曹 斌 倪 鏡

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然屬性使得農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升很大程度上受制于國(guó)內(nèi)自然資源稟賦，東亞地區(qū)人多地少，以小農(nóng)戶為主體的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)相對(duì)于擁有天然優(yōu)勢(shì)的歐美農(nóng)業(yè)，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。日本作為東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在資源稟賦不利的條件下，結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，于上世紀(jì)70 年代基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、縮小城鄉(xiāng)收入差距等政策目標(biāo)，為東亞農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有益的參考。近些年，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的變化，日本政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)。本文通過對(duì)日本2018 年版《食物①《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》中“食物”一詞日語原文寫作“食料”，包括農(nóng)產(chǎn)品和食品，與漢語中“食物”一詞的概念有所不同。其中，農(nóng)產(chǎn)品是指農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物及其產(chǎn)品；食品是指以農(nóng)產(chǎn)品等為原料加工后的產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》[1]的分析，闡明當(dāng)前日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)向，并對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度的提出政策建議。

《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》是日本農(nóng)林水產(chǎn)省就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策發(fā)表的官方報(bào)告，是介紹日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策和實(shí)施成果，營(yíng)造有利于政府的輿論環(huán)境，爭(zhēng)取國(guó)民支持和認(rèn)同的重要載體與手段。1999 年，日本廢止《農(nóng)業(yè)基本法》（1961），開始施行《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，原《農(nóng)業(yè)白皮書》更名為《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村白皮書》（以下簡(jiǎn)稱“《白皮書》”），截止2018 年累計(jì)出版19 部。2018 年5 月發(fā)布的《白皮書》由上一年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況總結(jié)和本年度施政方針兩部分構(gòu)成。其中，總結(jié)部分包括專題報(bào)告、糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容，全面的介紹了日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題的政策主張、原則立場(chǎng)和成就。施政方針部分針對(duì)長(zhǎng)期存在問題，介紹了方向性施政措施。

需要注意的是，第一、日本所指的“農(nóng)業(yè)”包括種植、畜牧、養(yǎng)蠶以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，不包含林業(yè)和漁業(yè)。《森林白皮書》和《漁業(yè)白皮書》由農(nóng)林水產(chǎn)省每年另行出版。第二、《白皮書》中的數(shù)據(jù)雖然反映了日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域的最新變化，但是由于統(tǒng)計(jì)部門較多，數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)間不一致，存在2015 年和2016、2017 年數(shù)據(jù)并列使用的情況。

一、日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

（一）全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快

隨著特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程面臨重大挑戰(zhàn)。2017 年，日本全面加快了與美國(guó)以外幾乎所有國(guó)家的貿(mào)易談判速度，力圖減少日美自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Area，F(xiàn)TA）帶來的負(fù)面影響。2017 年11 月，在沒有美國(guó)參與的情況下，日本牽頭與澳大利亞、新西蘭、越南等11 個(gè)國(guó)家簽署了全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，CPTPP）意向書，2018年12 月30 日生效。2017 年12 月12 日，日本與歐盟的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Economic Partnership Agreement，EPA）獲得批準(zhǔn)，2018 年2 月1 日生效。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，歐盟和日本分別取消99%和94%的關(guān)稅。另外，日本還加快了中日韓FTA、日本-土耳其EPA、日本-古巴EPA、日本-韓國(guó)EPA、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）等貿(mào)易談判速度，截至2017 年底，日本已經(jīng)與16 個(gè)國(guó)家和地區(qū)完成談判，并簽署了EPA或FTA 合作協(xié)議。出于保障食物安全的目的，日本在各項(xiàng)雙邊或多邊談判中，都將大米、豬肉、牛肉、乳制品和砂糖5 種產(chǎn)品列為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，例如：CPTPP 協(xié)議將5 種產(chǎn)品全部排除在撤銷關(guān)稅對(duì)象之外，在JP-EUEPA 協(xié)議中不僅把大米排除在撤銷關(guān)稅對(duì)象之外，還維持了乳制品國(guó)家貿(mào)易制度、糖類價(jià)格管控制度和豬肉差額關(guān)稅制度，獲得了采取臨時(shí)性關(guān)稅措施的權(quán)利。但是，即便如此，根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省測(cè)算，進(jìn)口產(chǎn)品增加必將沖擊日本奶制品、畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)，日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值預(yù)期將減少600-1，100億日元。2017 年，日本政府追加預(yù)算金額達(dá)到3，170億日元，用于提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入。

