陳柯寧

（浙江財經大學東方學院，河南 南陽 473000）

國家一直非常重視農村經濟建設，而農村土地制度就是農村經濟社會發(fā)展中一項非常重要的基礎性制度，直接影響著農村社會的經濟關系和經濟發(fā)展狀態(tài)。從廣義上看，對農村土地關系進行優(yōu)化協調管理的過程，也是促進農村經濟關系不斷優(yōu)化和發(fā)展的過程。雖然隨著時代的進步，農村經濟中的非農經濟收入已經趕超農業(yè)收入。但是農民始終非常重視土地，認為土地才是最終保障自己生存的基礎。目前很多農村家庭的主要勞動力開始想城市流動，這一趨勢在長期內不會發(fā)生變化，因此更加需要對農村土地承包的相關法律制度進一步健全和完善，以此來穩(wěn)定農村土地承包管理的流程和規(guī)范，促進農村經濟社會持續(xù)穩(wěn)定。

一、完善農村土地承包法律制度是鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的需要

黨的十一屆三中全會后，我國在農村實行了家庭聯產承包責任制，當時，國家沒有在法律層面上對農村土地承包涉及的權益關系給予肯定，只是依據土地管理法的部分條款，制定了土地承包條例，目的是穩(wěn)定農民在承包期內的土地使用權限；2002年九屆全國人大常委會根據人大代表的議案，通過了土地承包法，國家以法律形式對農村土地的承包形式、承包對象、發(fā)包方與承包方的責任義務等進行了詳細規(guī)定。隨著農業(yè)機械化的普及，設施農業(yè)的發(fā)展，一家一戶的承包經營模式，制約了土地集約規(guī)模經營和現代農業(yè)的長足發(fā)展。在這種形勢下，為了推動農民承包土地的流轉，確保農民、集體和經營者的權益，全國人大常委會2009年與2018年分兩次對土地承包法的有關內容進行了修改，使農村土地承包制度的法律進一步完善。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于農村的經濟發(fā)展和提高農民生活質量，優(yōu)化農村人居環(huán)境指明了發(fā)展方向，土地作為農村、農民重要的生產資料，基本權益在法律層面得不到保障，就會挫傷農民群眾發(fā)展經濟的積極性，形成不穩(wěn)定的社會因素，因此，國家從保障農民群眾的根本經濟利益出發(fā)，對土地承包法律制度做了更進一步的完善，提出了，農村承包土地權益的分設，把農村經濟組織的土地所有權、農民群眾的承包權、土地經營這的經營權，從法律上予以確認，對土地的所有、承包和經營的合法性，實施了合理處置，為縮小城鄉(xiāng)差別，完善城鄉(xiāng)二元結構，促進農村的經濟發(fā)展，注入了新的活力，從一定意義上說，使農民又一次獲得了解放，在農村農民通過土地入股成立農業(yè)合作社、通過土地流轉發(fā)展家庭農場、種植大戶已經屢見不鮮，盤活了土地的資本的活力，同時，為土地的綜合開發(fā)創(chuàng)造了空間，有利于節(jié)水技術在農業(yè)生產中的推廣應用，對發(fā)展現代農業(yè)，拓寬農民就業(yè)渠道，也有很好的促進作用，農民承包土地的相關權益，有了法律依據、法律保護。

農村土地承包法律制度的完善將能更好地發(fā)揮4個方面的推動作用。一是進一步促進農村生產力的發(fā)展。土地承包是一項具有長期性、穩(wěn)定性要求的制度，其重要的意義是能解決土地集體所有制下對生產過程中的勞動力、勞動力之間的關系、勞動成果的分配的問題。完善農村土地承包法律制度，能有效減少土地管理之間的矛盾，比較準確地體現勞動付出和成果的關系，激發(fā)農民的生產積極性。二是進一步促進農村社會的穩(wěn)定。土地是農民最關注和重視的生產資料。土地也是農民和農業(yè)的重要基礎和保障。雖然現在城鄉(xiāng)差距來縮近，農民紛紛走出去打工，走向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是土地始終是農民的根基，農民也最終將回歸農村。因此完善農村土地承包法律制度，讓土地承包關系符合國家的要求、滿足社會經濟發(fā)展都需要，是促進農村社會穩(wěn)定的重要原因。三是進一步滿足農民對生產生活的愿望。我們黨和國家政府始終把人民對美好生活的愿望作為努力的方向。廣大農民對土地承包的愿望，也寄托著他們對未來生活的愿望。對農村土地承包法律制度進一步完善，符合廣大農民最根本的權益和愿望，代表的是農民希望在國家對農村土地承包的規(guī)范化、法律化、制度化管理下，能更加公正、公平地獲得土地的承包權和使用權。

