，現(xiàn)行的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的規(guī)范性文件中，其制度之構(gòu)成要素及運(yùn)行條件均表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)性。例如，《意見》規(guī)定：“國家發(fā)展改革委要加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)……重要事項(xiàng)和主要成效等要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告……強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，確保實(shí)施成效?！笨梢?，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的體制決定了在面對(duì)中國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的現(xiàn)存問題之時(shí)，應(yīng)采取“理性—工具范式”的完善路徑。因此，對(duì)于具有客觀性的資源環(huán)境規(guī)制事項(xiàng)，應(yīng)采取科學(xué)性質(zhì)的工具、信息及理性的專門知識(shí)，并依賴于成本效益分析方法及量化分析工具，同時(shí)還應(yīng)注意對(duì)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制部門行政裁量權(quán)的嚴(yán)格控制等措施，以保障“區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與促進(jìn)公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”之制度功能的實(shí)現(xiàn)。

（一）實(shí)行以承載能力監(jiān)測預(yù)警為統(tǒng)領(lǐng)的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警立法模式

監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是所有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的核心，是決定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵。借以標(biāo)準(zhǔn)為引線來實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警立法模式之完善。

監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)之所以會(huì)存在理論上和實(shí)際上的重疊，比如，資源環(huán)境承載能力預(yù)警中灰霾標(biāo)準(zhǔn)與重污染天氣預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重合，理由如下：一是從環(huán)境科學(xué)觀點(diǎn)來看資源環(huán)境承載能力就是各單項(xiàng)環(huán)境要素相互平衡[36]，只不過承載力多以人類整體活動(dòng)之限度為考量。以身體健康或是作物健康為考量的單項(xiàng)環(huán)境要素預(yù)警必然包含于承載力預(yù)警的范圍內(nèi)。二是從預(yù)警管理和預(yù)警后的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)方面來看，全國性的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作雖由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)，但是涉及區(qū)域承載力或單項(xiàng)評(píng)價(jià)時(shí)，仍由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)，在政府的監(jiān)測預(yù)警職能方面與單項(xiàng)環(huán)境要素預(yù)警的政府職能必然基本重合。而在預(yù)警后的外溢性效力方面，兩者實(shí)際效果也基本類似。例如，流域水生態(tài)承載能力預(yù)警期與流域水污染預(yù)警期都有可能采取項(xiàng)目限批、削減用水總量等措施。所幸的是，上述兩項(xiàng)既是監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)重疊之緣由，也是制度完善之前提。

中國目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的相關(guān)規(guī)定散見于各類單項(xiàng)法律和政府規(guī)范性文件當(dāng)中?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第42條規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，將預(yù)警級(jí)別分為紅、橙、黃、藍(lán)4級(jí)，并規(guī)定由國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部委確定預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了3類監(jiān)測預(yù)警類型?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩O(shè)專章規(guī)定國家建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警制度體系的相關(guān)內(nèi)容?！秶彝话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定詳細(xì)預(yù)警過程，并將預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)予環(huán)境保護(hù)部門制定。應(yīng)當(dāng)指出，現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警立法呈現(xiàn)出一種“預(yù)設(shè)性立法”的模式。即在科學(xué)工具、信息及專門知識(shí)尚未成熟之時(shí)便通過立法予以確立及推動(dòng)。然而，從實(shí)踐來看“預(yù)設(shè)性立法”所造成的后果便是：舊的制度尚未運(yùn)行，新的制度已經(jīng)提出，新舊之間重疊交叉?；诖耍浴袄硇浴ぞ叻妒健毕碌某杀拘б娣治龇椒楣ぞ?，實(shí)行以承載力監(jiān)測預(yù)警為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警立法模式。

首先，現(xiàn)今政府去推動(dòng)“預(yù)設(shè)性立法”所規(guī)定的各項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警無疑是對(duì)監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重復(fù)設(shè)定，并且以下達(dá)課題方式由各專家學(xué)者制定的各類預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)往往隱藏著不同的價(jià)值判斷[37]，不利于監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。因此，以資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)（有研究稱之為指標(biāo)體系）[38]出臺(tái)為契機(jī)，同步建立一體化的單項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系，如：水、大氣、土地承載力指數(shù)，海洋生物資源和海洋環(huán)境承載力指數(shù)，耕地、草原、城市群等開發(fā)區(qū)承載力指數(shù)，突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警指標(biāo)體系。構(gòu)建起以單項(xiàng)環(huán)境要素監(jiān)測預(yù)警指數(shù)綜合及突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警指標(biāo)體系所組成的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系。

其次，一體化的監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)配套一體化的管理體系。建立以資源環(huán)境承載能力統(tǒng)領(lǐng)的預(yù)警模式，由國務(wù)院及有關(guān)部門負(fù)責(zé)全國性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作，省級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警、單項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)測預(yù)警工作，市縣兩級(jí)人民政府負(fù)責(zé)各類單項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)測預(yù)警工作，并形成自上而下的資源環(huán)境承載能力監(jiān)管體制。

