丁英順

1970 年，日本65 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)7%，進(jìn)入老齡化社會，1994 年，老年人口比例上升到14%，進(jìn)入老齡社會。針對日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，日本政府于1995 年制定并實(shí)施了《老齡社會對策基本法》，為制定老齡社會對策確立了基本法律框架。日本《老齡社會白皮書》是根據(jù)《老齡社會對策基本法》從1996 年開始政府每年向國會提交的年度報告書，通報老齡化的進(jìn)展?fàn)顩r及政府相關(guān)政策的實(shí)施情況。2018 年版日本《老齡社會白皮書》由2017 年度老齡化狀況、老齡社會對策實(shí)施情況以及2018 年度老齡社會對策兩個部分組成。關(guān)于進(jìn)一步完善老年人雇傭制度、發(fā)展護(hù)理事業(yè)、促進(jìn)健康老齡化等措施的提出可謂是2018 年版日本《老齡社會白皮書》的特點(diǎn)。即在總結(jié)日本老齡社會面臨的各種問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了為老年人提供安心、安全、豐富生活的重要性，重點(diǎn)提出為實(shí)現(xiàn)這一目的，需要各年齡層共同參與，各盡其責(zé)；為實(shí)現(xiàn)“護(hù)理零離職率”，需要提供地域綜合型居家護(hù)理服務(wù)；同時積極推動健康老齡化，增加老年人的社會參與和就業(yè)活動。

一、日本人口老齡化現(xiàn)狀及未來預(yù)測

隨著出生率的下降和平均壽命的延長，日本人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，出現(xiàn)了總?cè)丝跍p少和總和生育率①總和生育率，指每個婦女育齡期間平均生育的子女?dāng)?shù)。下降、人口老少比失衡，家庭規(guī)?？s小和老年人家庭增多等現(xiàn)象。日本少兒人口和勞動年齡人口減少，老年人口增加使社會保障面臨收支不平衡問題。

（一）老齡化進(jìn)一步加劇，人口結(jié)構(gòu)失衡問題嚴(yán)峻

根據(jù)2018 年版《老齡社會白皮書》[1]資料，截 止2017 年10 月，日 本 總 人 口 為1 億2671 萬人，65 歲及以上老年人口為3515 萬人，占總?cè)丝诘?7.7%。日本老齡化率1950 年只有5%，1970年達(dá)到7%，進(jìn)入老齡化社會，1994 年為14%，進(jìn)入老齡社會，2007 年達(dá)到21%，進(jìn)入超老齡社會，2017 年10 月達(dá)到了27.7%。相反，15～64歲勞動年齡人口，1998 年為8716 萬人，達(dá)到最高峰，之后一直減少，2013 年為7901 萬人，首次下降到8000 萬以下。

據(jù)預(yù)測，日本總?cè)丝谶M(jìn)入了長期減少的過程，2029 年將減少到1 億2000 萬人，2053 年減少到1億以下，為9924 萬人，2065 年將減少到8808 萬人。2065 年65 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到38.4%，每2.6 名中1 名是65 歲及以上老年人；75 歲以上的人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到25.5%，每3.7 名中1 名是75 歲以上老年人。而日本出生人數(shù)繼續(xù)下降，2065 年的出生人數(shù)將減少到56 萬人。按著這種趨勢，0～14 歲少兒人口不斷減少，2056 年將減少到1000 萬人，2065 年減少到898萬人，只有目前的一半。出生人數(shù)的減少也直接影響勞動年齡人口。2029 年勞動年齡人口為6951萬人，2065 年將減少到4529 萬人。隨著老年人口的增多，死亡率也在上升。2065 年人口死亡率將達(dá)到17.7‰，導(dǎo)致總?cè)丝诘倪M(jìn)一步減少（參見圖1）。而且15～64 歲勞動年齡人口和65 歲及以上老年人口的比例差距越來越大。1950 年針對每1 名65 歲及以上老年人口有12.1 名勞動年齡人口（15～64 歲），2015 年 減 少 到2.3 名，到2065 年將減少到1.3 名，日本人口年齡結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)將越來越嚴(yán)峻。

平均壽命的延長是加速日本人口老齡化的重要原因。2016 年，男性平均壽命為80.98 歲，女性平均壽命為87.14 歲。到2065 年，男性平均壽命將達(dá)到84.95 歲，女性平均壽命將達(dá)到90 歲以上，為91.35 歲（參見圖2）。平均壽命的延長是社會進(jìn)步的一個重要標(biāo)志，反映了一個國家經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越及醫(yī)療衛(wèi)生水平和福利事業(yè)的發(fā)展，是社會進(jìn)步的必然結(jié)果。日本是世界最大的長壽國，這一方面成為日本的驕傲，但與此同時也意味著人口老齡化趨勢嚴(yán)重，煩惱不斷。老年人的看病、養(yǎng)老、護(hù)理都面臨挑戰(zhàn)。