（二）食物出口金額屢創(chuàng)紀(jì)錄

《白皮書》通過對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的分析，預(yù)測(cè)隨著少子老齡化問題日益嚴(yán)峻，未來日本國(guó)內(nèi)食物消費(fèi)市場(chǎng)將會(huì)出現(xiàn)大幅度萎縮，認(rèn)為只有積極開拓國(guó)際市場(chǎng)，才有可能確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食物穩(wěn)定供給。2017 年，日本食物出口金額實(shí)現(xiàn)“5 連增”，較上年度增加7.6%，達(dá)到8，071 億日元，其中牛肉、綠茶、草莓出口均突破歷史記錄。日本促進(jìn)出口的主要措施有以下幾個(gè)方面：一是創(chuàng)造良好的出口環(huán)境。截至2017 年，日本促成美國(guó)、俄羅斯、EU 和中國(guó)臺(tái)灣等27 個(gè)國(guó)家和地區(qū)解除或緩和了對(duì)日本核輻射區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口限制。二是完善出口機(jī)制。改革日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)（Japan External Trade Organization，JETRO），在日本各都道府縣組建辦事處，匯集中小企業(yè)信息，幫助各地區(qū)做好出口工作。組建由政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的日本食品海外宣傳中心（The Japan Food Product Overseas Promotion Center，JFOODO），下設(shè)大米、和牛等7 個(gè)工作小組，制定日本農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)劃。三是加大推薦宣傳力度。2017 年10 月，在千葉縣舉辦了首屆“日本出口食品展覽會(huì)”，吸引了 300 多家商社參展，70 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的進(jìn)口商參會(huì)。四是實(shí)施市場(chǎng)差別化策略。通過補(bǔ)貼申請(qǐng)費(fèi)用的方式，支持日本育種公司積極申請(qǐng)國(guó)外植物新品種認(rèn)證。鼓勵(lì)日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得各類認(rèn)證，2017 年共有4，500 家農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體①經(jīng)營(yíng)或者受托經(jīng)營(yíng)農(nóng)地面積超過0.3 公頃、露天蔬菜0.15 公頃、設(shè)施蔬菜350 平米或者擁有1 頭奶牛等以上的農(nóng)戶，分為以家庭經(jīng)營(yíng)為主體的“家族經(jīng)營(yíng)體”和以雇傭勞力為主體的“組織經(jīng)營(yíng)體”兩種類型。獲得了GAP 認(rèn)證，34 個(gè)都道府縣的58 種產(chǎn)品獲得地理標(biāo)識(shí)認(rèn)證。設(shè)立“使用日本食材”認(rèn)證制度，2017 年對(duì)35 個(gè)國(guó)家的2，931 家日本料理店授予了相關(guān)證書。五是培育潛在消費(fèi)市場(chǎng)。加大對(duì)訪日游客的日本飲食文化宣傳。吸引國(guó)外廚師來日學(xué)習(xí)日本料理的調(diào)理方法，2017 年共有470 名外國(guó)廚師取得“（日料）調(diào)理技能認(rèn)證”證書。

（三）加工品市場(chǎng)開拓力度加大

近些年，日本鑒于消費(fèi)者內(nèi)食支出金額下降、中食和外食①內(nèi)食，是指調(diào)理消費(fèi)行為都在家中實(shí)施的食品；中食，是指在家庭以外的地方調(diào)理好，可以帶回家中直接或者簡(jiǎn)單處理后消費(fèi)的食品；外食，是指調(diào)理和消費(fèi)行為都在家庭以外實(shí)施的食品。等加工食品支出快速增加的發(fā)展趨勢(shì)，加大了對(duì)進(jìn)口食物占比較高的校餐、餐飲等加工品市場(chǎng)的開拓力度。主要措施：一是加強(qiáng)日本傳統(tǒng)飲食文化的宣傳教育。2017 年日本開展了面向營(yíng)養(yǎng)師、育兒父母的培訓(xùn)活動(dòng)，舉辦了“全國(guó)小學(xué)生和食王競(jìng)賽”，提升全社會(huì)對(duì)日本傳統(tǒng)餐飲文化理解。組織日料廚師組建“和食校餐支援團(tuán)”，與食品加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡(jiǎn)稱“農(nóng)協(xié)”）合作，幫助中小學(xué)開發(fā)方便制作的日式校餐，開設(shè)日本料理的科普課程。二是實(shí)施市場(chǎng)差別化策略。2017 年9 月，實(shí)施了“加工食品原料標(biāo)識(shí)制度”，要求所有食品必須按照成分的重量順序標(biāo)注原產(chǎn)地，意圖將進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品從加工食品中區(qū)分開來。加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因原料標(biāo)識(shí)管理，將監(jiān)管對(duì)象從8 種擴(kuò)大到33 種加工食品。三是鼓勵(lì)開展地產(chǎn)地銷活動(dòng)。2017 年，有108 個(gè)市町村制定了六次產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，支持農(nóng)戶通過設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品直銷店、觀光農(nóng)場(chǎng)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工等方式，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品在當(dāng)?shù)劁N售。另外，日本政府加大扶持力度，一方面采取財(cái)政扶持的方式，依據(jù)《六次產(chǎn)業(yè)化、地產(chǎn)地銷法》給2，349 個(gè)項(xiàng)目發(fā)放補(bǔ)貼，其中加工和直銷項(xiàng)目占到68.4%。另一方面采取融資的方式，通過政府與多家民間金融企業(yè)合資成立的“農(nóng)林漁業(yè)成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)化支持機(jī)構(gòu)”（Agriculture，F(xiàn)orestry and Fisheries Fund Corporation for Innovation，Value-chain and Expansion，Japan，A-FIVE），對(duì)127 個(gè)項(xiàng)目提供了合計(jì)114 億日元的資金。四是支持農(nóng)產(chǎn)品精深加工。鼓勵(lì)開發(fā)功能性食品，2017年共有13 個(gè)品種提出了申請(qǐng)，包含具有降血壓功能的大米，減脂功能的蘋果等新品種。鼓勵(lì)與醫(yī)藥部門合作，開發(fā)具有一定治療功效的農(nóng)產(chǎn)品加工品，其中具有增加腦細(xì)胞活性的產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入到臨床試驗(yàn)階段，并計(jì)劃2018 年再增加15 個(gè)品種。擴(kuò)大原料用中藥材種植規(guī)模，2016 年達(dá)到573 公頃，較上一年度增加了9.4%。五是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。設(shè)立“食品標(biāo)識(shí)110 制度”，由地方農(nóng)政局派專人負(fù)責(zé)檢查原料、原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)，巡查和DNA 檢測(cè)，防止作假。強(qiáng)制推行牛肉、米制品食品追溯制度，完善問題食品的召回機(jī)制。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)“六連增”

2016 年日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)6 連增，達(dá)到92，025億日元，較前年增加了4.6%，恢復(fù)到了2000 年水平。

表1 日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值變化(2015-2016 年) 單位：億日元、%

從產(chǎn)品構(gòu)成來看（見表1），2016 年的日本豬肉、雞肉產(chǎn)值分別下降了1.5%和3.3%，大米、蔬菜、水果、肉用牛和乳用牛產(chǎn)值分別增加了10.4%、6.9%、6.3%、7.3%和3.6%。

