宋盛 高海力 何偉平 王增

摘 要：隨著國家林業(yè)局推動森林資源“一張圖”建設工作，要求公益林要落實到“一張圖”中去。由于歷史人為因素和受當時技術(shù)的制約，浙江省公益林區(qū)劃建設還存在較多的問題，阻礙了森林資源“一張圖”的建設進程。該文詳細列舉了公益林實現(xiàn)“一張圖”的關鍵技術(shù)難點，并提出了解決方案，以期為浙江省乃至全國如何將公益林建設融入至森林資源“一張圖”提供參考。

關鍵詞：公益林;“一張圖”;技術(shù)分析;浙江省

中圖分類號 S757文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）19-0034-03

Difficulties Analysis of Ecologic Forest integrate into“One Map” of Forest Resources in Zhejiang Province

Song Sheng1 et al.

Abstract：With the State Forestry Administration promoting the construction of “one map” of forest resources，ecologic forest were be required to integrate into "one map". Due to historical human factors and constraints of technology at that time， there are still many problems in zoning and construction of ecologic forest in Zhejiang， which retard the development of "one map" of forest resources. In this article， the key technical difficulties to achieve ecologic forest integrate into “one map” in details were enumerated， and the solutions to the problems were put forward. It provides some important reference opinions for the construction solution of ecologic forest integrate into "one map" of forest resources in our province or even in counties （cities or districts） throughout the country.

Key words：Ecologic forest;"One map";Technical analysis;Zhejiang province

1 建設背景

浙江省公益林自2004年開展生態(tài)補償機制以來，公益林建設規(guī)模擴大明顯，補償?shù)馁Y金也越來越高。據(jù)2018年統(tǒng)計，浙江省省級以上公益林面積達302.4萬hm2，占全省林業(yè)用地總面積的46%，補償標準從最初的120元/hm2，提高到了現(xiàn)在的600元/hm2[1]。公益林的建設不僅惠國惠民，也極大地提升了森林的生態(tài)效益，提高了森林質(zhì)量，生態(tài)補償機制受到廣大林農(nóng)的歡迎。隨著時代的發(fā)展，公益林建設要求也越來越高，不僅制度上要求嚴格，在落地區(qū)劃上也要求精準無誤。隨著國家林業(yè)局大力推行森林資源“一張圖”的建設，要求公益林區(qū)劃落界成果必須整合到森林資源“一張圖”中去，保持“一張圖”的現(xiàn)實性、準確性和實效性。而浙江省因人為歷史因素和當時的技術(shù)制約，出現(xiàn)公益林區(qū)域內(nèi)有地類不符、數(shù)據(jù)庫因子填寫不完整、縣外公益林插花山重疊等因素，公益林如何落實到森林資源“一張圖”去，成為了“一張圖”建設的重點和難點，因此如何銜接處理好公益林落實到森林資源“一張圖”顯得尤為重要。

2 建設要求

2.1 地類要求 根據(jù)國家林業(yè)局建設“一張圖”的要求，明確表示不符合公益林建設的地類不能劃入公益林。如因林地征占用、自然因素、林地破壞、地類錯判、邊界不準等變成非林地的要剔除，國家級公益林的地類要求為喬木林、疏林地、竹林、灌木林，省級公益林地類要求為喬木林、疏林地、竹林、灌木林、未成造、跡地和宜林地。

2.2 數(shù)據(jù)庫要求 根據(jù)國家林業(yè)局文件要求，從2019年起公益林建設范圍直接從最新提交的森林資源“一張圖”中提取，明確表示公益林范圍和面積根據(jù)行政界線提取確定，即原來按照權(quán)屬確定公益林范圍已行不通。公益林要整合到最新的森林資源數(shù)據(jù)庫中去，做到邊界范圍和面積一致，縣外插花只根據(jù)外縣提取的公益林范圍為依據(jù)，不再單獨接收公益林矢量數(shù)據(jù)庫。

2.3 面積要求 為穩(wěn)定公益林建設規(guī)模，浙江省一直以來要求面積實現(xiàn)“占補平衡”。對于已經(jīng)不符合公益林建設要求的地塊要及時剔除，另外因權(quán)屬不清、山林糾紛、林農(nóng)不同意、重疊現(xiàn)象、插花山糾紛等因素未解決和未落實好權(quán)屬的地塊原則要求退出公益林建設，插花至省外的公益林一律退出公益林建設。因公益林調(diào)整導致公益林建設面積不足的要在縣內(nèi)及時尋找符合公益林區(qū)劃的地塊申報補入，確?？h（區(qū)、市）內(nèi)公益林面積平衡。對于確實因公益林調(diào)整面積較大而難以補足面積的縣，可向省級公益林主管部門提出申請核減建設面積或申請跨縣（區(qū)、市）面積調(diào)配，以穩(wěn)定公益林建設規(guī)模。