圖1 出生人數(shù)、死亡人數(shù)未來預(yù)測

圖2 平均壽命未來預(yù)測

從家庭結(jié)構(gòu)的變化也可以觀察到日本老齡化程度在進(jìn)一步加劇。隨著出生率的下降，家庭觀念的變化，日本家庭在結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能等方面都發(fā)生了很大變化，老年人和子女同居的三世同堂或四世同堂的家庭日益減少，單身老年人家庭和老年夫妻家庭持續(xù)增多。2016 年，日本65 歲及以上老年人家庭戶數(shù)為2416.5 萬戶，達(dá)到了全部家庭戶數(shù)（4994.5 萬戶）的48.4%，而且老年獨(dú)居家庭戶和老年夫妻家庭戶占全體戶數(shù)的一半以上。1980 年，在家庭戶數(shù)結(jié)構(gòu)中，三世同堂的比例最高，而到2016 年老年夫妻家庭戶數(shù)比例最高，占30%以上，這與老年獨(dú)居家庭戶數(shù)加起來占一半以上比例。1980 年，65 歲及以上獨(dú)居老年男性為19 萬人，獨(dú)居老年女性為69 萬人，分別占老年人口的4.3%和11.2%。2015 年，獨(dú)居老年男性達(dá)到了192 萬人，獨(dú)居老年女性達(dá)到了400 萬人，分別占老年人口的13.3%和21.1%。到2040 年，獨(dú)居老年男性將達(dá)到3559 萬人，獨(dú)居老年女性將達(dá)到5404 萬人，分別占老年人口的20.8%和24.5%（參見圖3）。由于夫妻和獨(dú)居生活老年人家庭數(shù)量的增加，對生活感到擔(dān)憂的老年人數(shù)量也在激增，而這類人群大多數(shù)是女性老年人。

圖3 獨(dú)居老年人口變化情況

2018 年版《老齡社會白皮書》將日本人口老齡化的主要原因歸結(jié)為以下兩個方面，即65 歲及以上老年人口的增加和出生率的下降。首先，老年人口的增多，平均壽命的延長是老齡化的主要原因。隨著65 歲及以上人口的增多死亡者數(shù)量也在增加，但是假設(shè)人口年齡結(jié)構(gòu)沒有變化的情況下，年齡調(diào)整死亡率①則降低。戰(zhàn)后，在生活環(huán)境的改善、飲食生活和營養(yǎng)水平的提高、醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步等背景之下，日本的年齡調(diào)整死亡率大幅度地下降。從1947 年的男性23.6‰和女性18.3‰，下降到2016 年的男性4.8‰和女性2.5‰。年齡調(diào)整死亡率的下降導(dǎo)致平均壽命延長，加速老齡化進(jìn)程。

其次，出生率的下降是造成日本人口老齡化的重要因素。日本人口出生率從1920 年前后就開始下降，但在當(dāng)時其下降的速度比較緩慢，真正開始加快下降速度是第二次世界大戰(zhàn)之后。1947～1949 年是日本第一次嬰兒潮時期，這期間出生的人數(shù)為805.7 萬人；1971～1974 年是第二次嬰兒潮時期，這期間出生的人數(shù)為816.2 萬人，之后一直減少，2016 年的出生數(shù)是97.7 萬人。從總和生育率看，1956 年日本的總和生育率為2.22，高于人口替代水平，1975 年下降到1.91，首次低于2。其實(shí)日本從20 世紀(jì)90 年代開始鼓勵生育，但總和生育率仍一路下滑，1993 年為1.46，2005年下降到1.26，2016 年為1.44。低生育率導(dǎo)致日本總?cè)丝诘臏p少，進(jìn)一步加深人口老齡化、高齡化程度?？v觀日本人口老齡化發(fā)展的歷程和趨勢，發(fā)生人口老齡化的主要原因首先是人口出生率的下降。這使少年兒童的數(shù)量和比重減少，少子化問題越來越嚴(yán)重，使老年人口的數(shù)量和比重相對增加。

（二）日本人口老齡化的基本特點(diǎn)

從2018 年版《老齡社會白皮書》對老齡化狀況的分析來看，日本人口老齡化的發(fā)展表現(xiàn)出速度快、高齡人口多、地區(qū)差異大等特點(diǎn)。

首先，日本人口老齡化速度快。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，日本的老齡化雖然起步晚，但其速度之快卻為世界罕見。1980 年之前，日本老齡化率在發(fā)達(dá)國家中處于低水平，1990 年代達(dá)到了中位水平，2005 年開始達(dá)到了高水平（參見圖4）。日本今后的老齡化率將繼續(xù)維持很高的水平。人口老齡化率從7%上升到14%所需的時間，法國為115 年，瑞典為85 年，美國為72 年，英國為46年，德國為40 年，而日本僅用了24 年。日本老齡化速度是發(fā)達(dá)國家的2 到5 倍，目前高居世界之首（參見圖5）?？梢?，世界一些國家的人口老齡化程度日趨嚴(yán)重，日本在這些國家當(dāng)中最為突出，無論是人口老齡化的進(jìn)展速度還是老齡化比例都處于“領(lǐng)先”位置。

