姜愛華，郭子珩

(1.中央財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院，北京 100081；2.倫敦政治經(jīng)濟學院 經(jīng)濟系，倫敦 WC2A 2AE)

一、引言

為提高公共服務(wù)效率、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、解決建設(shè)資金需求和地方政府債務(wù)風險的矛盾，財政部于2014年9月起在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式，隨后又連續(xù)發(fā)文倡導社會資本進入市政、水利、公路建設(shè)等領(lǐng)域，掀起了各地集中開展PPP項目的熱潮。截至2017年12月31日，全國PPP綜合信息平臺記錄項目13 925個，總規(guī)模達18.19萬億元，覆蓋全國幾乎所有地級行政單位。與PPP規(guī)模的飛速擴張相比，監(jiān)管政策的跟進步伐相對緩慢，尚無相關(guān)法規(guī)具體規(guī)定開展PPP項目需要滿足的財政負擔、財務(wù)風險等要求，給地方政府出于非理性動機采用PPP模式留有很大空間。雖然2015年4月財政部發(fā)布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引(財金〔2015〕21號)劃定了政府PPP支出責任不得超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線，但實際監(jiān)管流程仍然模糊，對地方政府約束力較弱[1]。弱監(jiān)管環(huán)境下，某些地方政府通過規(guī)定固定回報、安排回購條款等方式利用PPP轉(zhuǎn)移債務(wù)存量或變相舉債，加劇了政府隱性債務(wù)風險，引發(fā)了實務(wù)界和學界的廣泛擔憂[2-3]。2016年6月，財政部發(fā)布關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知(財金〔2016〕32號)，首次要求在PPP項目中避免固定回報、明股實債等現(xiàn)象，并不斷完善PPP論證審批流程；2017年4月起，人民銀行、財政部等部門相繼出臺政策嚴厲管控清理變相融資的“偽PPP項目”。為更有效地排查和預(yù)防PPP財政風險，準確識別債務(wù)負擔對地方政府使用PPP傾向的影響以及這種影響對政策的敏感性，對未來PPP監(jiān)管政策制訂和立法都具有重要的參考意義。

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》(國辦發(fā)明電〔2013〕20號)定義，地方政府性債務(wù)包括地方政府負有償還責任的債務(wù)、地方政府負有擔保責任的債務(wù)和地方政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)，舉借主體除地方政府部門外還包括了其所屬事業(yè)單位和融資平臺公司。這一界定從債務(wù)的實質(zhì)性質(zhì)出發(fā)，涵蓋了地方政府的全部債務(wù)風險，成為了政府部門和學術(shù)界普遍采用的地方債定義。

目前地方債規(guī)模和結(jié)構(gòu)最為權(quán)威的數(shù)據(jù)來源是2012年12月和2013年6月兩個時點的官方債務(wù)審計結(jié)果。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，市縣級政府及其所屬融資平臺是地方債的主要債務(wù)人；從資金來源看，銀行貸款占地方政府債務(wù)余額的50.8%，BT融資則占約11.2%。2014年初，30個省級行政單位和3個計劃單列市公布了政府性債務(wù)審計結(jié)果，為地方債實證分析提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和測算依據(jù)。

在地方政府債務(wù)規(guī)模研究方面，基于數(shù)據(jù)可得性，大多數(shù)國內(nèi)地方債實證研究都集中在省級層面，并用多種方法補全債務(wù)余額或估算債務(wù)流量。胡奕明和顧祎雯[4]按2013年6月的全國地方債結(jié)構(gòu)切割其他時點債務(wù)總額，以獲得各期口徑一致的面板數(shù)據(jù)。陳瑞[5]在2010、2012和2013年審計結(jié)果及2015年各地債務(wù)限額的基礎(chǔ)上，通過一系列視同替代和比例折算估計2010—2015年各省地方債余額。吳小強和韓立彬[6]則使用人均政府債券余額代替地方政府債務(wù)。也有文獻使用2017年3月公布的專項債券信息和信用評估報告反映2016年末地方政府債務(wù)規(guī)模[7]。債務(wù)流量是反映地方政府債務(wù)負擔的另一種方法，如繆小琳和伏潤民[8]基于審計公報，利用“政府負有償還義務(wù)的債務(wù)余額÷平均償債年限×平均利率”公式估算當年全國付息額。新《預(yù)算法》實施后，很多文獻轉(zhuǎn)用省級政府債券作為債務(wù)流量指標。劉窮志和劉夏波[9]等采用2009—2015年財政部代發(fā)地方債券和2015年至2016年上半年的省級債券數(shù)據(jù)進行計量研究。省級層面的文獻受樣本數(shù)量限制，難以運用靈活復(fù)雜的模型解決所研究問題；同時由于數(shù)據(jù)缺失嚴重，需要研究者估算大量時點的數(shù)據(jù)，影響實證結(jié)果的可信度。