二、農村土地承包法的完善解決了諸多困擾發(fā)展的問題

一是解放了承包權限，強化了承包權限的功能。由于農村土地承包是以原來人民公社生產大隊的生產小隊的農業(yè)生產合作社的社員為基礎，在初期的農村土地承包制定過程中，仍然圍繞“三級所有，隊為基礎”的計劃經濟體制下，農村經濟組織的利益考慮，因為，承包地的面積與農民上繳的“公糧”數成正比，也是村級經濟組織收取管理費、公益金和各種附加費的來源，2005年全面取消農業(yè)稅后，農村集體經濟組織的經費實行轉移支付，不再從農民手中收取，農村土地的承包必須是經濟組織成員的法律規(guī)定，顯然已經沒有任何意義，這種土地承包的身份依附性、區(qū)域的封閉性以及承包權的不可交易性，成為阻礙農村土地集約規(guī)模經營的瓶頸問題，2018年全國人大對土地承包法完善后，土地承包的所有權、承包權、經營權都具有了物權法所賦予的權益，消除了土地流轉發(fā)展規(guī)模經營的壁壘。

二是給農民吃了真正的“定心丸”。農村土地的一輪承包期是15年，二輪承包期是30年，國家提出下一輪土地承包期是100年。土地承包是農村土地經營制度和形式的統一，在二輪土地承包中，有的村子，由于村級黨組織執(zhí)政能力不高，群眾組織渙散，導致二輪土地承包無法開展，以至于按照一輪承包的內容，實行順延承包，填寫了土地承包合同，造成了農村人多地少的現象非常普遍，妨礙了農村社會的穩(wěn)定，助長了農村土地“私有化”思想的形成，在修路、綠化、土地平整開發(fā)等項目中，個別承包戶的群眾工作非常難做，漫天要價，混淆是非，承包權凌駕于所有權之上，使大多數農民的利益受到損失。這次在土地承包法的完善過程中，對土地承包制度的長期不變，做了規(guī)定，指出并非農民承包的地塊，永久不變，農民承包的地塊，可以入股，可以有償流轉，從不同的方式方法中，獲得承包權的經濟效益，從而促進農村土地承包的“長治久安”，給農民吃了真正的定心丸，解決了農村實際存在人均土地多少的矛盾問題，加上農民一家一戶種植收益小，成本大，耕作不方便的一些實際問題，也促進了土地承包、經營權分置環(huán)境氛圍和農民的心理需求，掃清了阻擋現代農業(yè)發(fā)展的思想障礙。

三是創(chuàng)新了農村土地承包經營權益的表現形式。農村土地承包經營權的經濟效益起初承包的經濟權益通過經營才能獲得，沒有單純的承包權益，農村土地承包法經過完善后，承包權與經營權實行有效分置，農村土地的承包權可以作為股份加入農業(yè)專業(yè)合作社、家庭農場或者相關的農業(yè)合作組織，從而推動土地流轉，土地承包法的完善創(chuàng)新了承包權益的表現形式。

四是保障了農民依法取得、變更和調處土地承包經營權。國家陸續(xù)出臺的《農村土地承包法》等法律制度，從法律的層面上對農民取得土地承包的期限、承包需要承擔的義務，流轉土地承包經營權等各種問題的責任進行了比較詳細和明確的規(guī)定。這些法律法規(guī)能從長期來保障農民的土地經營權不受侵害。在目前農村土地變化比較快，情況比較復雜的條件下，比較完善的土地承包法律制度，在變更、換發(fā)土地承包經營權證中也發(fā)揮了重要的作用，能避免出現責任、期限等內容不規(guī)范不清晰帶來的糾紛，讓農民的合法權益不會受到侵害。農村土地承包中有了這些法律制度，遇到土地糾紛時就有了維護農民利益的依據，能有效地化解農民的情緒和矛盾，促進農村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

