章志遠

一、引言：行政審判的兩個“三十年”

1989年4月4日，七屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。迄今為止，我國《行政訴訟法》已經(jīng)走過了整整三十年。三十年風(fēng)雨兼程，三十年砥礪前行。過去的三十年，是行政審判事業(yè)從無到有、從小到大的三十年，是行政審判環(huán)境不斷改善、作用日益明顯的三十年。從某種意義上來說，行政訴訟制度三十年的成長，既是與我國民主法治進程同步前進的過程，也是同我國改革開放同步成長的過程。無論是從行政法律規(guī)范體系的健全、行政法治觀念的變革，還是從行政法學(xué)理論的發(fā)展、行政法治人才的培養(yǎng)上看，《行政訴訟法》都可以稱得上是改革開放四十多年來最偉大的一部法律，標(biāo)志著“人治時代的終結(jié)，法治時代的開始”?！?〕龔祥瑞主編：《法治的理想與現(xiàn)實》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第148頁。

《行政訴訟法》起草歷時之短、出臺之快，在我國立法史上實屬罕見，被直接參與該法起草審議的江平先生譽為“一部破天荒的法典”。〔2〕江平：《〈行政訴訟法〉的臺前幕后》，《書摘》2011年第4期，第57頁。《行政訴訟法》之所以能夠在短短兩年時間內(nèi)迅速通過，與當(dāng)時政治體制改革的外部環(huán)境是密不可分的。時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》中就曾指出：“制定行政訴訟法，是刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）制定之后，我國社會主義法制建設(shè)的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設(shè)的一個重要步驟。行政訴訟法的制定，對于貫徹執(zhí)行憲法和黨的十三大報告提出的保障公民合法權(quán)益的原則，都有重要的積極的意義?！薄缎姓V訟法》的公布和實施，就是國家厲行法治艱難進程的縮影。

《行政訴訟法》的修改恰逢黨的十八屆三中全會和四中全會之間，承載著厚重的改革使命和法治愿景。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新的歷史發(fā)展方位和社會主要矛盾的變化，對黨和國家工作提出了一系列新要求，我國行政審判事業(yè)再次迎來新的發(fā)展機遇。在法治國家、法治政府、法治社會基本建成的偉大征程中，行政審判制度理應(yīng)發(fā)揮也能夠發(fā)揮更大的作用。展望下一個三十年，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和全面建成社會主義現(xiàn)代化強國目標(biāo)的引領(lǐng)下，新時代的行政審判工作面臨著主動適應(yīng)黨政關(guān)系新變化、直面訴訟類型化改造和分層保障當(dāng)事人訴權(quán)的三重任務(wù)。在《行政訴訟法》已過“而立”之年之際，行政法學(xué)理論亟待對此作出系統(tǒng)回答，確保行政審判事業(yè)在新時代行穩(wěn)致遠。

二、積極回應(yīng)新型黨政關(guān)系時代提出的新課題

中國共產(chǎn)黨作為中國革命、建設(shè)、改革事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在近百年的奮斗征程中始終站立在時代潮頭，適應(yīng)形勢發(fā)展和情況的變化，積極探索適合中國國情的發(fā)展道路，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。無論是改革開放之前的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”、20世紀(jì)80年代的“黨政分開”，還是當(dāng)下的“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，中國共產(chǎn)黨的自我定位始終沒有改變，這是理解當(dāng)代中國政治的一把“鑰匙”?！?〕景躍進等主編：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第3頁。黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，隨后被寫入黨章并正式載入憲法典的正文之中?！包h的全面領(lǐng)導(dǎo)”原則是具體的而非抽象的，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在治國理政的各個方面，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。〔4〕中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79頁。作為黨的十九大深化機構(gòu)改革重要部署的具體落實，黨的十九屆三中全會通過了《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），提出新一輪改革要以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)、以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向、以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點。截至2019年3月底，所有地方機構(gòu)改革任務(wù)已基本完成，一個有別于“黨政合一”“黨政分開”的“以黨領(lǐng)政”新體制正在形成。2019年7月5日，黨中央召開深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做?！肮残姓仁切姓▽W(xué)者研究的有效對象，也是他們需要保持回應(yīng)性的事項。重要的是，行政法應(yīng)與其行政背景同步。”〔5〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第76頁。黨政關(guān)系深度融合趨勢的加強，使行政法賴以生存的基礎(chǔ)發(fā)生了顯著變化，行政審判面臨諸多亟待回應(yīng)的新課題。