也有文獻利用城投債財政實質(zhì)擔保和信息透明詳盡的特點，將地方債研究層面推進到地級行政區(qū)[10-11]。陳菁和李建發(fā)[12]認為2010年銀監(jiān)會關(guān)閉了融資平臺獲得貸款的渠道，城投債作為融資平臺少數(shù)融資手段之一，可以視同地方政府債務(wù)發(fā)行情況。但有學者指出截至2013年6月，債券類融資產(chǎn)生的地方債務(wù)余額仍僅占10.7%，因此城投債不能全面反映地方政府負債情況[7]。經(jīng)本文查詢，部分地級市沒有城投債發(fā)行記錄，故城投債既不能完整覆蓋全部樣本，也不能反映樣本個體債務(wù)總情況，應(yīng)用局限性較大。

綜上所述，我國地方債數(shù)據(jù)統(tǒng)計存在以下問題：第一，準確的官方數(shù)據(jù)只覆蓋少數(shù)不連續(xù)截面，且只精確到省一級政府；第二，城投債數(shù)據(jù)雖然可構(gòu)成較長時間序列且可追溯至地級市，但其全面反映地方負債水平的能力較低。所以在衡量地方政府負債時，為保證數(shù)據(jù)可靠性，不宜同時從時間上和政府級別上估算補完數(shù)據(jù)；為保證數(shù)據(jù)全面性，不能用城投債直接替代全部地方債務(wù)，這些都需要在決定地方債負債衡量方法和實證模型時謹慎取舍和衡量。

關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模與PPP模式關(guān)系方面，國外學者研究的較早，Slijep等[13]認為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與政府預(yù)算短缺的矛盾是促使克羅地亞地方政府采用PPP的主要原因；Leigland和Thomas[14]通過分析市政債券和PPP模式的異同揭示了二者間的替代性。在定量分析方面，Maskin和Tirole[15]建立理論分析模型指出，在預(yù)算或債務(wù)約束下官僚更傾向于使用PPP模式，而非公共資金績效最大化的方案提供公共服務(wù)。Russo和Zampino[16]利用意大利省級政府數(shù)據(jù)，控制人口、人均收入、所屬地區(qū)等變量發(fā)現(xiàn)：一地PPP規(guī)模與人均可支配收入顯著負相關(guān)，與當?shù)貍鶆?wù)存量顯著正相關(guān)；預(yù)算盈余或赤字絕對值更大的地區(qū)，PPP項目規(guī)模更大。這一結(jié)果說明，在負債或財政赤字的情境下，PPP模式的運用中存在地方政府規(guī)避或轉(zhuǎn)移債務(wù)的機會主義行為。Buso等[17]借助法國2011年預(yù)算會計改革的沖擊研究了PPP是否是地方政府尋求債務(wù)隱藏的路徑。運用傾向得分匹配法(PSM)和COX模型，以地方政府債務(wù)余額、年還本付息額、地方財政自給率等自變量驗證地方政府借助PPP隱藏債務(wù)的假設(shè)。計量分析發(fā)現(xiàn)，債務(wù)余額、年還本付息額都會正向影響地方政府采用PPP模式的可能性，新規(guī)的實行在一定程度上降低了這些因素的影響；而財政自給率的影響在新規(guī)實施后大幅加強，意味著地方政府做出PPP決策時會更多考慮長期財政可持續(xù)性而非當前債務(wù)負擔。

雖然我國財政制度與西方有所不同，但債務(wù)問題依然是地方政府采用PPP模式的主要考慮因素。在得到正式推廣前，賈康[18]、溫來成和孟巍[19]等學者就提出PPP模式可以有效降低地方債規(guī)模和風險，財政部也將PPP模式作為化解地方債存量風險的重要路徑之一；在實際操作中，債務(wù)壓力也在一定程度上激勵了地方政府利用PPP轉(zhuǎn)移政府性債務(wù)。

二、研究假設(shè)與實證模型

(一)研究假設(shè)

目前國內(nèi)文獻對PPP模式與地方政府債務(wù)關(guān)系的研究大多集中于PPP項目本身引致的地方政府債務(wù)隱患[2-3]；對另一個邏輯角度，即地方債是否會影響地方政府PPP行為的關(guān)注仍停留于媒體報道或一般性分析，極少有文獻將地方政府債務(wù)負擔與濫用PPP舉債聯(lián)系起來，定量分析前者對后者的影響。為解決這一問題，本文提出如下研究假設(shè)：