從地區(qū)分布來看，有34 個(gè)畜牧、蔬菜主產(chǎn)都道府縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值顯著增加，其中，增幅最大的是北海道，增加了1，588 億日元，達(dá)到12，115 億日元，占全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13.2%。其次是茨城縣（4，903 億日元）、鹿兒島縣（4，736 億日元）和千葉縣（4，711 億日元）。

近些年，日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值持續(xù)增長(zhǎng)主要原因有兩個(gè)：一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。從種養(yǎng)殖規(guī)模來看，近些年日本農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖面積數(shù)量都呈現(xiàn)一定程度的下降。以種植業(yè)為例，2016 年的種植面積下降到410.2 萬公頃，是2000 年的89.8%，其中大米種植面積下降到147.9 萬公頃，是同期的83.6%。但是，據(jù)《白皮書》顯示，2016 年的日本農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)較前一年上升了7.4 個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)推動(dòng)產(chǎn)值提升發(fā)揮了重要作用。二是促進(jìn)高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)。日本積極推動(dòng)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，設(shè)立了環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)直接支付制度，對(duì)于使用堆肥或開展有機(jī)方式栽培的農(nóng)戶提供補(bǔ)貼。截至2016 年底，獲得“生態(tài)農(nóng)民”①生態(tài)農(nóng)民，日語的叫法為エコファーム（ENE·FARM）。根據(jù)1999 年7月施行的《促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)展法律》，向都道府縣政府提交相關(guān)申請(qǐng)，并獲得批準(zhǔn)的農(nóng)戶（2000 年改由全國(guó)環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進(jìn)委員會(huì)從候選人中選拔）。獲選農(nóng)戶必須采用農(nóng)藥化肥低減技術(shù)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以獲得環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼，優(yōu)先獲得政策性貸款以及使用“環(huán)保農(nóng)戶”標(biāo)識(shí)的使用資格等優(yōu)惠。認(rèn)證的農(nóng)戶達(dá)到12.9 萬戶，獲得有機(jī)認(rèn)證的農(nóng)地達(dá)到9，956 公頃，獲得“農(nóng)藥化肥低減栽培方式認(rèn)證”的農(nóng)地達(dá)到1.3 萬公頃。這些認(rèn)證農(nóng)產(chǎn)品單價(jià)是一般農(nóng)產(chǎn)品的2-5 倍，不但供應(yīng)日本國(guó)內(nèi)，還遠(yuǎn)銷到歐美。2016 年，茶葉、魔芋產(chǎn)品分別出口美國(guó)146.5 噸和31.3 噸，較前年增加了2 倍，梅子加工品出口歐洲44.6 噸，增加了6 倍。

（五）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化

優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)是上世紀(jì)60 年代以來日本長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)。2017 年，日本農(nóng)地面積和農(nóng)戶數(shù)量出現(xiàn)較大幅度下降，但是經(jīng)營(yíng)規(guī)模顯著提升。據(jù)《白皮書》顯示，2017 年日本農(nóng)地面積較前年下降0.6%，減少到了444 萬公頃。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體數(shù)量下降4.6%，減少到了125.8 萬戶。但是，從經(jīng)營(yíng)規(guī)模來看，5公頃以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體占整體的比例提高到了61.9%，較2013 年增加了7.1 個(gè)百分點(diǎn)，其中，30公頃以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體達(dá)到32.8%，較2013 年增加了4.7 個(gè)百分點(diǎn)。另外，據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)普查》數(shù)據(jù)顯示，與2005 年相比，2015 年的豬肉、肉牛、水稻、旱田、牛奶和水果的種養(yǎng)殖規(guī)模指數(shù)分別增加到了173、146、145、142、131 和117，戶均種養(yǎng)殖規(guī)模顯著提升。隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)主體收入也有了大幅度增加，例如，2016 年日本水稻的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模是2.01 公頃，平均收入77.6萬日元，每公頃平均收入38.6 萬日元。但是，20公頃以上規(guī)模農(nóng)戶的平均規(guī)模為42.2 公頃，平均收入1，967.2 萬日元，每公頃平均收入46.6 萬日元，高出全國(guó)水平達(dá)20.6%。

近些年，日本為升級(jí)優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展，采取了以下措施：

一是由市町村地方政府和農(nóng)業(yè)委員會(huì)②農(nóng)業(yè)委員會(huì)，依據(jù)《農(nóng)業(yè)委員會(huì)法》（1951），在市町村設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)。成員由農(nóng)民直接選舉和議會(huì)推薦人員構(gòu)成，經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。負(fù)責(zé)農(nóng)地流轉(zhuǎn)審批、監(jiān)督、荒地調(diào)研、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展等工作。對(duì)荒地情況全面摸底。截至2016 年底確定全國(guó)共有荒地28.1 萬公頃，其中可開發(fā)使用的有9.8 萬公頃。在此基礎(chǔ)上，日本要求各地方政府嚴(yán)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不得新增荒地。

二是提升農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)③農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)，2014 年為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，設(shè)立的農(nóng)地托管機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以從農(nóng)地所有人手中租賃農(nóng)地，再轉(zhuǎn)租給承租人，解決了信息不對(duì)稱，農(nóng)地租賃雙方不信任問題。服務(wù)能力。要求梳理、挖掘農(nóng)地資源，促進(jìn)農(nóng)地向新農(nóng)人、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。2016 年，通過該機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積達(dá)到4.3 萬公頃，其中向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的比例高達(dá)54.0%。

三是支持農(nóng)外資本租地務(wù)農(nóng)。農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)向農(nóng)外資本提供必要租地信息，協(xié)助辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)、優(yōu)惠貸款等服務(wù)。2016 年，農(nóng)外資本增加到了2，676 家。