3 難點分析

3.1 插花山問題 國家林業(yè)局明確規(guī)定公益林的面積由最新上報的森林資源“一張圖”的行政界線來確定，導致了有些插花縣外的插花山公益林面積難以計入本縣，并且插花山的面積區(qū)劃往往與鄰縣的二類區(qū)劃界線不一致，增加了解決插花山的難度。如圖1，仙居縣的公益林插花至永嘉縣，而永嘉縣的二類小班號區(qū)劃的是商品林，且區(qū)劃邊界不一致，根據(jù)政策，插花至永嘉縣內(nèi)的公益林仙居縣將得不到國家林業(yè)局的補償資金。

3.2 重疊問題 由于歷史遺留問題以及二類區(qū)劃原因，很多縣在各自的行政界線區(qū)劃公益林界，而鄰縣因插花山劃入公益林的區(qū)域又未通知本縣，所以導致同一塊地方出現(xiàn)2個縣都劃了公益林，即出現(xiàn)了公益林重疊現(xiàn)象。這就需要至少一方退出公益林才符合政策。如圖2，仙居縣的公益林外插至永嘉縣，而永嘉縣在本區(qū)域也區(qū)劃了公益林，出現(xiàn)了同一地塊雙方都劃為公益林的問題且區(qū)劃邊界不一致，即出現(xiàn)了重疊現(xiàn)象。而雙方公益林管理部門都不知曉重疊情況，這明顯不符合公益林建設的政策。

3.3 區(qū)劃和變動問題 受制于當年的技術(shù)因素，原來區(qū)劃的公益林小班無法做到精準區(qū)劃，會存在小面積的非林地劃入公益林地。而每年的林地征占用、違法占用、自然災害等原因?qū)е碌仡愖兓蔀榉橇值鼗蚱渌环瞎媪纸ㄔO的地類，連片面積達667m2以上需調(diào)出公益林[2]。公益林的年度變更是森林資源實現(xiàn)“一張圖”的基本要求。

3.4 數(shù)據(jù)掌握問題 由于很多縣負責公益林和森林資源年度更新的人員不同，導致公益林管理人員需要掌握的信息不及時，特別是有些地類已經(jīng)發(fā)生變動的區(qū)域還不清楚，導致森林資源“一張圖”的實現(xiàn)顯得比較被動。沒有鄰縣的二類區(qū)劃和公益林劃定的數(shù)據(jù)，難以掌握鄰縣的有關區(qū)劃信息，導致鄰縣之間的公益林管容易出現(xiàn)重疊、區(qū)劃不一致等現(xiàn)象，加大了實現(xiàn)“一張圖”的難度，也容易造成糾紛。

3.5 數(shù)據(jù)完善問題 公益林矢量數(shù)據(jù)庫本身就含有較多的字段，很多字段決定著是否可以區(qū)劃公益林的標準，決定著發(fā)放面積，發(fā)放對象，發(fā)放金額等，如STQW、STQWMC、TDSYQS、DI_LEI、MIAN_JI等因子是公益林資金發(fā)放的直接依據(jù)，但由于各縣公益林管理人員業(yè)務能力參差不齊，很多因子填寫不準甚至出現(xiàn)很多字段未填現(xiàn)象，造成公益林審核發(fā)放難度增加。

3.6 人員問題 2019年浙江因機構(gòu)改革，很多縣林業(yè)局變成了自然資源規(guī)劃局或其他局，人員變動較大，很多管公益林的人員還是剛接觸或者接觸時間不長，造成管理人員對于公益林的管理知識匱乏。而公益林管理的技術(shù)要求較高，特別是ARCGIS對數(shù)據(jù)庫管理有較強的專業(yè)要求，造成管理人員管理公益林難度加大，導致區(qū)劃界定調(diào)整較為別動。一定程度上推遲了森林資源“一張圖”的建設。

4 對策建議

4.1 插花山問題 如果出現(xiàn)省外插花，一律退出公益林區(qū)劃。對于省內(nèi)插花，如仙居縣插花至永嘉，加強2縣協(xié)商，如能協(xié)商一致，原則在被插花縣的小班插花因子填寫好插花縣的有關信息，并要求雙方的公益林邊界保持一致。如談不攏或有爭議難以協(xié)商一致的，可要求上級林業(yè)部門進行調(diào)解協(xié)商，再協(xié)商不好，插花權(quán)屬縣退出公益林區(qū)劃。