綜合前述文獻，在地方財權(quán)和支出責任不匹配的前提下，地方政府存在不斷擴張制度外可支配資源的一貫努力，大量發(fā)行地方債是這一努力在2008年經(jīng)濟危機后財政擴張時期的具體表現(xiàn)。當債務(wù)融資渠道被納入嚴格監(jiān)管時，收支矛盾將驅(qū)動地方政府尋找替代性方式獲取建設(shè)資金，于是同期推廣的PPP模式成為承接這一需求的載體。根據(jù)國外實證文獻，高債務(wù)負擔與規(guī)避債務(wù)目的的PPP行為可能存在因果關(guān)系，直接表現(xiàn)為債務(wù)存量更高的地方政府開展更多PPP項目，據(jù)此提出研究假設(shè)H1：

H1：地方政府債務(wù)負擔越重的地區(qū)擁有更大規(guī)模的PPP投資總額和年增量。

2017年11月10日，財政部要求各級財政部門在2018年3月31日前完成PPP項目庫清理工作，將不適宜采用PPP模式、存在變相舉債等行為的項目清理出庫①財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金〔2017〕92號)。。若債務(wù)負擔更重的地方政府確實更傾向于開展偽PPP項目變相舉債，則其轄區(qū)內(nèi)將有更多違規(guī)項目被清理出平臺，從而削弱其PPP規(guī)模與低負債地區(qū)的差異性，據(jù)此提出研究假設(shè)H2：

H2：清理工作開展前不同債務(wù)負擔水平地區(qū)間PPP規(guī)模的差異更為顯著。

(二)實證模型

為精確研究地方政府債務(wù)負擔對PPP傾向的影響，本文將研究對象推進至地級市層級以獲得更充分的實證證據(jù)。在選用計量模型時面臨以下問題：一是為盡量保證數(shù)據(jù)可靠性，將債務(wù)數(shù)據(jù)由省級估算至市級后不宜再做時間序列上的推算，因此本文可利用數(shù)據(jù)將局限于截面形式。二是地方債負擔的形成并非隨機，而是地方經(jīng)濟情況、財政能力和建設(shè)需求等因素綜合作用的結(jié)果，這些因素又會影響該地真實的PPP投資需求，能夠合理區(qū)分一地PPP項目中出于理性動機和出于變相舉債動機的部分，是選用計量模型的必要條件。傾向得分匹配法(PSM模型)能夠較好地解決以上問題：它利用處理變量Di和協(xié)變量Xi的截面數(shù)據(jù)，將處理組和控制組中特征接近的樣本進行匹配，構(gòu)建未發(fā)生處理效應(yīng)(Di=0)時處理組變量的反事實結(jié)果，據(jù)此計算處理組參與者平均處理效應(yīng)ATT，可以有效濾清其他因素的干擾，得到較純凈的處理變量對因變量的影響。本文按以下三個步驟進行PSM模型檢驗：

首先，使用logit回歸估計樣本傾向得分pit，即樣本進入處理組的概率，估計方程如(1)式：

其中Xi，t-1為滯后一期的協(xié)變量，用來控制可能使樣本發(fā)生處理效應(yīng)的所有經(jīng)濟條件，θi，t為地級市個體效應(yīng)，φt為時間效應(yīng)，ηi，t為隨機誤差項。

其次，依照傾向得分進行匹配?？紤]到我國各市經(jīng)濟發(fā)展情況差異很大，尋找傾向得分最相近的匹配個體時可能出現(xiàn)最近相鄰依然距離較遠的情況，故本文主回歸使用卡尺內(nèi)近鄰匹配法，限制尋找最近鄰匹配樣本的最大絕對距離ε，其中ε不大于所有樣本傾向得分的0.25個標準差(即0.25)。

最后，根據(jù)匹配后樣本計算平均處理效應(yīng)ATT，計算公式如(2)式：

其中yi為處理組(Di=1)內(nèi)i市實際發(fā)生的PPP規(guī)模，為通過反事實框架估計出的i市未發(fā)生處理時(低或無負債情況)的PPP規(guī)模，反映了當?shù)卣鎸峆PP投資需求量；二者之差為債務(wù)負擔帶給i市來的額外PPP投資，可以認為是出于變相舉債動機產(chǎn)生的PPP規(guī)模，經(jīng)過平均計算后可以得到債務(wù)負擔對PPP傾向的平均影響。