圖4 歐美發(fā)達(dá)國家老齡化率情況

圖5 主要國家老齡化率從7%上升到14%的時間

其次，在老年人口中高齡人口的數(shù)量不斷增多，而且老年女性比例明顯高于老年男性。2017年，日本75 歲及以上的“高齡老年人”①在日本，65 歲以上老年人分為“前期老年人”（65～74 歲）和“后期老年人”（75 歲以上），本文中將其分別稱為“低齡老年人”和“高齡老年人”。為1748萬人，占總?cè)丝诘?3.8%。又根據(jù)日本國立社會保障與人口問題研究所的預(yù)測，2025 年日本高齡老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到17.8%，而低齡老年人口占總?cè)丝诘谋壤郎p少到12.2%，兩者之間的差距越來越大，日本人口高齡化趨勢非常嚴(yán)峻。[2]日本老年人口高齡化的進(jìn)展速度比總?cè)丝诘睦淆g化速度更快。高齡人口數(shù)量逐漸增多，老年人對居住、醫(yī)療護(hù)理、文化體育設(shè)施等方面提出更多、更高的需求，日本如何采取相應(yīng)的老年福利制度成為了一個緊迫的課題。而且日本老年人口中女性比例明顯高于男性，這是日本人口老齡化的又一個重要特征。2017 年，日本65 歲及以上人口中男性為1526萬人，女性為1989 萬人，性別比為76.7（對女性人口100 人的男性人口）。日本100 歲以上的人口數(shù)也每年在增加，其中女性人數(shù)明顯高于男性人數(shù)。截止2017 年，日本全國100 歲以上老年人達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的67824 人。其中，男性8197 人，女性59627 人，女性占比為87.9%。[3]由于女性的平均壽命比男性平均壽命長，單身老年女性數(shù)量不斷增多，而且女性由于結(jié)婚和生育等原因，累積就業(yè)時間短，領(lǐng)取的金額也相對較低，故單身老年女性的貧困率高于單身老年男性。在經(jīng)濟(jì)、健康、護(hù)理等問題上雖然所有老年人都會面對不同程度的困難，但老年女性面對的困難更加嚴(yán)峻。

第三，人口老齡化的地區(qū)差異顯著。日本在20 世紀(jì)50 年代至70 年代的經(jīng)濟(jì)高速增長時期，大量的農(nóng)村人口向城市流動，進(jìn)而形成了城市的密集化和農(nóng)村的稀疏化，導(dǎo)致農(nóng)村人口大量減少，城市人口劇增。日本人口高度集中于東京、大阪、名古屋等三大都市圈，使地方與大城市圈的人口結(jié)構(gòu)差異越來越大，導(dǎo)致城市與地方之間的“兩極分化”。而且日本各地的人口老齡化速度也呈現(xiàn)出很大差異。一般來說，農(nóng)村的老齡化速度比城市快，邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村又比大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)快。2017 年，老齡化率最高的是秋田縣，為35.6%，最低的是沖繩縣，為21.0%。今后日本各都道府縣的老齡化率將都上升，2045 年老齡化率最高的秋田縣為50.1%，最低的東京都也將達(dá)到30.7%。在三大都市圈中，千葉縣和神奈川縣的老齡化率分別從2017 年的27.1%和24.8%，2045 年將達(dá)到36.4%和35.2%，日本人口老齡化率將在包括大城市圈在內(nèi)的全國各地上升。

（三）人口老齡化加重日本社會保障負(fù)擔(dān)

日本已經(jīng)進(jìn)入了人口減少和超老齡社會，由此帶來的最大的問題是勞動年齡人口的減少和社會撫養(yǎng)比的增加，導(dǎo)致社會保障費(fèi)用的收入和支出不平衡。社會保障費(fèi)用支出不斷增多，而且其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國民收入的增長速度。根據(jù)國立社會保障人口問題研究所的統(tǒng)計，2015 年的社會保障給付費(fèi)（養(yǎng)老金、醫(yī)療、福利及其它）為114.86 萬億日元，占國民收入的29.57%（參見圖6）。其中，與老年人相關(guān)的給付費(fèi)（養(yǎng)老金、老年醫(yī)療費(fèi)、老年人福利、老年人雇傭等費(fèi)用）為77.64 萬億日元，占社會保障給付的67.6%。2015年，在人均醫(yī)療費(fèi)用支出中，60～64 歲老年人醫(yī)療費(fèi)用為37.1 萬日元，75～79 歲老年人的醫(yī)療費(fèi)用為79.3 萬日元，80～84 歲老年人的醫(yī)療費(fèi)用為94.0 萬日元（參見圖7）。年齡越大醫(yī)療費(fèi)用的支出越高，這不僅加重勞動年齡人口的負(fù)擔(dān)，對國家財政也帶來巨大挑戰(zhàn)。如果與老年人相關(guān)的養(yǎng)老金及醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，國民的社會保障負(fù)擔(dān)有可能超過他們能夠承受的能力范圍，嚴(yán)重影響國民的生活水平。由于這些負(fù)擔(dān)是由下一代人來承擔(dān)的，這就必須會影響年輕一代加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和護(hù)理保險的積極性。而且隨著日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期低迷，傳統(tǒng)的終身雇傭制度發(fā)生變化，非正式員工增多，造成年輕人收入的減少和工作的不穩(wěn)定，繳納保險金的經(jīng)濟(jì)能力不斷下降。如果年輕人不加入養(yǎng)老保險或不按時繳納保費(fèi)，將進(jìn)一步影響今后社會保障制度的財務(wù)情況。因此，構(gòu)筑可持續(xù)的社會保障制度是日本政府面臨的重要課題。