（二）實(shí)施定期綜合資源環(huán)境承載能力預(yù)警與動(dòng)態(tài)單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相結(jié)合的信息發(fā)布模式

“理性—工具范式”將公共行政解釋成立法機(jī)關(guān)的“工具”，即行政法傳統(tǒng)模式上的行政機(jī)關(guān)“傳送帶”模式，職責(zé)在于嚴(yán)格執(zhí)行立法表達(dá)的民主意志[39]。于此種范式下的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度必須嚴(yán)格遵循預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)及其制度規(guī)范，任務(wù)的執(zhí)行及制度功能的實(shí)現(xiàn)必須保證實(shí)施到位且富有效率[2]37。為此，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的信息發(fā)布模式主要從兩方面進(jìn)行建構(gòu)。

1.定期發(fā)布資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息。預(yù)警級(jí)別的發(fā)布及變動(dòng)作為區(qū)域限批、限期退出、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等管控型措施的法定適用情形。特別以區(qū)域限批為代表限制性措施，可謂是“點(diǎn)中地方要穴”的殺手锏，頻繁亮相于國家環(huán)境管理實(shí)踐。無論是宏觀的對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的限制與剝奪，還是微觀作用于受限地區(qū)潛在的行政許可相對(duì)人個(gè)體，區(qū)域限批表現(xiàn)出極強(qiáng)的侵益性特征[40]。因此，對(duì)待區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境承載力預(yù)警級(jí)別的變動(dòng)不得不慎之又慎。而且，區(qū)域性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警所需考量的指標(biāo)眾多。以海域資源環(huán)境承載能力指標(biāo)為例，首先分為3類：海域空間資源、海洋環(huán)境及海洋生物資源。而上述3類標(biāo)準(zhǔn)又有2～3項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如海域開發(fā)強(qiáng)度和岸線開發(fā)強(qiáng)度、海洋生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況和海洋功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、近海捕撈強(qiáng)度近海養(yǎng)殖強(qiáng)度等等。最后，得出綜合承載能力指數(shù)，才能確立海域資源環(huán)境承載能力預(yù)警分級(jí)[30]8。繁多的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)使得區(qū)域性資源環(huán)境承載能力預(yù)警不適用于動(dòng)態(tài)信息發(fā)布模式，而應(yīng)采用定期的發(fā)布機(jī)制（1～2年評(píng)價(jià)1次）。同時(shí)，極強(qiáng)的外溢性效力使得承載力預(yù)警級(jí)別的發(fā)布不再是純粹的政府預(yù)警信息公開。所以，全國性及省級(jí)的資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息應(yīng)由國務(wù)院及有關(guān)部門發(fā)布，而市縣級(jí)區(qū)域內(nèi)的承載能力預(yù)警信息應(yīng)由省級(jí)人民政府及有關(guān)部門發(fā)布。

2.動(dòng)態(tài)發(fā)布單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息。包含于資源環(huán)境承載能力之內(nèi)的各單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不同于承載力預(yù)警協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能定位，其更偏重于提升公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理性，促進(jìn)公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。顯然，僅依賴于國家法律規(guī)范單項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了讓公眾及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地獲得資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，還需在遵循統(tǒng)一和完整的單項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)之上，確立動(dòng)態(tài)的單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布制度。以重污染天氣預(yù)警為例，《大氣污染防治法》第93～第95條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府會(huì)同氣象主管部門依據(jù)重污染天氣預(yù)報(bào)信息，進(jìn)行綜合研判，確定預(yù)警等級(jí)并及時(shí)發(fā)出預(yù)警。 基于大氣污染預(yù)警領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于承載能力范圍內(nèi)的各類單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)部門依“誰監(jiān)測，誰預(yù)警”[41]的基本原則，動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)地發(fā)布預(yù)警信息。

（三）設(shè)置民主協(xié)商路徑，進(jìn)行有效的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通

現(xiàn)行的民主協(xié)商路徑都是要求建構(gòu)一種相互合作的模式，即搭建制度平臺(tái)，使行政機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人、普通公眾與專家學(xué)者等主體平等、開放地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流。在應(yīng)對(duì)中國的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問題時(shí)，就有學(xué)者提出構(gòu)建環(huán)境協(xié)商制度，將受環(huán)境資源因素決策結(jié)果影響的各方主體納入環(huán)境資源決策過程，經(jīng)過公開協(xié)商、權(quán)衡各方利益訴求，采取討論、辯論的方式達(dá)到統(tǒng)合、妥協(xié)意見，進(jìn)而作出環(huán)境資源決策[42]。此種模式蘊(yùn)含了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)的民主思想，信賴于公民美德及公共理性的能力，規(guī)制的對(duì)象多表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)不確定性的難以控制。但是，這種環(huán)境民主的模式過分相信公共理性中預(yù)想的公民能超越自我利益，能不含任何特定價(jià)值判斷[43]。資源環(huán)境承載能力的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)決定了無需經(jīng)涉復(fù)雜的價(jià)值論與認(rèn)識(shí)論的博弈。因此，現(xiàn)行民主協(xié)商模式難以適用于資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度。

