蔣凡 田治威

摘要：中國國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，與現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)，制約了國有林場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，致使國有林場的森林資源大量流失。完善國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系、健全國有林場的森林資源管理制度，是從根本上加強(qiáng)國有林場森林資源管理、保證國有林場長遠(yuǎn)發(fā)展、提升國有林場發(fā)展后勁的基本前提。對國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)化概念進(jìn)行界定，并對其產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)管理存在的問題、產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的目標(biāo)與原則等問題進(jìn)行了深入研究，提出完善國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化制度的建議，以期為中國國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：國有林場;森林資源;產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：F326.20 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0214-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.043 ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： The reform of the forest resources property right system in the state-owned forest farm in China is relatively lagging， which is not compatible with the development requirements of the existing market economy， which has restricted the economic and social development of the state-owned forest farm and led to a large loss of the forest resources in the state-owned forest farm. Perfecting the property right protection system of state-owned forest farms and improving the forest resources management system of state-owned forest farms is the basic prerequisite for fundamentally strengthening the management of forest resources in state-owned forest farms， ensuring the long-term development of state-owned forest farms and enhancing the development stamina of state-owned forest farms. The problems of the definition of the concept of the property right of the state-owned forest farm， the present situation of the property right， the problems of the property right management， the goal and the principle of the property right system design were studied， and the suggestion of improving the property right of the forest resources of the state-owned forest farm were put forward， in order to provide that theoretical reference for the reform of the property right system of the state-owned forest farm in China.

Key words： state-owned forest farm; forest resources; property right

產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等一系列法律規(guī)定及制度安排的總稱[1]?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最本質(zhì)規(guī)定，所有的市場經(jīng)濟(jì)活動都是以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，并圍繞產(chǎn)權(quán)來開展的。中國國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，與現(xiàn)有自然資源可持續(xù)發(fā)展與利用的要求不相適應(yīng)[2]，存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、責(zé)任者缺失、森林資源無償被使用等問題[3]，制約了國有林場的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，造成國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，缺乏有效的監(jiān)督和保障制度，致使國有林場的森林資源大量流失[4]。因此，完善中國國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)制度、保障國有林場森林資源的產(chǎn)權(quán)化，已成為加強(qiáng)國有林場森林資源管理、健全國有林場的森林資源管理體制、提升國有林場發(fā)展后勁的基本前提[5]?；谝陨峡紤]，本研究對國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行深入研究，完善國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化的各項制度，以期為國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論借鑒。

1 ?產(chǎn)權(quán)化森林資源的概念界定

《牛津法律大辭典》里對產(chǎn)權(quán)的定義為：產(chǎn)權(quán)亦稱財產(chǎn)的所有權(quán)，涵蓋主體擁有所指向客體上的完全權(quán)利。它包括使用權(quán)、占有權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費權(quán)以及其他與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利[6]。該定義認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是法律強(qiáng)制性規(guī)定人對物的權(quán)利，并進(jìn)一步說明財產(chǎn)所有權(quán)是包括多方面權(quán)能的權(quán)利束。

本文中的森林資源產(chǎn)權(quán)是指森林資源資產(chǎn)特定的歸屬權(quán)，即森林資源被權(quán)利主體直接支配并享有其特定利益的權(quán)利。森林資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括森林資源的所有權(quán)和使用權(quán)，其中所有權(quán)是指森林資源的所有人依法對其進(jìn)行占有、使用、收益和處置的權(quán)利;使用權(quán)是指在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)以各種方式利用森林資源的權(quán)利，即森林資源的使用者對其進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利[7]。占有是森林資源使用權(quán)人依法獲得森林資源使用和收益的前提條件，森林資源使用權(quán)人必須對其使用的森林資源進(jìn)行占有;使用是森林資源使用權(quán)人在其占有的森林資源上從事森林生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利;收益是森林資源使用權(quán)人獲得其經(jīng)營的林地、林木及其他森林資源產(chǎn)生利益的權(quán)利;處置是森林資源使用權(quán)人有權(quán)轉(zhuǎn)讓或放棄使用森林資源的權(quán)利。

森林資源產(chǎn)權(quán)主體是指按照合同約定或法律法規(guī)的直接規(guī)定，從而依法享有土地資源、林木資源和環(huán)境資源等森林資源的權(quán)利人[8]。國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)主體為國家?！吨腥A人民共和國森林法實施條例》第二條規(guī)定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”[9]。產(chǎn)權(quán)客體是民事法律關(guān)系主體的權(quán)利及義務(wù)所共同指向的對象。據(jù)此，可以認(rèn)為國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)的客體主要包括國有林場范圍內(nèi)的森林、林地、林木和林下資源等。