圖6 社會保障給付費(fèi)變化情況

圖7 各年齡段人均醫(yī)療費(fèi)用支出情況（2015 年）

二、日本老年人的生活狀況

在人口老齡化不斷加劇的背景之下，日本老年人晚年生活問題越來越引起人們關(guān)注。2018 年版日本《老齡社會白皮書》主要分析了老年人的收入、就業(yè)、健康、福利、社會參與等情況，為日本政府制定老齡社會對策提供了有利依據(jù)。

（一）老年人的收入減少、就業(yè)率上升

日本老年人的收入相比其他年齡層的收入低。根據(jù)2018 版日本《老齡社會白皮書》資料，2015 年，日本老年人家庭的年平均收入為308.1萬日元，不到一般家庭年平均收入（644.7 萬日元）的一半。從基尼系數(shù)①的變化情況也可以觀察到日本老年人的收入狀況。2014 年，60～64 歲、65～69 歲、70～74 歲、75 歲及以上所得再分配后的基尼系數(shù)分別是0.30、0.33、0.34，年齡越大基尼系數(shù)越高，說明收入差距越大。

隨著人口老齡化的進(jìn)一步加劇，老年人收入的下降，日本老年人中接受生活保護(hù)的人越來越多。2015 年為97 萬人，比前一年增加了5 萬人，占老年人口的2.86%，高于總?cè)丝谥薪邮苌畋Ｗo(hù)的比例（1.67%）。日本生活保護(hù)制度采用最低生活保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對貧困家庭給予生活補(bǔ)貼。如果家庭收入低于生活保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，就可以享受政府的補(bǔ)貼。日本生活補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和物價指數(shù)的變化進(jìn)行調(diào)整，每年4 月確定當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)。[4]

日本政府針對老年人收入低且有意愿繼續(xù)工作的現(xiàn)象，完善相關(guān)法律制度，保障老年人的就業(yè)再就業(yè)，以此增加老年人的經(jīng)濟(jì)收入，也彌補(bǔ)勞動力不足問題。因此，在日本勞動力人口中老年人所占的比例逐漸上升。2017 年，日本勞動力人口為6720 萬人，其中，65～69 歲的勞動力人口為454 萬人，70 歲以上為367 萬人，占勞動力總?cè)丝诘?2.2%。從各年齡段勞動力人口情況來看，65～69 歲老年人口占45.3%，70～74 歲老年人口占27.6%，75 歲以上老年人口占9.0%（參見圖8）。同時，老年人的就業(yè)率也在增多。2017年，60～64 歲、65～69 歲、70～74 歲 年齡段的就業(yè)率分別為66.2%、44.3%、27.2%，比2007年分別增加了10.7%、8.5%、5.5%（參見圖9）?？梢姡毡纠^續(xù)工作的老年人數(shù)量不斷增加，老年人的就業(yè)選擇也趨于多樣化。在養(yǎng)老金越來越少，勞動力明顯不足的情況下，繼續(xù)發(fā)揮老年勞動力的余熱，既能緩解勞動力不足問題，又能增加老年人的經(jīng)濟(jì)收入，是一個有利自身有利社會的選擇。

圖8 勞動力人口比例推算

圖9 各年齡段（60 歲以上）就業(yè)率推算

日本企業(yè)界利用國家的各種政策推動老年人的就業(yè)。自2006 年《高齡者雇用安定法》修訂案實(shí)施以來，“要保證員工到65 歲為止都有就業(yè)機(jī)會”被確定為企業(yè)的雇傭義務(wù)，日本老年人的就業(yè)情況也較此前明顯改善。2013 年4 月實(shí)施新的《高齡者雇用安定法》，日本更多的企業(yè)根據(jù)自身情況以及有關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)一步采取了保障老年人就業(yè)的措施。在從業(yè)人員31 人以上的16 萬家企業(yè)中，確保老年人雇傭制度的企業(yè)比例達(dá)到了99.7%（155638 社），讓有意愿繼續(xù)工作的人工作到65 歲的企業(yè)比例也達(dá)到了75.6%。60 歲以上的創(chuàng)業(yè)者比例也不斷上升，從1979 年的6.6%，上升到2012 年的32.4%，老年人創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容主要是服務(wù)業(yè)。

隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人口的比例高、數(shù)量多。而且人們的健康水平不斷提高，平均壽命不斷延長，老年人都還具有較強(qiáng)的勞動能力，也有參加勞動的愿望。這些因素給日本開發(fā)老年人力資源提供了有利條件。

（二）老年人參與社會活動及面臨的問題

日本老年人積極參與各項(xiàng)社會活動。2018 年版《老齡社會白皮書》指出，日本60 歲以上老年人參加社會活動的比例比較高，60～69 歲為71.9%，70 歲以上為47.5%。在70 歲以上老年人中，51.7%的男性和44.2%的女性正在工作或參加各種社會活動。繼續(xù)參與學(xué)習(xí)活動的老年人也很多，在參加興趣班的老年人中，60～69 歲老年人占24.6%，70 歲以上的老年人占24.9%；在參加健康、體育活動的老年人中，60～69 歲老年人占23.7%，70 歲以上的老年人占20.3%。

雖然日本老年人參與社會活動的現(xiàn)象不斷增多，但在老年人中存在不少安全隱患。2017 年，65 歲及以上老年人因交通事故死亡的有2020 人，占交通事故死亡總數(shù)的54.7%。因80 歲以上高齡老年人駕駛而導(dǎo)致的死亡事故為235 件，這在持有駕駛證每10 萬人當(dāng)中10.6 件。2017 年，60歲以上老年人自殺數(shù)為8521 人，雖比前一年有所減少，但仍然很多。其中，60～69 歲為3339人，70～79 歲為2926 人，80 歲以上為2256 人。

在老年人中受虐待的事情不斷發(fā)生。2016 年，在全國1741 個市町村中關(guān)于老年人遭虐待的咨詢及報警件數(shù)逐漸增多，在養(yǎng)護(hù)設(shè)施中被護(hù)理人員虐待的事件為1723 件，比前一年增加了5.1%，在家庭被扶養(yǎng)人虐待的事件為27940 件，比前一年增加了4.7%。老年人被扶養(yǎng)者虐待的情況中，身體虐待占67.9%，比率最高，其后依次是心理虐待（41.3%）、放棄護(hù)理（19.6%）、經(jīng)濟(jì)虐待（18.1%）。

可見，日本老年人只要還能工作就會一直工作下去，即使退休了也會繼續(xù)工作，不會讓自己閑著。而且保持著終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣，參加各種老年學(xué)習(xí)班，努力學(xué)習(xí)，與時俱進(jìn)。另一方面作為弱勢群體的老年人中也存在嚴(yán)峻的人身安全問題。老年人自殺、安全事故、受虐等情況正引起日本社會廣泛關(guān)注。

三、2018 年日本老齡社會對策

面對不斷加劇的老齡化問題，日本政府積極采取老齡社會相關(guān)對策。日本《老齡社會白皮書》指出，2018 年老齡社會對策主要包括促進(jìn)老年人就業(yè)，確保收入；促進(jìn)健康老齡化；發(fā)展護(hù)理事業(yè)；實(shí)現(xiàn)全民積極發(fā)揮作用的社會等內(nèi)容，以此積極應(yīng)對老齡化社會面臨的問題。

（一）促進(jìn)老年人就業(yè)，確保收入

首先，確保多種形式的老年人就業(yè)機(jī)會。主要支持由地方自治體為中心設(shè)立的各種協(xié)議會促進(jìn)的老年人就業(yè)活動，并擴(kuò)大對這些活動的支援。對那些吸收包括老年人在內(nèi)的各種人才并提高生產(chǎn)率的企業(yè)進(jìn)行表彰。

為了改善對計時工的雇傭管理，支援職務(wù)分析、引進(jìn)職務(wù)評價。為了確保不局限于雇傭形態(tài)的公正的待遇，向第196 屆國會提交了包括《短時工勞動法》《勞動契約法》《勞動者派遣法》等修訂案在內(nèi)的《關(guān)于完善促進(jìn)工作方式改革的相關(guān)法律案》。2017 年1 月1 日，日本實(shí)施《雇傭保險法等一部分法律修訂案》，該法也適用于65 歲及以上繼續(xù)工作的老年勞動者，從法律上保障老年人的就業(yè)活動。針對65 歲及以上老年人的求職問題，在職業(yè)介紹所增設(shè)窗口，加大面向老年人職業(yè)咨詢、職業(yè)介紹工作的力度，拓寬老年人的就業(yè)渠道。關(guān)于不得不離職或再就業(yè)困難的老年人，政府委托民間企業(yè)開展再就業(yè)活動，并向企業(yè)主提供補(bǔ)助金。另外，積極支援老年人的創(chuàng)業(yè)，日本政府通過政策金融公庫（國民生活事業(yè)、中小企業(yè)事業(yè)）以優(yōu)惠利息的方式對女性、年輕人、老年創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行資金支援。