完成此項(xiàng)任務(wù)最為理想的方式便是“理性—工具范式”下的“利益代表制”。它可以就某個(gè)特定的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行恰當(dāng)和準(zhǔn)確的偏好交流[2]38。利益代表制是公民私權(quán)的讓渡[44]，是人民意志得以闡發(fā)的路徑。在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度體系中，如果想要保證所有影響的利益都能夠在行政決策過程中得到代表，首要認(rèn)識(shí)的問題即哪些過程能夠影響其他主體利益及利益代表交流的平臺(tái)有哪些。其次便是哪些利益應(yīng)當(dāng)被代表、提供代表的方式有哪些。正在發(fā)展的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度對(duì)外具有規(guī)范性效力的過程主要有兩種：一是監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定；二是限制性措施的考量（基于比例原則的博弈）。

首先，在協(xié)商平臺(tái)的設(shè)置上，為保證相對(duì)方的合法權(quán)益，應(yīng)設(shè)立聽證或提起附帶性審查訴訟方式的協(xié)商路徑。其中聽證結(jié)果應(yīng)作為行政決策主要依據(jù)。其次，就所涉利益主體及其代表而言，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立與限制措施考量所影響的主體主要是企業(yè)和個(gè)人，其中企業(yè)與個(gè)人的利益取向有可能是一致的，也有可能是相反或相沖突的。當(dāng)兩者利益相互一致時(shí)，企業(yè)可以派出代表或以聘請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者的方式參與標(biāo)準(zhǔn)的制定或限制性措施的考量。個(gè)人則可以搭上企業(yè)的“便車”。當(dāng)兩者的利益相反或相沖突時(shí)，企業(yè)與個(gè)人可選取各自的代表參與協(xié)商，個(gè)人可以尋求環(huán)保公益性組織的幫助或是自行選取代表出席。

（四）建立動(dòng)態(tài)的預(yù)警應(yīng)責(zé)機(jī)制

在普遍認(rèn)同民主的行政國家中，“理性—工具范式”下的人民與首要立法者的關(guān)系是委托人與代理人的關(guān)系[2]44。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的公共行政嚴(yán)格遵循經(jīng)人民意志表達(dá)的法律時(shí)，其行為與民主原則之間便不會(huì)發(fā)生悖逆。然而，隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的加速，社會(huì)分工愈發(fā)精密，社會(huì)關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)利益愈發(fā)多元，立法難以囊括紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，大量模糊性立法詞語出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致了寬泛的行政自由裁量權(quán)。這就給人民意志立法表達(dá)的準(zhǔn)確、細(xì)致帶來了極大的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在公共行政領(lǐng)域規(guī)則制定及其適用方面已然成為事實(shí)上的立法者。故此，“理性—工具范式”下行政機(jī)關(guān)公共行政行為的應(yīng)責(zé)機(jī)制是監(jiān)督?jīng)Q策制定方法的合法化，確保決策者在立法限制的范圍內(nèi)行事的關(guān)鍵所在。

一是在事件問責(zé)方面。對(duì)于單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別的發(fā)布與變動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對(duì)社會(huì)公眾通過書面方式解釋原因，公開具體細(xì)節(jié)，并及時(shí)回應(yīng)公眾疑問。對(duì)突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警應(yīng)展開以專門主體或問題詢問的方式對(duì)公眾予以回應(yīng)，即“專題詢問”方式，并可以納入人民代表大會(huì)的詢問范圍。應(yīng)詢的主體應(yīng)當(dāng)是資源環(huán)境問題的政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人。對(duì)于承載能力預(yù)警級(jí)別的發(fā)布與變動(dòng)應(yīng)由主要領(lǐng)導(dǎo)以新聞發(fā)布會(huì)的形式直接回應(yīng)媒體及公眾的詢問。二是在效績考核方面。以一定時(shí)間段為節(jié)點(diǎn)，將單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警發(fā)布的次數(shù)、級(jí)別作為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于承載力預(yù)警變動(dòng)應(yīng)以嚴(yán)重程度區(qū)別對(duì)待。對(duì)從不超載惡化為超載的地區(qū)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核應(yīng)實(shí)行“一票否決”制。對(duì)臨界超載惡化為超載地區(qū)或是從不超載惡化為臨界超載的地區(qū)，應(yīng)要求領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行限期恢復(fù)，若未能恢復(fù)至綠色無警的，則同樣實(shí)行“一票否決”制。同時(shí)，綠、藍(lán)、黃、橙、紅 5個(gè)級(jí)別的單項(xiàng)變動(dòng)應(yīng)參照第2種方式處理。