PSM匹配的有效性依賴于重疊假定，即在傾向得分的每個取值上都同時存在處理組與控制組的個體，需要在匹配后對此進行檢驗。另外，PSM還需要平衡性檢驗確定每一個解釋變量在匹配后是否仍存在差異，本文使用處理組和對照組匹配后各協(xié)變量的標準偏差進行平衡性檢驗，若絕大多數(shù)協(xié)變量的標準偏差不大于10%，則認為模型匹配效果較好。

三、變量選擇與數(shù)據(jù)描述

本文以全國地級市為樣本研究地方政府債務(wù)負擔對PPP傾向的影響?？紤]到行政特殊性與數(shù)據(jù)可得性，排除四個直轄市、海南省、青海省和西藏自治區(qū)所轄地級單位和各類綜合試驗區(qū)，共得到315個地級市樣本。本文所使用社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自wind中國宏觀數(shù)據(jù)庫，缺失部分通過手動查詢各省統(tǒng)計年鑒、各市統(tǒng)計公報和政府工作報告補足；地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)來自各省債務(wù)審計公報；PPP數(shù)據(jù)來自2018年1月3日和4月1日的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫和儲備清單。

(一)地方政府債務(wù)負擔的分攤計算

根據(jù)前文討論，本文基于各省2013年6月債務(wù)審計結(jié)果的截面數(shù)據(jù)計算所需地級市債務(wù)余額，對2014年因變量恰好構(gòu)成滯后一年的自變量；鑒于絕大多數(shù)地級市本級財政收入不能滿足本級支出，而近年來地方政府舊有發(fā)債模式又受到了嚴格限制，本文認為，研究期間內(nèi)地方債情況不會出現(xiàn)大幅好轉(zhuǎn)或惡化，所用截面數(shù)據(jù)可以解釋2015—2017各年因變量。本文使用(3)式將省級債務(wù)余額分攤至下屬各市：

其中debti，j為j省i市2013年6月債務(wù)余額估算值，debtj為同期j省政府性債務(wù)總余額(排除省本級債務(wù))，variablei，j為2013年j省i市用于分攤債務(wù)的指標數(shù)。為保證分攤后數(shù)據(jù)可靠性，用于分配的指標必須既與債務(wù)余額形成密切相關(guān)，又不直接決定地方PPP開展規(guī)模以避免內(nèi)生性問題。根據(jù)齊天翔和陳瑞[20]，地方經(jīng)濟情況、政府財政能力和投資沖動直接影響地方債務(wù)規(guī)模，故本文將2013年各省GDP(衡量地方經(jīng)濟發(fā)展水平)、公共財政預(yù)算支出(衡量地方財政支出義務(wù))、地方公共財政預(yù)算收入與公共財政預(yù)算支出之差(衡量地方財政收支缺口)和地方城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額(衡量地方投資活動規(guī)模)4個變量作為備選，分別與2013年債務(wù)余額和2014年9月后PPP總規(guī)模進行回歸，回歸P值結(jié)果如表1。

表1 分攤指標與債務(wù)余額和PPP總規(guī)?；貧w結(jié)果

可以看出，GDP和城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額均滿足理想條件；但由于地級市城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)披露不完整，本文最終選用GDP作為分攤指標variablei，j，代入(3)式估算各市2013年6月地方債余額絕對量debti。為使計算結(jié)果可比，本文使用債務(wù)率(即債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率)衡量2013年地方政府債務(wù)負擔burdeni，其中地方政府綜合財力用本級公共財政預(yù)算收入替代。計算后debti，j和burdeni，j的統(tǒng)計性描述見表3；burdeni將是本文劃分處理組和控制組的直接依據(jù)，具體劃分方法見下節(jié)。

(二)地方政府PPP傾向的衡量

全國PPP綜合信息平臺涵蓋了2002年3月6日來全部符合PPP定義的項目，其中項目管理庫包含所有進入準備及后續(xù)階段的項目，項目儲備清單則包含所有已提出但仍在接受物有所值評價和財政承受力論證的項目。本文認為無論“兩個論證”通過與否，地方政府使用PPP的意愿在項目發(fā)布時就已得到表達，因此使用各地所有發(fā)布的PPP投資額衡量地方政府PPP使用傾向。本文在2018年1月3日(清理未完成時)和4月1日(清理完成后)分別提取了信息平臺內(nèi)截至2017年12月31日全部PPP項目的名稱、所屬省市、發(fā)起時間和投資金額。將4月1日提取的數(shù)據(jù)歸并到樣本地級市后整理得到如下變量：各市2014年9—12月、2015—2017年各期新增PPP項目投資額pppi，t，2014年9月—2017年12月PPP項目投資總額ppptotali；本文也計算了2014年1月—8月各市PPP新增額pppi，2014up，用來比較正式推廣前后負債水平對PPP傾向的影響是否存在不同。本文還將1月3日歷史數(shù)據(jù)包含、4月1日數(shù)據(jù)不包含的項目計入對應(yīng)地級市以獲得補全被清理項目后的各期PPP規(guī)模(具體方法見下節(jié))。