其次，努力構(gòu)筑讓所有人都能放心的公共養(yǎng)老金制度，以應(yīng)對部分老年人養(yǎng)老金少甚至不能領(lǐng)取養(yǎng)老金的問題。主要措施是擴(kuò)大養(yǎng)老保險的適用范圍，增大繳費(fèi)人群。日本人口老齡化的加劇，首先動搖了保證“安度晚年”的養(yǎng)老金制度。經(jīng)濟(jì)長期不景氣導(dǎo)致失業(yè)者的增加，使得一部分人繳納不起養(yǎng)老金保費(fèi)，甚至有的人即使有能力也不愿意繳納養(yǎng)老金保費(fèi)，這直接給養(yǎng)老金財政帶來壓力。日本對領(lǐng)取養(yǎng)老金資格有比較嚴(yán)格的規(guī)定，日本《國民年金法》規(guī)定，加入國民年金必須在25 年以上方具有領(lǐng)取國民年金的資格，而領(lǐng)取年齡則規(guī)定為65 歲。如果沒有滿期繳納保費(fèi)就無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。為了擴(kuò)大加入養(yǎng)老金人群的范圍，2017 年8 月1 日開始，日本把老齡基礎(chǔ)年金領(lǐng)取資格年限從原來的25 年縮短到10 年。根據(jù)新修訂的規(guī)定，到2018 年3 月能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的人達(dá)到了51.8 萬人。日本政府積極幫助這些人辦理相關(guān)手續(xù)，保障他們順利領(lǐng)取養(yǎng)老金。這個改革促使更多的人加入國民年金，最大限度地保證社會保障的財源。

（二）促進(jìn)健康老齡化

隨著生命周期的延長，不少老年人都患有慢性疾病，使得他們比健康人更為脆弱。確保健康有尊嚴(yán)地老去是老年人的一個非常美好的愿望。日本政府積極推進(jìn)健康老齡化的發(fā)展。健康老齡化是伴隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人口老齡化進(jìn)程的加快而逐步建立、完善的理念。傳統(tǒng)意義上的健康主要指生理功能的健全和生理機(jī)能的正常發(fā)展，而現(xiàn)代意義上的健康指的則是生理、心理和社會多角度。強(qiáng)調(diào)提高老年人生活質(zhì)量、生命質(zhì)量問題是促進(jìn)健康老齡化的關(guān)鍵。日本于2013 年4 月實(shí)施第二次“健康日本21 計劃”，以此為基礎(chǔ)，2018 年繼續(xù)聯(lián)合企業(yè)、相關(guān)團(tuán)體、地方公共團(tuán)體等部門，積極實(shí)施促進(jìn)健康事業(yè)的“智慧生活項(xiàng)目”。在確保老齡期健康方面，日本重視中年開始的綜合性健康管理。根據(jù)《健康增進(jìn)法》，日本由市町村負(fù)責(zé)進(jìn)行居民的健康管理、身體檢查、訪問指導(dǎo)等增進(jìn)健康的事業(yè)。日本政府把國民的健康管理制度化、福利化，形成從上到下的健康管理網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)以“營養(yǎng)、運(yùn)動、休養(yǎng)”為基礎(chǔ)的健康生活方式。日本試圖通過健康管理運(yùn)動，降低慢性病的發(fā)病率和死亡率，提高生活質(zhì)量，進(jìn)而抑制醫(yī)療費(fèi)用的快速增長。在這些措施的影響之下，日本老年人的健康壽命不斷延長。2016 年，男性健康壽命為72.14 歲，女性健康壽命為74.79 歲，比2010年分別延長了1.72 年和1.17 年。同時期，健康壽命的延長超過了平均壽命的延長（男性平均壽命延長1.43 歲、女性平均壽命延長0.84 歲）（參見圖10）。這說明日本健全的醫(yī)療衛(wèi)生保障制度及預(yù)防護(hù)理服務(wù)有利于老年人身體健康和長壽，并取得成效。日本每年甚至每月針對老年人以及居民群體舉行定期的體檢，如果有什么疾病也會盡早發(fā)現(xiàn)、盡早治療。

圖10 健康壽命和平均壽命推算

（三）重點(diǎn)發(fā)展護(hù)理事業(yè)

隨著生活水平的提高和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，人的平均壽命在延長，但另一方面需要護(hù)理的老年人的數(shù)量也在增多。2015 年，日本需要護(hù)理的認(rèn)定者數(shù)為606.8 萬人，其中，第一類被保險者（65歲及以上老年人）占17.9%。比2003 年（370.4 萬人）增加了236.4 萬人。65～74 歲被保險者中，認(rèn)定為需要支援的人占1.4%，認(rèn)定為需要護(hù)理的人占2.9%；75 歲及以上被保險者中，認(rèn)定為需要支援的人占9.0%，認(rèn)定為需要護(hù)理的人占23.5%。75 歲以上的人需要護(hù)理的比例在上升。認(rèn)定為需要護(hù)理人中最多的是認(rèn)知障礙癥患者，占18.7%，接下來是腦血管疾病15.1%、老年衰弱13.8%、骨折12.5%。