四是放寬無主農(nóng)地使用管制。2016 年，農(nóng)林水產(chǎn)省提交了《促進(jìn)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)法》修訂草案，擬采取簡(jiǎn)易登記的方式，以農(nóng)地中間機(jī)構(gòu)作為載體，賦予其獲得無主農(nóng)地最長(zhǎng)20 年的租賃權(quán)，以加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。并且對(duì)農(nóng)地登記制度、所有權(quán)制度等問題展開研究。

五是緩和規(guī)模經(jīng)營(yíng)者雇工難問題。鼓勵(lì)女性從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，2017 年銷售農(nóng)戶①銷售農(nóng)戶，農(nóng)地面積0.5 公頃或者年農(nóng)產(chǎn)品銷售額超過50 萬日元以上的農(nóng)戶。雇用女性占41.4%，達(dá)到62.2 萬人。2017 年9 月，施行《國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)及結(jié)構(gòu)改造特別區(qū)域法》允許具備一定技能的外國(guó)人來日本務(wù)農(nóng)。

（六）青年農(nóng)戶②青年農(nóng)戶，是指擁有0.5 公頃農(nóng)地或者年農(nóng)產(chǎn)品銷售額超過50 萬日元的農(nóng)戶家庭中，有年齡不足49 歲成員的農(nóng)戶。比例穩(wěn)步提升

增加青年農(nóng)戶是促進(jìn)日本農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)食物安全的重要保障?！栋灼穼ｎ}部分介紹，2015 年日本銷售農(nóng)戶數(shù)量是175.4 萬戶，其中青年農(nóng)戶數(shù)量17.7 萬戶，占比銷售農(nóng)戶總數(shù)的10.1%。另外，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期雇工有20.4 萬人，44歲以下的青年人有8.7 萬人，占比總雇工人數(shù)的42.8%，青年農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位越發(fā)重要。這些青年農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)中呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)：

一是規(guī)?；?jīng)營(yíng)。從經(jīng)營(yíng)規(guī)模變動(dòng)情況來看，以水稻經(jīng)營(yíng)為例，2005 年至2015 年的10 年間，非青年農(nóng)戶的戶均經(jīng)營(yíng)面積從1.2 公頃/戶增加到了1.4 公頃/戶，但是同期青年農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模卻從4.7 公頃/戶增加到了7.1 公頃/戶。而且在10公頃以上規(guī)模農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶占到了73.1%，非青年農(nóng)戶只有20.3%。

二是雇工經(jīng)營(yíng)。青年農(nóng)戶隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，更趨向于尋求穩(wěn)定的勞動(dòng)力供給。2005 年至2015年10 年間，有臨時(shí)雇工的青年農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)戶總數(shù)比例，從37.5%上升到39.8%，其中，長(zhǎng)期雇工比例從5.3%上升到12.6%。然而有臨時(shí)雇工的非青年農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)戶總數(shù)的比例則由22.0%下降到了18.2%，長(zhǎng)期雇工比例從0.5%微增至1.9%。

三是收入普遍較高。2013 年至2015 年3 年，以稻米為例，青年農(nóng)戶的年均收入是799 萬日元，而非青年農(nóng)戶僅有32 萬日元。年收入1，000 萬日元以上農(nóng)戶中，青年農(nóng)戶增加到45.2%，而非青年農(nóng)戶中年收入不足300 萬日元的農(nóng)戶占82.8%。

四是資本的高投入。青年農(nóng)戶呈現(xiàn)出明顯省勞力重技術(shù)投資的發(fā)展趨向，以技術(shù)投入費(fèi)用為例，奶業(yè)青年農(nóng)戶固定資本裝備率③固定資本裝備率=農(nóng)業(yè)固定產(chǎn)總額/自營(yíng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間是6，628 日元/小時(shí)，非青年農(nóng)戶只有3，480 日元/小時(shí)。從擠奶時(shí)間來看，青年農(nóng)戶是129 小時(shí)/頭，非青年農(nóng)戶是176 小時(shí)/頭。五是外向型經(jīng)營(yíng)。青年農(nóng)戶中有35.1%希望自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品能夠出口到國(guó)外，青年企業(yè)意愿更為強(qiáng)烈達(dá)到46.9%。

日本為增加青年農(nóng)戶，采取了以下措施：一是提升基層公務(wù)員組織。開展地方公務(wù)員培訓(xùn)，以便為青年人提供切實(shí)可行的定居方案。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)。修改農(nóng)業(yè)?？茖W(xué)校授課內(nèi)容，針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，增加更多地實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使學(xué)生能夠盡快融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2016 年，日本42 個(gè)都道府縣的農(nóng)業(yè)大學(xué)中有57.1%畢業(yè)生留在了農(nóng)村。另外，日本加大了職業(yè)培訓(xùn)力度，2017 年日本21 個(gè)縣面向青年農(nóng)民開設(shè)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)班，傳授農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)管理、人事管理等專業(yè)知識(shí)。并且支持137 人通過政府主辦的“海外留學(xué)支援項(xiàng)目”赴國(guó)外實(shí)習(xí)。三是提升新農(nóng)人務(wù)農(nóng)水平。日本設(shè)立了新農(nóng)人扶持制度，對(duì)有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青年人提供最多3 年的生活補(bǔ)助，并對(duì)接納新農(nóng)人實(shí)習(xí)的農(nóng)戶提供一次性50 萬日元的獎(jiǎng)勵(lì)。

（七）農(nóng)民團(tuán)體改革全面深化

深化農(nóng)民團(tuán)體改革，是安倍內(nèi)閣應(yīng)對(duì)TPP 以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)變化推出的重要政策之一。其做法：

一是完善農(nóng)業(yè)委員的功能。設(shè)立了“農(nóng)地使用最適化推進(jìn)委員”制度，要求農(nóng)業(yè)委員會(huì)派專人負(fù)責(zé)本地農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)地向規(guī)模農(nóng)戶集約，防止農(nóng)地荒廢，推動(dòng)返鄉(xiāng)歸農(nóng)。該委員必須由農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員擔(dān)任，任期3 年。截至2017年10 月共有1，379個(gè)委員會(huì)選任了13，465 名委員。