總體來看，2014和2015年全國PPP項目年新增投資出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，如表2所示，覆蓋范圍迅速擴展到幾乎全部樣本地級市，而2016年、2017年P(guān)PP增速迅速轉(zhuǎn)為負數(shù)。這一現(xiàn)象的原因既包括前期存量項目需求被充分釋放，也可能包括國家監(jiān)管政策不斷完善、地方政府違規(guī)操作空間減小，需要進一步定量分析其合理性。

表2 全國各期PPP開展情況

(三)協(xié)變量的選取

PSM中傾向得分的意義是樣本進入處理組的概率，因此模型中的協(xié)變量Xi，t-1應(yīng)盡多地包含影響Di的因素，在本模型中即影響地方債務(wù)率的因素。綜合佘國滿等[10]，齊天翔和陳瑞[20]，李一花等[21]對地方債問題的研究，本文選取各市人均GDP增速(gdpgi)、人均GDP(gdpi)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(incomei)、土地出讓金收入(landi)、財政自給率(fisindi)(本級財政收入占財政總支出比重)、城鎮(zhèn)化率(urbanisationi)(戶籍口徑)、投資依賴度(invdepi)(固定資產(chǎn)投資占GDP比重)、非農(nóng)產(chǎn)值占比(nonfarmi)的2013截面數(shù)據(jù)作為協(xié)變量，控制地區(qū)經(jīng)濟情況、財政能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求對地方政府債務(wù)負擔的影響。為進一步精確描述樣本經(jīng)濟財政特征，本文還引入了“是否為省會或計劃單列市(capitali)”“是否為民族自治州(盟)(prefecturei)”兩個虛擬變量。所有協(xié)變量的統(tǒng)計描述見表3。

表3 變量統(tǒng)計性描述

四、實證結(jié)果與結(jié)論

(一)數(shù)據(jù)分組

PSM的處理變量是虛擬變量，一般以外生沖擊或樣本固有特點劃分處理組和控制組。然而我國行政集權(quán)的特點使嚴控地方債政策統(tǒng)一作用于所有地方政府，無法直接依照是否受政策沖擊對樣本地級市進行分組。因而本文參照Chen[22]的方法，認為高負債地級市在地方債清理整改中受到?jīng)_擊更大，低負債樣本則受到?jīng)_擊較小，據(jù)此將高負債(強沖擊)樣本劃為處理組，低負債(弱沖擊)樣本劃為控制組。在區(qū)分高低負債標準方面，本文首先考慮樣本在全國范圍內(nèi)的負債率相對位置，負債率高于全國樣本平均數(shù)或中位數(shù)的樣本進入處理組，反之進入控制組，記如此形成的處理變量分別為ave和med。另外，在中央嚴控地方債的大環(huán)境下，控制本地債務(wù)膨脹可能成為地級市官員省內(nèi)晉升錦標賽的考核指標之一，轄區(qū)債務(wù)率的省內(nèi)相對位置可能更會直接地影響其PPP使用傾向。故本文將各省債務(wù)率平均數(shù)和中位數(shù)也作為劃分標準，所得處理變量分別記為proave和promed。圖1對比了各處理變量下處理組和控制組歷年P(guān)PP增量的趨勢，2014—2015年兩組變化趨勢較為接近，但在2016年(ave和med)或2017年(proave和promed)，兩組趨勢的平行性被打破，說明期間有外生沖擊使不同組內(nèi)地方政府的PPP傾向發(fā)生了分離，驗證了本文所采用的處理變量劃分方法的有效性。

圖1 處理組與控制組各期PPP增量比較

(二)模型檢驗結(jié)果分析

首先將樣本協(xié)變量代入(1)式進行l(wèi)ogit回歸估計樣本傾向得分，根據(jù)傾向得分標準差，以0.05為卡尺長度對各處理變量下的樣本進行一對四卡尺內(nèi)近鄰匹配。繪制并觀察不同分組匹配的傾向得分柱形分布圖，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)樣本都落在共同取值范圍內(nèi)(如圖2)；為滿足重疊假定，在接下來的估計中去掉了少量落在共同范圍之外的樣本。使用協(xié)變量的標準偏差對不同分組下的匹配進行平衡性檢驗，結(jié)果如表4。只有以ave和proave為處理變量時大多數(shù)協(xié)變量的標準偏差小于或接近10%，說明按平均水平劃分高低債務(wù)負擔能夠更好地平衡數(shù)據(jù)，因此接下來只比較ave和proave下處理組和控制組的PPP規(guī)模是否存在顯著差異。