在采用何種護(hù)理方式方面，希望依靠居家服務(wù)的老年人占73.5%，而且主要承擔(dān)護(hù)理任務(wù)的仍然是家庭成員，配偶為25.2%，子女為21.8%，子女的配偶為9.7%，其中男性為34.0%，女性為66.0%，女性占大多數(shù)。承擔(dān)家庭護(hù)理的70.1%男性和69.9%女性都是60 歲以上的老年人，主要是“老老護(hù)理”。為了護(hù)理家庭成員而離職的人越來越多，2016 年為85800 人，其中女性為62600 人，占73.0%。隨著需要護(hù)理人員的增多，護(hù)理從業(yè)人員的數(shù)量也在增多，2000 年為54.9 萬人，2016 年增加到183.3 萬人，增加了3.3 倍，但護(hù)理人員仍然不足。護(hù)理領(lǐng)域求人倍率一直高于全行業(yè)的求人倍率，2017 年護(hù)理領(lǐng)域的求人倍率是3.50，是全行業(yè)求人倍率（1.50）的2.3 倍。這些進(jìn)一步說明家庭小型化、老齡化給日本養(yǎng)老護(hù)理帶來的挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻。

為了促進(jìn)護(hù)理事業(yè)的發(fā)展，日本首先于 2015年實(shí)施“護(hù)理預(yù)防、綜合支援日常生活事業(yè)”，以此發(fā)展護(hù)理事業(yè)，進(jìn)行多種形式的生活支援。2017年6 月，頒布了《加強(qiáng)地域綜合護(hù)理體系法》，其宗旨是促進(jìn)地區(qū)共生社會，主要加強(qiáng)市町村的權(quán)限，都道府縣向市町村提供必要的信息和支援。具體內(nèi)容有引入財政激勵制度，由市町村負(fù)責(zé)分析國家的資料，策劃護(hù)理保險事業(yè)；預(yù)防老年人的護(hù)理向重度化發(fā)展的趨勢，支援老年人的自立自強(qiáng)等，以此緩解護(hù)理費(fèi)用的增多；確保護(hù)理保險的可持續(xù)性。每年的11 月11 日為日本的“護(hù)理之日”，日本政府與都道府縣、市町村、護(hù)理事業(yè)者、相關(guān)機(jī)構(gòu)與團(tuán)體相合作開展各種形式的護(hù)理活動。為解決醫(yī)療、護(hù)理從業(yè)人員不足以及地區(qū)間醫(yī)療資質(zhì)不平衡的問題，繼續(xù)支援地域醫(yī)療中心的發(fā)展，并增加醫(yī)學(xué)部入學(xué)定員數(shù)。日本從2008 年開始增加醫(yī)學(xué)部入學(xué)學(xué)生的定員數(shù)，2017年達(dá)到了9419 人（比2007年增加 了1794 人），確保醫(yī)療人才隊(duì)伍。

其次，廢除現(xiàn)行的護(hù)理療養(yǎng)型醫(yī)療設(shè)施，進(jìn)一步推進(jìn)護(hù)理與醫(yī)療的協(xié)作。2018 年4 月開始設(shè)立新的護(hù)理保險設(shè)施——“護(hù)理醫(yī)療院”，主要以重度需護(hù)理人員為對象，不僅提供日常醫(yī)療管理，還將提供治療、護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練及日常生活照料等醫(yī)療、護(hù)理相結(jié)合的綜合服務(wù)。2018 年進(jìn)行護(hù)理報酬改革，將護(hù)理報酬上調(diào)0.54%，以此實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的護(hù)理服務(wù)，確保各種護(hù)理人才，保證護(hù)理事業(yè)經(jīng)營者的穩(wěn)定等。此次上調(diào)護(hù)理報酬是2012年之后日本時隔六年后的再一次上調(diào)。

（四）構(gòu)建全民積極發(fā)揮作用的社會

在少子老齡化加劇，總?cè)丝跍p少的背景之下，提高社會各種活力，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常重要。以2016 年6 月提出的“日本一億總活躍計劃”為基礎(chǔ)推動讓所有人都發(fā)揮作用的活動，并積極推進(jìn)“工作方式改革實(shí)行計劃”（2017 年3 月28 日工作方式改革實(shí)現(xiàn)會議決定），進(jìn)一步討論“人生100 年時代構(gòu)想會議”。