4.2 重疊問題 由于各縣自己區(qū)劃公益林，對自己的公益林是否與鄰縣插花的公益林發(fā)生重疊渾然不知，需要設區(qū)市或省級層面的有關管理人員去調(diào)查，通知相關縣并發(fā)放重疊區(qū)域，讓縣級管理部門相互協(xié)商調(diào)解，難以調(diào)解的區(qū)域上級管理部門應積極介入，努力做好服務以及技術(shù)支持，做到縣與縣之間的公益林小班不重疊，也避免了重疊區(qū)域資金重復發(fā)放。

4.3 區(qū)劃和變動 對于不符合的地類需要剔除并調(diào)入符合國家級或省級公益林的區(qū)塊，實現(xiàn)縣內(nèi)“占補平衡”。對剔除部分進行分析，審核調(diào)整的合法性。如果是違法破壞公益林建設的要移交相關部門調(diào)查，破壞嚴重的可追溯其刑事責任。因調(diào)整面積較大，而縣內(nèi)難以找到對應規(guī)模面積的森林調(diào)入公益林區(qū)劃的，可向省級管理部門申請公益林面積核減或跨縣（市、區(qū)）進行面積調(diào)配，盡量做到穩(wěn)定公益林的建設規(guī)模。

4.4 數(shù)據(jù)掌握問題 由于公益林矢量數(shù)據(jù)庫和小班數(shù)據(jù)庫信息量大，具有一定的保密性，各縣的數(shù)據(jù)不會輕易提供給他人，但要解決上述的問題，就需要掌握鄰縣的信息，這加大了鄰縣之間調(diào)整的難度，尤其是一個縣有外插花至多個縣。如2017年黃巖的公益林外插縣（含跨市插花）有7個，而其他縣插花至黃巖的也有2個縣，黃巖縣相當于至少要跟7個縣進行數(shù)據(jù)交換并進行協(xié)商，調(diào)整難度大。這些公益林屬性和二類小班數(shù)據(jù)庫需市級或省級掌握數(shù)據(jù)的部門提供，提供的內(nèi)容主要是涉及到的有關公益林和小班數(shù)據(jù)，并積極幫助和引導各縣公益林無爭議地落實到對應的森林資源“一張圖”中去。

4.5 數(shù)據(jù)完善問題 根據(jù)公益林審核結(jié)果顯示，很多縣的有關公益林屬性因子填寫不準確或未填，對于填寫不完善的因子要根據(jù)有關規(guī)定重新進行修正;對于未填寫的因子務必要填寫完整。特別是重要的因子一定要根據(jù)有關文件進行認真修正，如生態(tài)區(qū)位、土地使用權(quán)屬、林木使用權(quán)屬、插花名稱、插花代碼、經(jīng)營單位、事權(quán)等級、保護等級等重要因子。

4.6 人員問題 由于人員變動頻繁，導致公益林調(diào)整難度加大，需要穩(wěn)定隊伍建設。重點生態(tài)公益林面積在2萬hm2以上的縣要設立專職機構(gòu)，生態(tài)公益林分布重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要設立鄉(xiāng)級管理站[3]。省市級管理部門要定期開展公益林管理培訓以及技術(shù)培訓，并積極宣傳建設公益林的重要性，提高管理人員的業(yè)務能力。地方管理部門也要積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理人員的技術(shù)培訓，技術(shù)力量欠缺的縣要積極培養(yǎng)或引進相關技術(shù)人員，進一步提升公益林的建設水平。

5 結(jié)語

浙江省公益林建設存在上述問題外，還存在公益林資金發(fā)放不能到戶、制度建設不完善、建設方式不夠合理、公益林宣傳不夠深入等各種問題，要做好公益林建設工作，還要進一步加強和完善有關規(guī)章制度建設，探討公益林建設方案。各級管理部門要齊心協(xié)力，認真做好本職工作。必要時，還需進一步強化目標責任考核，將公益林落實到森林資源“一張圖”等建設內(nèi)容列入考核范疇，形成巨大推力[3]，確保公益林建設成效，真正意義上實現(xiàn)融入森林資源“一張圖”的建設。

參考文獻

[1]蔣仲龍.浙江省生態(tài)公益林建設：造福于民，功在千秋[J].浙江林業(yè)，2019（2）：20.

[2]浙江省林業(yè)廳.浙江省森林資源規(guī)劃設計調(diào)查操作細則[Z].杭州：浙江省林業(yè)廳，2014.

[3]周子貴，盛萍萍.浙江省重點生態(tài)公益林建設及發(fā)展對策研究[J].浙江林業(yè)科技，2008（5）：85.

（責編：楊 林）