表4 平衡性檢驗協(xié)變量標準偏差 單位：%

圖2 不同處理變量下傾向得分柱狀圖

2018年4月1日，發(fā)生于2017年的PPP項目有充分時間錄入項目庫，因此較全面地反映了2017年各地PPP總體情況(但此時違規(guī)項目已經(jīng)被清理出庫)。以基于4月1日提取歸并的PPP規(guī)模數(shù)據(jù)為因變量，估計清庫工作后地方PPP項目的ATT數(shù)值與顯著性，結(jié)果如表5(1)。

表5 ATT估計結(jié)果

從總規(guī)模層次，負債率高的地級市具有更高PPP投資規(guī)模，且在按省內(nèi)相對位置劃分時表現(xiàn)出5%水平的顯著性，在總體上支持了研究假設(shè)H1。2014年1—8月，處理組的ATT符號均為正，且在兩種劃分方式下表現(xiàn)均較為顯著(ave下t統(tǒng)計量接近10%顯著性水平臨界值1.650)，說明PPP正式推廣前高負債地方政府已經(jīng)開展了更多PPP項目。2014年9月—2016年末，ATT符號保持為正但未表現(xiàn)出持續(xù)的顯著性。2017年ave為處理變量時ATT變?yōu)樨撎?，但proave為處理變量時ATT仍然正向顯著；意味著債務(wù)率超出全國平均水平的地級市當年P(guān)PP投資規(guī)?？赡芨?，但省內(nèi)債務(wù)相對位置仍然對地方政府PPP行為發(fā)揮重要作用。

對清理后項目庫的統(tǒng)計分析并未發(fā)現(xiàn)高債務(wù)負擔對各年P(guān)PP規(guī)模有持續(xù)顯著的正向效應(yīng)，也不能說明高債務(wù)負擔與違規(guī)PPP行為存在因果關(guān)系。為進一步確認二者關(guān)系，本文考察了項目庫清理對ATT的影響。被清退的項目不符合運用PPP模式的條件，有很大的隱藏債務(wù)“嫌疑”，故可以視為地方政府借PPP違規(guī)舉債的代理變量。如果高債務(wù)負擔確實引致了更多違規(guī)PPP行為，則項目庫清理前處理組和控制組的差異將更加顯著。本文將被清出信息平臺的項目補入對應(yīng)時期，獲得清退前各市歷年發(fā)布的PPP項目規(guī)模。具體方法為：將1月3日和4月1日數(shù)據(jù)進行匹配，提取僅包含于前者的項目信息，添加到后者中，使之既包括1月3日時尚未登記入庫的項目，也包括2018年1—3月間被清理出庫的項目①這種補充方法仍不能統(tǒng)計2018年1—3月間登記入庫，旋被清理出庫的項目，但在國家收緊PPP監(jiān)管的背景下，可以認為這類項目的規(guī)模可以忽略。。按此方法統(tǒng)計，歷年被清退項目數(shù)量和總規(guī)模情況如表6。

表6 2018年1—3月清退出庫PPP項目情況

可以看出，2014年9月以來被清退項目金額超過同期補全后總規(guī)模的10%，其中2015年、2016年兩年被清退的項目數(shù)量和金額相對較大。使用補全后各期PPP規(guī)模數(shù)據(jù)進行PSM估計，結(jié)果如表5(2)?？傮w而言，經(jīng)退庫補正后，各期ATT值在經(jīng)濟學和統(tǒng)計學意義上均有擴大，支持了研究假設(shè)H2：以proave劃分下，2015年、2016年ATT數(shù)值增長尤其明顯，且額外表現(xiàn)出10%水平的統(tǒng)計顯著性，而這兩年也正是被清退PPP項目規(guī)模最大的時段。清退前后ATT的變化強烈表明在類似經(jīng)濟條件下，高負債地區(qū)發(fā)生了更多的PPP投資，也有更大規(guī)模的違規(guī)PPP項目被清理，由此可以推斷較高負債水平確實促使地方政府借PPP模式規(guī)避債務(wù)監(jiān)管進行投資。從另一個角度分析，財政部的清理工作削弱了處理組和控制組間差異的絕對值和顯著性，起到了規(guī)范PPP行為、控制PPP項目風險的作用。