森林資源資產(chǎn)是一種資源性資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)化的確定受到多種因素的制約，具體包括可控制性、合法性、可計量性和收益性?？煽刂菩裕鳛楫a(chǎn)權(quán)客體的森林資源必須權(quán)屬清楚，為某產(chǎn)權(quán)主體所直接控制，享有使用、支配和收益的權(quán)利，這是森林資源得以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)化的基本條件;合法性，產(chǎn)權(quán)主體對森林資源資產(chǎn)的控制具有合法的產(chǎn)權(quán)證明，受法律保護(hù);可計量性，可計量性對森林資源資產(chǎn)評估對象的確認(rèn)具有重要意義;收益性，在森林資源資產(chǎn)價值形成過程中可以為產(chǎn)權(quán)主體帶來經(jīng)濟(jì)效益。

2 ?國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）第二條規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。可見，國有林場林地資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，國務(wù)院是國有林場林地所有權(quán)的擁有者。國家依法將國有林場林地資源無償劃撥給國有林場，國有林場只是該林地資源使用權(quán)的擁有者，并不擁有林地資源的所有權(quán)。

國家對其所有的國有林場林木資源享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利，在權(quán)利具體行使上，國家對其所有的林木資源實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，分別交給各級地方政府管理，各級地方政府再把森林資源交給所屬的國有林場經(jīng)營管理;各級地方政府分別代表國家對國有林場經(jīng)營管理的林木資源行使所有權(quán)，包括占有、使用、收益和處置的權(quán)利[10]。國有林場只享有林木資源有限的使用權(quán)。如林木資源的采伐利用權(quán)，中國《森林法》第二十九條規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)”。該規(guī)定表明國有林場林木資源只在采伐限額內(nèi)享有采伐權(quán)。

3 ?現(xiàn)有國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

3.1 ?森林資源產(chǎn)權(quán)主體不明

中國現(xiàn)行的國有林場管理體制是：中央政府擁有最終剩余索取權(quán)，實行省、市、縣三級政府分管;國有林場在國家授權(quán)委托各級地方政府管理下，負(fù)責(zé)管護(hù)、經(jīng)營、開發(fā)、利用國有林場范圍的森林資源。由于這種委托管理權(quán)的行使，導(dǎo)致地方政府對森林資源的管理缺乏明確有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，各級地方政府將管理權(quán)變成了所有權(quán)，地方政府及其林業(yè)行政管理部門才實際享有國有林場森林資源的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)[2]，其結(jié)果就是國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利被架空，所有者虛置，一些地方政府和部門認(rèn)為自己可以代表國家，有權(quán)管理并可處置國有林場的森林資源資產(chǎn)，最終導(dǎo)致一些國有林場的林地資源、林木資源等資產(chǎn)不時被地方政府部門無償平調(diào)、占用，甚至轉(zhuǎn)讓出賣，致使國有林場的森林資源流失[5]。此外，由于國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)主體不明確，對國有林場培育、經(jīng)營和管護(hù)的森林資源所必需的生產(chǎn)運營資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及需要解決的困難、問題等，又無具體部門承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。

3.2 ?國有林場森林資源收益權(quán)不完整

按照規(guī)定，國有林場擁有森林資源收益權(quán)，但目前的實際情況是，國有林場的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低（對于國有林場國家級生態(tài)公益林，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是8元/667 m2/年，遠(yuǎn)低于集體生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），導(dǎo)致公益林的基本管護(hù)費都不夠。此外，由于法律禁止生態(tài)公益林商業(yè)性采伐，導(dǎo)致生態(tài)公益林只能對社會產(chǎn)生生態(tài)效益而不能對經(jīng)營者體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值，如果國有林場擁有的生態(tài)公益林收益權(quán)不能為其帶來經(jīng)濟(jì)收益，就難以激發(fā)國有林場經(jīng)營者對生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)營的積極性。

3.3 ?國有林場林木資源的處置權(quán)受限

國有林場林木的處置權(quán)主要包括林木資源的采伐權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等，其中最為關(guān)鍵的是采伐權(quán)。林木資源的采伐利用是國有林場實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的最主要途徑，國有林場沒有采伐權(quán)便意味著失去了主要經(jīng)濟(jì)收益來源。由于國有林場培育的森林資源具有較強(qiáng)的正外部性，其處置權(quán)必然受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限定，導(dǎo)致林木資源采伐權(quán)受到采伐限額等法律制度的約束。同時砍伐、銷售和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)都必須經(jīng)過政府林業(yè)行政主管部門的嚴(yán)格審批，以獲取林木資源的采伐許可證[5]。森林采伐限額制度不僅使森林資源資產(chǎn)難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實資本，也侵犯了產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利，損害了產(chǎn)權(quán)所有者的利益[11]。