二是提升農(nóng)協(xié)為農(nóng)服務(wù)能力。根據(jù)修訂后的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，促進(jìn)“綜合農(nóng)協(xié)”通過橫向和縱向的合并擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模壓縮管理成本。截至2017 年3 月，日本“綜合農(nóng)協(xié)”數(shù)量下降到了661 家，社均成員數(shù)量上升到1.58 萬人，農(nóng)協(xié)職員數(shù)量下降到0.03 萬人/社，人員成本顯著下降。同時(shí)，日本政府為打破農(nóng)協(xié)壟斷地位，迫使其提升經(jīng)營(yíng)能力。2016 年，劃撥政策金融資金3，286億日元，較2011 年增加了52.6%，用于直接扶持大戶發(fā)展，迫使基層農(nóng)協(xié)增加了資金供給。2017年6 月，農(nóng)林水產(chǎn)省開設(shè)了“AGMIRU”農(nóng)資供銷網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使農(nóng)資價(jià)格更加透明，迫使農(nóng)協(xié)下調(diào)農(nóng)資價(jià)格。

三是應(yīng)對(duì)開始實(shí)施的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償法》（2018 年）和“收入保險(xiǎn)制度”（2019 年1 月），推動(dòng)農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)同組合①農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)同組合，依據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》（1947）開展農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)農(nóng)民合作組織。中央財(cái)政承擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)并補(bǔ)貼一半保費(fèi)，農(nóng)民強(qiáng)制參加的互益性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。改革。2017 年4 月已有30個(gè)都道府縣完成了“1 縣1 組合”的改革，并且組建成立全國(guó)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)。

四是應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)人口高齡化，人數(shù)減少以及非農(nóng)人口增加的發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)地改良區(qū)②農(nóng)地改良區(qū)，依據(jù)《土地改良法》（1949），開展農(nóng)地改良、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)的農(nóng)民合作組織。由15 人以上收益農(nóng)戶發(fā)起成立，采取一人一票民主管理。合并和修法。截至2017 年3 月，農(nóng)地改良區(qū)通過不斷合并，數(shù)量下降到了4，585 家，較2013 年減少了5.8%。農(nóng)林水產(chǎn)省向國(guó)會(huì)提交了《土地改良法等修訂草案》，就成員資格、治理模式以及聯(lián)合會(huì)設(shè)立等內(nèi)容做出了新的規(guī)定。

（八）推進(jìn)鄉(xiāng)村振興成效顯著

改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、增加收入機(jī)會(huì)、遏制農(nóng)業(yè)人口流失、吸引各類人才返鄉(xiāng)歸農(nóng)，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。2010 年至2015 年5 年間，日本797 個(gè)人口過疏地區(qū)中，有327 個(gè)地區(qū)的30 歲以下女性出現(xiàn)凈流入，其中，有93 個(gè)地區(qū)開始出現(xiàn)了人口增加。另外，據(jù)日本“返鄉(xiāng)支援中心”統(tǒng)計(jì)，2017 年接到的移居農(nóng)村咨詢電話共有3.3 萬件，其中大部分都是30 歲以下青年人，反映了今后返鄉(xiāng)人數(shù)可能還會(huì)出現(xiàn)增加的發(fā)展趨勢(shì)。

為了振興鄉(xiāng)村，日本根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)采取了有針對(duì)性的措施：一是在城鎮(zhèn)地區(qū)，促進(jìn)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。截至2016 年底，日本有1.6%的農(nóng)地分散在城區(qū)，是市民接觸農(nóng)業(yè)、開展食物教育的重要場(chǎng)所。2017 年，日本施行修訂后的《生產(chǎn)綠地法》放寬了都市農(nóng)業(yè)的參入門檻，維持地權(quán)穩(wěn)定，即將原先都市農(nóng)業(yè)認(rèn)證面積的下限由500平米下調(diào)到300 平米，并允許把未能連片的農(nóng)地合并計(jì)算面積。還允許在具備一定條件的農(nóng)地中修建直銷店或者餐廳，增加農(nóng)民收入。二是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，增加農(nóng)民服務(wù)性和工資性收入。在增加服務(wù)性收入方面，《白皮書》重點(diǎn)介紹了民宿發(fā)展情況。2017 年，日本給206 個(gè)地區(qū)發(fā)放了鄉(xiāng)村振興補(bǔ)貼，用于支持地方發(fā)展民宿項(xiàng)目。農(nóng)林水產(chǎn)省與文部科學(xué)省、總務(wù)省聯(lián)合實(shí)施“兒童城鄉(xiāng)交流項(xiàng)目”，要求日本小學(xué)生每年必須在農(nóng)村生活1周以上，體驗(yàn)農(nóng)村生活，培養(yǎng)愛農(nóng)意識(shí)，客觀上增加了民宿設(shè)施的使用率。2017 年，已有185 處村落獲得接待資格。另外，日本積極開拓海外市場(chǎng)，制作了視頻廣告，在7 個(gè)國(guó)家通過電視、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳，吸引海外游客來日訪問。2017 年日本接待各國(guó)游客2，869 萬人，旅游消費(fèi)額達(dá)4.4 兆日元，在地方城市住宿的客人達(dá)到3，188 萬人次。在增加工資性收入方面，“殘疾人農(nóng)林漁業(yè)就業(yè)項(xiàng)目”為殘疾人提供就業(yè)信息和培訓(xùn)等服務(wù)，從而提高其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平。2017 年3 月日本成立“全國(guó)農(nóng)福合作推進(jìn)協(xié)議會(huì)”，7 月成立了“農(nóng)福全國(guó)都道府縣聯(lián)誼網(wǎng)”，推動(dòng)各地交流經(jīng)驗(yàn)。三是在山區(qū)增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。2017 年日本通過農(nóng)業(yè)多功能直接支付制度，扶持2.8 萬家組織改善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)環(huán)境，受益農(nóng)地面積227 萬公頃；扶持2.2 萬家組織提升當(dāng)?shù)刭Y源使用效率，受益面積200 萬公頃；扶持1.2 萬家組織改善經(jīng)營(yíng)設(shè)施等，受益面積69 萬公頃。另外，通過山區(qū)直接支付制度，補(bǔ)貼66.3 萬公頃農(nóng)地。