(三)結(jié)論

綜合以上實證檢驗結(jié)果，總體上我國地方政府確實存在利用PPP變相舉債的行為，且這種行為對有關(guān)監(jiān)管政策具有高度的敏感性。2014年9月前，已有部分負債較重的地方政府利用BOT等模式規(guī)避債務(wù)增長；PPP正式推廣的同時，國務(wù)院發(fā)文禁止地方融資平臺新增政府債務(wù)②國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號)。，同期財政部確認地方政府可以通過PPP緩解債務(wù)問題，地方政府同時受到推力和拉力作用，有較強動機利用PPP模式轉(zhuǎn)移債務(wù)余額。2015、2016兩年是地方債監(jiān)管和PPP監(jiān)管的政策交接時期，融資平臺中的借債功能全面取消，地級政府只能通過省政府代發(fā)債券融得債務(wù)資金③財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見(財預(yù)[2015]225號)。；但PPP有關(guān)的嚴格監(jiān)管法規(guī)尚未出臺，地方政府尋求預(yù)算外財源的行為被更多“擠壓”到了PPP模式。全國集中發(fā)布的PPP項目的熱潮中，高負債地區(qū)表現(xiàn)出了更高運用PPP模式的熱情，產(chǎn)生了大量變相舉債的偽PPP項目。2017年4月起，隨著PPP監(jiān)管政策收緊①銀監(jiān)會關(guān)于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見(銀監(jiān)發(fā)〔2017〕6號)；財政部關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知(財預(yù)〔2017〕50號)；財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金〔2017〕92號)等。，高負債地區(qū)PPP增勢迅速萎縮，在全國范圍內(nèi)比較，高負債地級市的PPP傾向大幅減弱，但負債水平處于省內(nèi)上游的地級市仍更偏向PPP模式，說明監(jiān)管政策仍有待進一步細化和加強。2017年11月開展的項目庫清理工作有效地識別并清退了一批偽PPP項目，大幅縮小了高負債地區(qū)變相舉債PPP項目的存量，保證了不同組地級市留存項目基本反映真實建設(shè)需求?？梢?，地方政府利用PPP變相舉債的行為反映了其尋求預(yù)算外財源的一貫邏輯，即更傾向于通過監(jiān)管較弱的渠道融入資金進行建設(shè)，債務(wù)負擔對其PPP傾向的影響大小實質(zhì)上是兩種融資渠道監(jiān)管力度之差的函數(shù)。

五、政策建議

結(jié)合本文實證研究結(jié)果與實務(wù)經(jīng)驗，在PPP模式的快速發(fā)展期確實存在相當規(guī)模的地方政府濫用PPP違規(guī)舉債的問題。這些偽PPP項目違悖調(diào)動社會力量初衷，加高財政長期風險，甚至可能損害公共利益，需要及時而妥善地處理。本文認為，消除PPP監(jiān)管和其他地方政府融資渠道的監(jiān)管力度差是杜絕PPP變相舉債行為的根本方法，并從偽PPP的識別、清退和預(yù)防角度為加強PPP監(jiān)管、防止地方政府變相舉債提出了三點政策建議：

(一)完善創(chuàng)新識別工具，排查落地項目風險

自2014年起，財政部和省級政府已經(jīng)出臺了一系列政策法規(guī)約束違規(guī)PPP行為。然而現(xiàn)行法規(guī)普遍存在條款簡單、缺乏量化指標、操作流程不清晰等問題，難以有效防控PPP項目的財政風險[23]，需要繼續(xù)推進PPP法律法規(guī)建設(shè)，將政府PPP行為納入更嚴格的預(yù)算監(jiān)管體系；充分借鑒國外經(jīng)驗，制訂完整、詳細、量化且可操作性強的PPP風險識別指引，將地方現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)壓力引入評價體系，在論證審批階段及早識別變相舉債的偽PPP項目。

除財政側(cè)識別工具的完善外，構(gòu)建完整有效的偽PPP識別體系還需要關(guān)注供應(yīng)商能力。PPP模式的優(yōu)勢之一是發(fā)揮公私部門比較優(yōu)勢，提高公共服務(wù)提供效率；如果承接PPP的社會資本不具備高效、創(chuàng)新地提升公共服務(wù)質(zhì)量的能力，那么PPP項目就很有可能是出于非理性動機而開展。Caballero等[24]利用貸款利息等企業(yè)財務(wù)指標構(gòu)建了識別僵尸企業(yè)的經(jīng)濟學方法，我國可以借鑒這一思路，構(gòu)建一套基于企業(yè)財務(wù)指標的計算體系，判斷企業(yè)的業(yè)務(wù)實力、創(chuàng)新能力和生存能力是否適合承接PPP項目，識別不適格的供應(yīng)商將有效導向偽PPP項目的發(fā)現(xiàn)。為此PPP信息庫還應(yīng)當推進供應(yīng)商信息披露，將PPP供給、需求兩側(cè)信息都置于公眾監(jiān)督之下。