3.4 ?國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)缺乏合理的流動性

森林資源“國投國有”的性質(zhì)屬性，使得國有林場森林資源的流動性較差。國有林場森林資源無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的合理流動和吸納更多的產(chǎn)權(quán)主體，導(dǎo)致外部社會資本難以進(jìn)入國有林場森林資源的投資與開發(fā)。這主要是由于國有林場森林資源使用權(quán)的設(shè)計及其配套政策的設(shè)置與運行存在明顯缺陷，對權(quán)利的內(nèi)容、森林資源的可流轉(zhuǎn)性和收益性等重要方面缺乏明確的法律規(guī)定[12]。雖然中國《森林法》對國有森林資源流轉(zhuǎn)有所規(guī)定，但受現(xiàn)有森林資源交易體系、國有森林資源流轉(zhuǎn)政策、森林資產(chǎn)評估體系、森林資產(chǎn)交易平臺等諸多因素的制約，國有林場森林資源無法合理流動。

3.5 國有森林資源產(chǎn)權(quán)歸屬登記備案制度不完善

森林資源的權(quán)屬證明是森林、林木和林地等資源產(chǎn)權(quán)歸屬的有效法律憑證。目前，中國的森林資源權(quán)屬登記備案工作未跟上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，比較突出的問題是，林地實現(xiàn)交易流轉(zhuǎn)后交易人獲得了林地經(jīng)營的使用權(quán)，由于缺乏相關(guān)法律證明，當(dāng)遇到法律糾紛或其他問題時，交易人的合法權(quán)益難以得到有效保障。主要是森林資源權(quán)屬登記手續(xù)不完備、內(nèi)容不完善、憑證不規(guī)范等一系列問題導(dǎo)致[13]。

3.6 ?國有林場森林資源資產(chǎn)評估體系不完善

首先，森林資源產(chǎn)權(quán)要素價格難以確定。森林資源產(chǎn)權(quán)要素一般應(yīng)包括林地資源、林木資源，林下動植物資源、森林生態(tài)環(huán)境資源、森林旅游資源等，由于這些產(chǎn)權(quán)要素的復(fù)雜性和多樣性，使得森林資源產(chǎn)權(quán)價格難以確定[2]。其次，中國大多數(shù)森林資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)在評估方法上缺乏科學(xué)性，評估內(nèi)容主觀性、隨意性較大，而且現(xiàn)有的森林資源評估機(jī)構(gòu)大多隸屬于國有森林資產(chǎn)管理部門，致使評估結(jié)果缺乏客觀性、科學(xué)性、公正性、獨立性，嚴(yán)重影響國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)交易的順利進(jìn)行。

4 ?國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化的設(shè)計目標(biāo)與原則

4.1 ?國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化設(shè)計的目標(biāo)

國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度的總體目標(biāo)是：有利于發(fā)展中國林業(yè)生產(chǎn)力，不斷完善中國社會主義生產(chǎn)關(guān)系，提高中國林業(yè)社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，實現(xiàn)國有森林資源的良性循環(huán)，促進(jìn)國有森林資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，國有林場的森林資源產(chǎn)權(quán)化，就是要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度[14]。歸屬清晰，要求各類森林資源產(chǎn)權(quán)的最終所有者得以準(zhǔn)確界定，并為相關(guān)的法律規(guī)定所認(rèn)定。權(quán)責(zé)明確，要求在森林資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中通過科學(xué)的手段和方法，合理劃分不同森林資源產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，嚴(yán)格界定不同森林資源產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任和權(quán)利，實現(xiàn)各森林資源產(chǎn)權(quán)主體所承擔(dān)的義務(wù)和所享有的權(quán)利的對稱與平衡[15]。保護(hù)嚴(yán)格，要求產(chǎn)權(quán)歸屬一經(jīng)準(zhǔn)確界定并依法明確認(rèn)定，就具有了排他性，并受到法律規(guī)定的嚴(yán)格保護(hù)，其他任何主體不可隨意侵犯。流轉(zhuǎn)順暢，要求依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的實際需要，并最終服務(wù)于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)收益最大化的目標(biāo)，各類產(chǎn)權(quán)可依法并以各種方式在產(chǎn)權(quán)市場上自由流轉(zhuǎn)，這是拓展森林資源產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)類型，實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)保值增值的基本途徑。