（九）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境逐步改善

農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)，是維護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要工程。自上世紀(jì)60 年代至今，日本修建的各類水渠長(zhǎng)度達(dá)到40 萬公里，主要水利設(shè)施7，600 多所。近些年，日本持續(xù)加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，顯著改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。具體措施：一是加強(qiáng)農(nóng)村基本設(shè)施維護(hù)。2017 年對(duì)183 所（70.7%）中央財(cái)政修建的重點(diǎn)水利設(shè)施進(jìn)行全面檢查，并對(duì)相關(guān)設(shè)施進(jìn)行了維護(hù)。另外，還對(duì)全國(guó)11，362 所防災(zāi)重點(diǎn)蓄水池中的4，444 所蓄水池開展了抗震測(cè)試，對(duì)3，634 所蓄水池開展了抗雨測(cè)試，查清了危險(xiǎn)設(shè)施。并對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的設(shè)施制定了維修計(jì)劃，顯著提升了水利設(shè)施的防災(zāi)抗災(zāi)能力。二是加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在整修水田方面，截至2016 年修整0.3 公頃以上連片水田累計(jì)157 萬公頃，占水田總面積的64.7%，修整0.5 公頃以上連片水田累計(jì)24 萬公頃，同比占9.9%。在整修旱田方面，農(nóng)道寬度超過3 米的農(nóng)田占76.4%，完成灌溉設(shè)施整修的旱田占整體的23.9%，完成整修規(guī)劃的旱田有128 萬公頃，占整體的62.7%。由于農(nóng)田水利設(shè)施以及農(nóng)道的不斷完善，大型機(jī)械設(shè)備使用更加便利，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間也從1983 年的612 小時(shí)/公頃，下降到2016 年的238 小時(shí)/公頃，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度提升。三是依托再生資源開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2017 年日本修建106 座太陽能發(fā)電站，用于當(dāng)?shù)厮O(shè)施日常供電，減少了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有44 個(gè)市町村明確把太陽能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施供電手段，有1，269 項(xiàng)農(nóng)戶自建光能發(fā)電項(xiàng)目得到批準(zhǔn)。另外，日本制定了“生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)都市認(rèn)證制度”，授予把木材、水利、風(fēng)力等再生資源作為本地區(qū)主要能源供應(yīng)源的市町村相關(guān)稱號(hào)，2017 年授證11處，累計(jì)79 處。

（十）災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸恢復(fù)

近些年，地震和海嘯以及其造成的核泄漏對(duì)日本農(nóng)業(yè)造成了巨大影響。以2011 年福島第一核電泄露事故為例，對(duì)日本東北地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到了0.9 兆日元。在恢復(fù)核輻射受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，2017 年，日本基本完成了災(zāi)區(qū)農(nóng)地的除鹽、修復(fù)工作。其中修復(fù)了福島縣89%（1.7萬公頃）的農(nóng)地，修復(fù)了99%的主要灌溉設(shè)施和98%的農(nóng)村排水措施。2017 年5 月，日本公布了“福島GAP 挑戰(zhàn)宣言”，通過官民結(jié)合的方式消除謠言對(duì)福島地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售造成的負(fù)面影響。另外，在恢復(fù)熊本縣災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，完成了1，975 處受災(zāi)設(shè)施的檢查工作，占設(shè)施總數(shù)的88.2%，并且恢復(fù)了其中40.2%的基礎(chǔ)設(shè)施。中央財(cái)政和災(zāi)區(qū)復(fù)興基金加大修復(fù)災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)設(shè)施的力度，2017 年共恢復(fù)了4 家乳品加工廠，1 家牲畜交易市場(chǎng)，103 家谷物倉庫、大米精選工廠和選果中心。另外，日本還支持排水設(shè)施受損地區(qū)農(nóng)戶改種大豆等他經(jīng)濟(jì)作物，2017 年達(dá)到1 千公頃，穩(wěn)定了農(nóng)民收入。

二、日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施政方向

（一）日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中存在的問題

日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策雖然取得了一定的成效，但是尚未從根本上緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的矛盾，面臨的問題也日趨嚴(yán)峻。

1.食物自給率難以提升

2015 年3 月，日本頒布的《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本綱要》中，提出2025 年實(shí)現(xiàn)食物熱量自給率提升到45%的政策目標(biāo)，但是截至2017 年該項(xiàng)指標(biāo)只達(dá)到了38%，較2015 年下降了1 個(gè)百分點(diǎn)。今后，隨著安倍內(nèi)閣加快開放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的進(jìn)程，預(yù)計(jì)未來小麥、乳制品、牛肉等歐美優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品將大量涌入，提升食物自給率難度進(jìn)一步加大。

2.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力日趨匱乏

從日本農(nóng)戶的年齡構(gòu)成來看，截至2016 年底，日本共有銷售農(nóng)民①銷售農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)面積0.3 公頃以上或者年銷售農(nóng)產(chǎn)品50 萬日元以上的農(nóng)戶。465.3 萬人，其中60 歲以上的有231.8 萬人，占比49.8%。[2]未來10 年隨著這些農(nóng)民步入70 歲高齡，將很難從事繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，預(yù)期農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力緊缺問題對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成的影響將會(huì)日益突出。

3.鄉(xiāng)村凋零趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)