根據(jù)上節(jié)驗證分析，違規(guī)舉債的偽PPP現(xiàn)象在2014—2016年較為集中，2017年P(guān)PP嚴監(jiān)管政策出臺后新增偽PPP現(xiàn)象得到了遏制，但先前發(fā)布的許多偽PPP項目已經(jīng)進入采購或?qū)嵤╇A段。這要求上級政府和中央主管部門建立有效的項目復(fù)核機制，運用完善和創(chuàng)新的偽PPP識別方法，彌補地方財政部門獨立性缺陷，全面排查既有項目的違規(guī)風險。

(二)繼續(xù)嚴格項目準入，完善項目清退機制

2017年來，財政部不斷加強對PPP項目設(shè)立的監(jiān)管，對遏制PPP投資盲目擴張發(fā)揮了重要作用。2019年3月，《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》進一步明確了規(guī)范的PPP項目應(yīng)符合的條件，以及PPP項目實施過程中的負面行為清單。嚴格項目準入是避免PPP濫用、控制隱性債務(wù)風險的最佳方式。除已有的正負面清單制度外，還應(yīng)建立基于定量評估工具的項目復(fù)核審批制度，對PPP項目準入施行更加精準、科學的管理。

2017末財政部開展了PPP綜合信息庫的清理工作，有效識別并清理了一批違規(guī)PPP項目。但我國法規(guī)和規(guī)范性指引在PPP項目終止處置方面仍處于空白狀態(tài)，為最大消除現(xiàn)有和未來不規(guī)范項目處置的負面影響，應(yīng)盡早將項目處置制度規(guī)范化、條文化。英國在《PF2合同標準化指引》中對PPP政府違約的救濟進行了詳細的規(guī)范，包括供應(yīng)商補償計算、已形成資產(chǎn)債務(wù)處置等。我國應(yīng)參考有關(guān)經(jīng)驗，妥善處置確定清退的項目：對于仍處于采購階段或無實質(zhì)進展的項目，應(yīng)立即終止采購并給予相關(guān)方合理補償；對于已進入實施階段項目，應(yīng)重新評估其必要性和成本收益，確認已有資產(chǎn)負債的最終流向。最終確定由社會資本承擔的，要合理補償損失，同時以公允價值轉(zhuǎn)讓政府所有凈資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失；最終確定由政府承擔的，應(yīng)選擇最佳方式確保項目高效運營，并通過規(guī)范渠道籌集贖買資金，防止次生債務(wù)風險。

(三)推進政府資產(chǎn)負債表編制，全面監(jiān)管政府債務(wù)

2008年英國PPP會計準則改革明確，符合一定條件的PPP資產(chǎn)負債需記入政府資產(chǎn)負債表，以解決早先準則產(chǎn)生的政府負債披露不完全、“孤兒資產(chǎn)”等問題；2011年國際公共部門會計準則委員會頒布PPP專門準則，確立了PPP授予方記賬的原則。Buso等[17]研究發(fā)現(xiàn)，在PPP項目被納入政府資產(chǎn)負債表合并范圍后，地方政府在采取PPP模式時會更多考慮自身財政約束，債務(wù)負擔的影響則顯著下降。可見通過政府資產(chǎn)負債表管理和披露PPP債務(wù)信息是避免PPP被濫用的有效制度保證，也是國際PPP會計準則的發(fā)展方向。

在我國政府資產(chǎn)負債表編制制度設(shè)計過程中，應(yīng)當參照國際準則將滿足政府實質(zhì)控制標準的PPP項目納入政府資產(chǎn)負債表，全面披露地方政府債務(wù)，消除地方政府非正式舉債空間。另外考慮到我國國有經(jīng)濟占社會資本比重較大的特點，核算PPP債務(wù)時不應(yīng)忽視國企承擔的債務(wù)和支出義務(wù)。雖然財政部禁止地方國企參與本級政府PPP項目，但國有企業(yè)仍憑藉與政府的密切聯(lián)系跨級跨域承接PPP項目，民營企業(yè)參與PPP規(guī)模占比反而不斷下降。這一現(xiàn)象可能導致政府杠桿向國企轉(zhuǎn)移，實質(zhì)上仍然增加了財政擔保的債務(wù)風險。因此在反映PPP項目負債情況時，應(yīng)同時披露國企發(fā)生的有關(guān)債務(wù)，做到PPP債務(wù)公允、全面的核算公開。