4.2 ?國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化設(shè)計的基本原則

國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化的設(shè)計，應(yīng)堅持以下基本原則：第一，全面覆蓋原則，森林資源產(chǎn)權(quán)化不僅是一個制度性問題，更是涉及面非常廣泛的系統(tǒng)性問題。鑒于中國國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)制度存在上述諸多問題，在森林資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中，無論是商品林還是生態(tài)公益林，無論是森林資源的所有權(quán)還是其衍生權(quán)利都應(yīng)在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中予以覆蓋。第二，分類設(shè)計原則，森林分類經(jīng)營根據(jù)社會對森林的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩個方面的需求，根據(jù)森林多種功能的主導(dǎo)利用目標(biāo)，將森林劃分為商品林和生態(tài)公益林兩大類，應(yīng)通過對主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的商品林和主要發(fā)揮生態(tài)功能的公益林實施不同的經(jīng)營管理體制，構(gòu)建不同的微觀產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)制度。第三，功能效益兼顧原則，國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化設(shè)計應(yīng)堅持以主要發(fā)揮生態(tài)功能的公益林以生態(tài)效益優(yōu)先、主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的商品林以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，但三大效益兼顧為基本原則。第四，森林資源有償使用原則，作為規(guī)范自然資源交易的重要規(guī)則，森林資源產(chǎn)權(quán)化必須貫徹等價有償使用森林資源的原則，這是實現(xiàn)森林資源產(chǎn)權(quán)交易功能的客觀要求，無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的森林資源將不能起到優(yōu)化森林資源配置與收益分配的作用。

5 ?完善國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化制度的建議

國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)化設(shè)計應(yīng)通過法律建立多層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系[16]，并對國土空間內(nèi)的國有林場森林資源明晰產(chǎn)權(quán)主體，確保森林資源的占有、使用、收益、處置權(quán)等權(quán)責(zé)利明確，做到權(quán)有其主、主有其利、利有其責(zé)[17]。

5.1 ?明晰國有林場森林資源產(chǎn)權(quán)主體

5.1.1 ?明晰國有林場林地資源產(chǎn)權(quán)主體 ?中國國有林場的林地歸國家所有，這是《土地管理法》 等法律法規(guī)已明確規(guī)定的，是中國土地的基本制度，從而確立國家作為國有林場林地的產(chǎn)權(quán)主體地位，國家擁有國有林場林地的所有權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)[18]。

國有林場商品林林地使用權(quán)可分別由國有林場和林場在職職工享有，從而形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體。對于國有林場林地布局分散且與林農(nóng)交錯的商品林，應(yīng)分包給國有林場在職職工，實行職工家庭承包經(jīng)營或職工聯(lián)合經(jīng)營、股份經(jīng)營等經(jīng)營制度，確立林場在職職工的林權(quán)權(quán)利人主體地位[19]。林場在職職工擁有林地使用權(quán)，并可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓，作為出資入股合作的基本條件，依法獲得林地、林木和林副產(chǎn)品的收益[20]。在職職工承包經(jīng)營的國有林場林地，在不改變林地性質(zhì)和用途的前提下，在職職工可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，自主經(jīng)營、自我發(fā)展，生產(chǎn)的木材產(chǎn)品和林副產(chǎn)品也可自主營銷，承包期限以70年以下為宜。通過簽訂林地使用權(quán)承包經(jīng)營合同，以此來維護(hù)林地承包經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性。林場在職職工在享有林地承包經(jīng)營權(quán)的同時，必須履行林場統(tǒng)一安排的義務(wù)和責(zé)任，主要包括森林防火和森林病蟲害防治等。國有林場的林地通過經(jīng)營權(quán)從林場流轉(zhuǎn)到林場在職職工手中，使職工的收入與自身經(jīng)營成果直接掛鉤，最大限度地調(diào)動了林場在職職工的生產(chǎn)積極性，有利于真正實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的有機(jī)統(tǒng)一[2]。對于國有林場集中連片的商品林地，應(yīng)繼續(xù)由國有林場享有使用權(quán)。

國有林場生態(tài)公益林的林地使用權(quán)應(yīng)由國有林場享有。

5.1.2 ?明晰國有林場林木資源產(chǎn)權(quán)主體 ?按照國有森林經(jīng)營目標(biāo)的不同，國有林場森林資源可以分為生態(tài)公益林和商品林兩類。生態(tài)公益林的經(jīng)營目標(biāo)是滿足社會公共利益的需要，而商品林的經(jīng)營目標(biāo)則是滿足營利的需要，生態(tài)公益林與商品林的不同經(jīng)營目標(biāo)，決定了其應(yīng)有不同的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和不一致的產(chǎn)權(quán)制度安排[21]，應(yīng)分別確認(rèn)其產(chǎn)權(quán)主體。

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