從日本基層行政組織數(shù)量變化情況來看，截至2017 年底，日本基層行政組織村、町?dāng)?shù)量分別減少到183 和745 家，是1970 年 的27.0%和37.2%，并且隨著人口逐漸減少，還呈現(xiàn)著持續(xù)減少的趨勢(shì)，振興鄉(xiāng)村的形勢(shì)不容樂觀。

（二）日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施政方向

為了在小農(nóng)戶基礎(chǔ)上切實(shí)解決日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中長(zhǎng)期存在的問題，1999 年日本廢止了《農(nóng)業(yè)基本法》（1961），開始施行《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，明確提出保障食物安全、發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策目標(biāo)。2015 年3 月，日本公布了《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本綱要》，強(qiáng)調(diào)提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并對(duì)食物熱量自給率以及最低耕地面積、復(fù)耕率等做出了更為具體的規(guī)定。2018 年日本政府延續(xù)既定政策目標(biāo)劃撥中央財(cái)政預(yù)算23，021 億日元，政策性貸款4，908 億日元，并在稅制制度上相應(yīng)修改。主要圍繞以下方面構(gòu)建了方向性的施政方針：

1.提升食物自給率

在消費(fèi)環(huán)節(jié)，日本政府計(jì)劃穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，即通過地產(chǎn)地銷、訂單農(nóng)業(yè)等方式穩(wěn)定日本國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的傳統(tǒng)市場(chǎng)。推進(jìn)食品教育，增加城市居民農(nóng)業(yè)體驗(yàn)以及品嘗特色料理品等機(jī)會(huì)，加強(qiáng)普及日本傳統(tǒng)飲食文化，促進(jìn)民眾對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的理解和關(guān)愛，進(jìn)而提升消費(fèi)者對(duì)日本食品的信賴水平。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)。開發(fā)減省人工的農(nóng)業(yè)技術(shù)、植物新品種，構(gòu)建種藝結(jié)合的新型生產(chǎn)體系。與末端消費(fèi)主體合作，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

2.保障食物穩(wěn)定供給

根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)動(dòng)向保證食品安全和提升消費(fèi)者信任，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)引導(dǎo)農(nóng)戶正確使用農(nóng)藥、化肥、獸藥等生產(chǎn)投入物，鼓勵(lì)農(nóng)民加入GAP 認(rèn)證制度，實(shí)現(xiàn)2019 年GAP 認(rèn)證農(nóng)戶達(dá)到1.35 萬家的政策目標(biāo)。在加工環(huán)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)引入HACCP管理制度，提升食品衛(wèi)生員素質(zhì)、做好對(duì)食品加工各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，推動(dòng)功能性食品制度的推廣和普及，做好危機(jī)預(yù)警和管理。擴(kuò)大日本國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)，在繼承和保護(hù)日本傳統(tǒng)飲食文化的基礎(chǔ)上，在生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)研發(fā)新產(chǎn)品，開拓新需求。積極開拓海外市場(chǎng)，建立官民一體的食物出口推進(jìn)機(jī)制，改善出口環(huán)境。完善調(diào)研、分析、合作、邊境檢驗(yàn)和流通監(jiān)測(cè)等綜合安全保障制度，保障進(jìn)口食物安全。加快國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，推動(dòng)EPA、FTA 以及WTO 框架下的雙邊多邊貿(mào)易合作。

3.促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

培育規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體法人化經(jīng)營(yíng)，扶持新農(nóng)人和農(nóng)業(yè)繼承人發(fā)展，在具備一定條件的地區(qū)鼓勵(lì)工商企業(yè)以租賃方式參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。改善農(nóng)村女性就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)女性進(jìn)入農(nóng)業(yè)委員會(huì)等農(nóng)政管理機(jī)構(gòu)，共同參與地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的制定、實(shí)施和監(jiān)管。發(fā)揮農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)農(nóng)地向規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集約，防止農(nóng)地撂荒，加強(qiáng)農(nóng)地用途管制。實(shí)施農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度，保障規(guī)模農(nóng)戶收入。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)。根據(jù)市場(chǎng)需求變化調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)適合中食、外食消費(fèi)需求的大米新品種開發(fā)、推廣，提高畜產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)定園藝類產(chǎn)品供給。研發(fā)低成本、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品流通技術(shù)，降低農(nóng)產(chǎn)品損耗。

4.推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

落實(shí)農(nóng)業(yè)多功能性直接補(bǔ)貼制度、振興山區(qū)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、提升村社網(wǎng)絡(luò)功能。依托本地資源創(chuàng)造就業(yè)和增收機(jī)會(huì)。發(fā)展具有地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和可再生資源產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)城鄉(xiāng)交流發(fā)展，推動(dòng)與城鎮(zhèn)觀光、教育、福祉等產(chǎn)業(yè)合作，吸引城市人才返鄉(xiāng)歸農(nóng)。

5.深化農(nóng)民團(tuán)體改革

根據(jù)修訂后的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)協(xié)改革自身經(jīng)營(yíng)體制，進(jìn)一步增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)能力。推動(dòng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)改革，增強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，防止過疏化等方面的功能。推動(dòng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)團(tuán)體改革，完善在全國(guó)聯(lián)合體之下的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)體系建設(shè)。修訂《農(nóng)地改良區(qū)相關(guān)法律》，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)地改良區(qū)合并，減少職員數(shù)量，增強(qiáng)服務(wù)能力。