首先，積極推動女性事業(yè)。2015 年8 月，日本制定了《女性活躍推進(jìn)法》，并于2016 年4 月開始實(shí)施。該法規(guī)定，職工數(shù)在301 人以上的企業(yè)應(yīng)把握好男女職員的工作時間、工作年限、管理層中女性所占比例等現(xiàn)狀。如果企業(yè)能夠做到在招聘中男女員工競爭比例平等、女性職員育兒休假率超過75%，在政府現(xiàn)行的對公共建設(shè)項(xiàng)目競標(biāo)時，除了對企業(yè)的技術(shù)能力、工程業(yè)績和價格進(jìn)行打分外，再額外加分，使得企業(yè)在競標(biāo)政府公共建設(shè)項(xiàng)目中占有更大的優(yōu)勢。根據(jù)該法，落實(shí)“兩立支援等助成金”的支付，對積極聘用女性員工的企業(yè)實(shí)施獎勵制度。又根據(jù)2015年12 月25 日制定的“第四次男女共同參與基本計劃”內(nèi)容，制定“加快女性活躍的重點(diǎn)方針2018”，積極推進(jìn)女性事業(yè)。根據(jù)“食料、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃”，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營、第6 次產(chǎn)業(yè)化過程中積極發(fā)揮女性的作用。具體是，在關(guān)于農(nóng)業(yè)水產(chǎn)業(yè)方針決定的探討中，使女性參與義務(wù)化，培養(yǎng)女性農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，表彰聘用女性的農(nóng)業(yè)法人，以此積極推進(jìn)女性的社會活動參與。

此外，為了避免老年人遭受犯罪侵害，加強(qiáng)警察的巡邏工作，訪問老年人的住所，了解老年人的困惑，聽取相關(guān)意見，必要時聯(lián)系相關(guān)機(jī)構(gòu)和親屬解決老年人面臨的問題，以此保護(hù)老年人的人權(quán)。為了防止養(yǎng)老護(hù)理設(shè)施從業(yè)者及護(hù)理人員對老年人的虐待現(xiàn)象，及時把握都道府縣、市町村的虐待現(xiàn)象和應(yīng)對狀況，并積極推進(jìn)早期應(yīng)對措施。政府法律部門又開展相關(guān)老年人人權(quán)問題的咨詢工作，防止家庭、養(yǎng)老設(shè)施對老年人的虐待現(xiàn)象。

通過2018 年版《老齡社會白皮書》可以看出，日本應(yīng)對老齡化社會對策取得了顯著效果。特別是在老年人就業(yè)、發(fā)展護(hù)理服務(wù)、延長健康壽命、保障老年人安全等方面有很大進(jìn)展，但也存在一些課題。

一是過多的老年人口加大社會保障財政負(fù)擔(dān)，造成社會保障財政收支不平衡問題。在日本社會保障支出中與老年人密切相關(guān)的養(yǎng)老金、醫(yī)療、護(hù)理的支出最多，因此，在少子老齡化日益嚴(yán)峻的背景之下，日本社會保障開支持續(xù)增多。保證社會保障可持續(xù)是目前日本政府面臨的重大課題。在少子老齡化程度繼續(xù)加深的背景之下，今后日本社保制度改革的重要方向及課題主要有以下兩個方面。首先，政府應(yīng)該真正推進(jìn)勞動改革，解決非正式員工特別是年輕人收入不穩(wěn)定問題，增加繳納保費(fèi)人口基數(shù)，減輕社會保障面臨的財政壓力。其次，進(jìn)行社會保障制度的“模式轉(zhuǎn)換”，從主要“以老年人為中心”的社會保障向“以各年齡層為對象”的社會保障的方向轉(zhuǎn)變。主要實(shí)現(xiàn)社會保障各年齡層次全覆蓋，形成代際間的相互支持。切實(shí)實(shí)施社會保障改革方案，構(gòu)筑中長期穩(wěn)定的社會保障制度，依然是日本今后面對的課題。

二是“護(hù)理離職”問題進(jìn)一步加劇。雖然日本老年護(hù)理逐漸走向社會化，但是仍然有不少老年人選擇居家護(hù)理。一些家庭成員為照顧和護(hù)理老年人不得不辭掉工作，這被稱為“護(hù)理離職”。因很難協(xié)調(diào)工作與護(hù)理之間在矛盾，日本“護(hù)理離職”已經(jīng)成為一個社會問題。家庭中負(fù)責(zé)對老年人護(hù)理的人一般在“護(hù)理離職”后，由于沒有收入來源，即使是靠儲蓄支撐一段，生活也會逐漸陷入困境。安倍內(nèi)閣曾在“新三支箭”之一的“安心的社會保障”中，提出了“護(hù)理離職為零”的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)工作與護(hù)理的并立，但沒有收到明顯效果。今后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)護(hù)理休假制度，方便職工申請和取得護(hù)理休假，減少因護(hù)理家人而離職情況的發(fā)生。

總之，從2018 年版日本《老齡社會白書》來看，日本對與老年人相關(guān)制度不斷加以完善，多措并舉應(yīng)對人口老齡化。在各種老齡化對策的影響之下，日本人口平均壽命在延長，由“人生80年”向“人生90 年”甚至向“人生100 年”發(fā)展。今后的改革趨向是再進(jìn)一步把退休年齡延長到70 歲，甚至日本正打造一個“終生勞動”制度。在積極應(yīng)對人口老齡化方面日本已經(jīng)走在世界的前端。