從上面可以看到，完善農村土地承包的相關法律法規(guī)符合國家對農村經濟規(guī)范化運行的要求，也能更加有效地保障農民的土地承包經營權利，促進農村社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、完善農村土地承包法律制度需要把握的幾點策略

一是完善農村土地承包法律制度要始終嚴格界定農村集體經濟組織成員的資格和組成。要確定農村土地承包等相應的經濟權益的重要基礎是要嚴格界定農村集體經濟組成各成員的資格和組成。不能混淆村民和集體經濟組織成員的概念。目前農村實行的是雙層你經營體制，對集體經濟成員的定義是，本村出生、戶口沒有遷出的人員；因婚姻關系遷入本村的人員；依法履行領養(yǎng)手續(xù)遷入本村的人員。這些人員都必須是通過合法途徑進入村內，并且已經通過了村集體經濟組織成員的民主決策過程。目前特別要注意農村存在的一些“空掛戶口”的人員。這些人員因為不履行村民義務，所以很多都不應該納入到集體經濟成員范圍，對應的這些人員也不具有土地承包的相關資格和權益。

二是完善農村土地承包法律制度要始終依法明確土地發(fā)包資格和土地發(fā)包的區(qū)域。農村土地當下主要是以家庭作為土地承包經營的主體。作為發(fā)包方的是兩種。如果土地屬于村級集體，按村民委員會就是發(fā)包方，如果土地屬于村民小組，那村民小組就是發(fā)包房。在完善農村土地承包法律制度中，一定要掌握好對土地發(fā)包資格和范圍的界定，這是完善制度和法律的根本性問題。實踐中一定要遵循兩個主要原則，第一是不要打破原有的村組界定范圍，開展跨村組的土地承包，不能因為考慮到村組土地數量的平衡來進行土地承包法律制度的制定。第二是要掌握好對發(fā)包方的認定?，F在很多村民小組往往組織機構不是很健全規(guī)范，因此雖然發(fā)包方式村民小組，也往往會使用村委會的名義和公章。但是在法律制度的完善中，就要注意區(qū)分這一區(qū)別。對屬于村民小組的土地，就要明確土地承包權益始終屬于村民小組，而不能面向全村進行分配。

三是完善農村土地承包法律制度要始終妥善解決歷史遺留問題。在農村土地承包法律制度的制定中，一定要穩(wěn)妥地解決歷史上出現的相關遺留問題，不能新官不理舊賬，實行農民無法接受的一刀切政策。比如歷史上遺留的專業(yè)承包、機動地承包“兩田制”承包等都屬于過去政策帶來的歷史遺留問題。因此在現在的農村土地承包法律制度中，應該參照國家政府出臺的相關文件原則，在穩(wěn)定原有的土地承包關系的同時，安裝法律規(guī)定追加土地應該承擔的農業(yè)稅等附件費用。對一些區(qū)域性的農村土地承包的不均衡問題，要進行全面的調整。對部分農民在原來的承包土地上的投入給予認可和合理的補償。

四是完善農村土地承包法律制度要始終注重依法保護婦女的土地承包權益。在農村長期的重男輕女思想下，農村的出嫁女和離婚喪偶婦女的土地承包群益沒有得到保護，由此帶來了很多糾紛，影響了農村社會的穩(wěn)定發(fā)展。在完善農村土地承包法律制度中要始終堅持婦女和男子享有同等權利的原則，已經國家政策，對出嫁女等婦女的合法權益予以保護。婦女結婚后到南方居住合戶的，應該在解決了遷入地的土地承包權益后，再處理原來居住地的婦女承包地，不能強行回收出嫁女的土地承包權益。

四、結束語

全面建成小康社會必須補足農村的短板，縮小城鄉(xiāng)差別，實現共同富裕，彰顯社會主義的優(yōu)越性，因此，作為土地重要的農村農業(yè)生產資料，在經濟發(fā)展中的作用占主導地位，土地承包法律制度不斷地完善適應了社會經濟發(fā)展與時俱進的需要，正確認識土地承包法律制度的修改完善，又有助于中國特色社會主義理論的豐富和發(fā)展。