三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度的啟示

（一）加快農(nóng)業(yè)法制體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期而又漫長(zhǎng)的歷史過程，日本運(yùn)用法律手段保障了農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策有步驟地階段性的有效施行。其中，作為政策綱領(lǐng)的《農(nóng)業(yè)基本法》和《食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的發(fā)展方向，《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)林漁金融金庫法》《六次產(chǎn)業(yè)化及地產(chǎn)地銷法》等普通法保障了特定領(lǐng)域政策執(zhí)行與目標(biāo)一致。各項(xiàng)政策成果要求依法同時(shí)向國(guó)會(huì)和社會(huì)公開，這使得日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策始終處于法律和人民雙重監(jiān)督之下，做到有法可依，保障了政策的穩(wěn)定性。筆者建議：立足于我國(guó)社會(huì)主義初期階段的基本國(guó)情，加快完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)設(shè)計(jì)，將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”等政策通過立法方式予以固化、細(xì)化、實(shí)化。并定期以政府公報(bào)、白皮書等方式對(duì)全社會(huì)公布各項(xiàng)政策進(jìn)展情況、財(cái)政資金的使用情況，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供法律法規(guī)及政策保障。

（二）推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化背景下，各國(guó)在獲得出口機(jī)會(huì)的同時(shí)也面臨開放本國(guó)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，很難實(shí)現(xiàn)食物的完全自給。日本自1955 年加入關(guān)貿(mào)總協(xié) 定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)之后制定了選擇性增產(chǎn)政策，在保障大米、豬牛肉、乳制品和砂糖5 種重點(diǎn)產(chǎn)品以外，全面放開市場(chǎng)。目前，雖然日本食物熱量自給率下降到了38%，但是大米自給率卻高達(dá)99%左右，并且還有少量出口。2017 年，我國(guó)糧食熱量自給率降到了約82.3%，已經(jīng)低于90%的世界糧食安全標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議：加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到大米、小麥絕對(duì)安全，豬牛肉基本自給，蔬果適度放開。把政策重點(diǎn)放在大米、小麥等糧食主產(chǎn)區(qū)，繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大永久性基本農(nóng)田保護(hù)力度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，保持口糧生產(chǎn)能力。利用財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)和信貸等支持政策，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，通過生產(chǎn)和服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，提升競(jìng)爭(zhēng)力水平。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，提升社會(huì)對(duì)食品的信任水平。

（三）有序發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)本身兼顧糧食供給和扶貧兩項(xiàng)功能，在工業(yè)化初期階段，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不能完全吸納農(nóng)民就業(yè)，需要嚴(yán)格管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)，防止工商資本侵蝕農(nóng)民利益。上世紀(jì)90 年代，日本工商業(yè)高度發(fā)展，社會(huì)保障體系日趨完善，逐步開始放寬農(nóng)地管制，2008 年修訂《農(nóng)地法》推動(dòng)農(nóng)地向少數(shù)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，并在補(bǔ)貼、金融等制度上給予傾斜，規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平不斷提升。目前，我國(guó)尚處于工業(yè)化發(fā)展后期，城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)還不能完全吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，農(nóng)村福祉制度也還處于構(gòu)建階段，農(nóng)地作為農(nóng)民生計(jì)保障的屬性也還沒有發(fā)生根本性變化。筆者建議：在堅(jiān)持依法、自愿、有償原則的前提下，因地制宜的推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)農(nóng)地用途管制，防止破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和綜合生產(chǎn)能力的情況發(fā)生，并杜絕農(nóng)地過度集中。采取財(cái)政、金融等多項(xiàng)政策相結(jié)合的方式，重點(diǎn)發(fā)展口糧類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。

（四）加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，盡可能吸引城鄉(xiāng)居民返鄉(xiāng)歸農(nóng)，才有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。日本自1965 年施行《山村振興法》，1999 年施行農(nóng)村振興戰(zhàn)略，力圖通過改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村居住環(huán)境，增加工資性、轉(zhuǎn)移性收入來縮小城鄉(xiāng)收入差距，吸引城鎮(zhèn)人口返鄉(xiāng)歸農(nóng)，增強(qiáng)農(nóng)村活力。2017 年10 月，黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，提供了指導(dǎo)和行動(dòng)指南。筆者建議：加快鄉(xiāng)村振興法律體系建設(shè)，明確鄉(xiāng)村振興政策的適用區(qū)域，制定針對(duì)性較強(qiáng)的農(nóng)民增收、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境以及提升鄉(xiāng)村福祉水平等法律法規(guī)。由新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主體，聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門組成鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。[3]堅(jiān)持在干部配備、要素配置、資金投入和公共服務(wù)等方面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在首位，逐步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)，綠色興農(nóng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（五）構(gòu)建以農(nóng)民為主體的施政機(jī)制

農(nóng)民是各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的直接利益關(guān)系人，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策是否有效，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。日本在各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策制定、實(shí)施、監(jiān)管、評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)不斷強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，讓農(nóng)民成為幾乎所有農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策自覺參與者和真正受益人，既尊重了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，也激發(fā)了農(nóng)民的主人翁精神，還提升了政策實(shí)施效率。截止到2018 年12 月，中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社（簡(jiǎn)稱“合作社”）總數(shù)達(dá)到217.3 萬家，但是，作為農(nóng)民利益代表，嚴(yán)格按照經(jīng)典合作社運(yùn)營(yíng)原則，進(jìn)行“一人一票作”民主管理，按惠顧額進(jìn)行返還的合作社仍然不多，規(guī)模不大、功能也相對(duì)不足。筆者建議：進(jìn)一步提升合作社規(guī)范化水平，加快清理空殼合作社，完善合作社監(jiān)管制度，財(cái)政資金審計(jì)制度、登記退出制度等；鼓勵(lì)合作社聯(lián)合社發(fā)展，促進(jìn)合作社合并，減少數(shù)量提升質(zhì)量；提升合作社為農(nóng)服務(wù)能力，穩(wěn)步推動(dòng)生產(chǎn)、供銷、金融為一體的綜合型合作社發(fā)展、并且逐步賦予其豐富鄉(xiāng)村文化、活躍鄉(xiāng)村市場(chǎng)等功能；引導(dǎo)合作社參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策制定、執(zhí)行，使其逐步成為政策抓手，提高政策實(shí)施效率。[4]