（一）黨政關(guān)系新變化對行政審判的影響

《決定》指出：“加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機構(gòu)改革的首要任務(wù)。”于是，“更好發(fā)揮黨的職能部門作用”“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)”成為本輪機構(gòu)改革的最大亮點，“黨的統(tǒng)領(lǐng)”“歸口管理”“合并設(shè)立”“合署辦公”等各類黨政機構(gòu)融合形式相繼出現(xiàn)，黨的機構(gòu)不斷嵌入行政系統(tǒng)之中，形成了極具中國特色的新型黨政體制。從《方案》的具體內(nèi)容來看，新一輪黨的機關(guān)與行政機關(guān)的融合主要有三種模式：一是黨的決策議事協(xié)調(diào)的辦事機構(gòu)設(shè)在行政機關(guān)。例如，中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)在司法部；中央審計委員會辦公室設(shè)在審計署；中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組設(shè)在教育部。這些決策議事機構(gòu)具有成員規(guī)格高、側(cè)重宏觀政策制定等特點，與行政機關(guān)肩負的職責(zé)權(quán)限之間相對明確。二是黨政機構(gòu)合并設(shè)立，由黨的職能部門統(tǒng)一管理某一方面的工作，對外保留或者加掛行政機關(guān)的牌子。例如，將國家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務(wù)員局牌子；將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)、電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）、國家電影局牌子；將國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子。黨政機構(gòu)合并設(shè)立使得原先的行政機關(guān)脫離行政系統(tǒng)而轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的工作部門，保留或者加掛“牌子”僅具有形式上的意義，黨的機構(gòu)實際上行使了某些領(lǐng)域的行政管理權(quán)限，使得本輪機構(gòu)改革發(fā)生了真正意義上的“化學(xué)反應(yīng)”。三是歸口管理，將政府組成部門的行政機關(guān)歸口黨的職能部門領(lǐng)導(dǎo)。例如，將國家民族事務(wù)委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，國家民族事務(wù)委員會仍作為國務(wù)院組成部門。與前兩種模式所不同的是，歸口管理使黨的統(tǒng)領(lǐng)作用更為直接，同時使原先的行政機關(guān)仍然在實質(zhì)意義上得到保留。此外，地方層面大量存在的黨政機關(guān)合署辦公、“一個機構(gòu)、兩塊牌子”等機構(gòu)改革形式也使得黨政關(guān)系呈現(xiàn)出更為深度融合的趨勢。

在新一輪黨和國家機構(gòu)改革方案完全落地之后，行政法在法源、原則、主體、行為理論及法治監(jiān)督體系上所面臨的諸多挑戰(zhàn)已漸次浮出水面。筆者認為，在行政審判領(lǐng)域黨政關(guān)系新變化對行政法最直接、最明顯的挑戰(zhàn)，至少表現(xiàn)在三個方面：一是行政訴訟被告認定的困境。合署辦公、合并設(shè)立、保留或加掛牌子、機構(gòu)套牌、歸口管理、歸口領(lǐng)導(dǎo)等各種黨政融合形式的涌現(xiàn)，使“黨在政中”“政在黨中”成為新常態(tài)。有的情形是黨為主，有的情形是政為主，有的則是黨政平行，這些都對傳統(tǒng)的行政主體理論帶來了一定沖擊，并直接影響到行政訴訟被告資格的確定。在現(xiàn)行法律制度框架之下，黨的機關(guān)暫且還無法通過法解釋作業(yè)成為行政訴訟的被告?！?〕在中國裁判文書網(wǎng)刊載的以中國共產(chǎn)黨的組織為被告的行政案件中，法院大多以“政黨組織并非行使行政職權(quán)的行政機關(guān)”為理由，裁定不予受理或駁回起訴。參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第203頁。二是法律適用的復(fù)雜化。隨著黨政關(guān)系深度融合趨勢的加強，黨內(nèi)法規(guī)特別是黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件越來越多地成為行政執(zhí)法的依據(jù)。例如，在生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、扶貧攻堅、食品安全等傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域，已經(jīng)相繼實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，大量黨政聯(lián)合發(fā)文成為這些領(lǐng)域具體執(zhí)法的依據(jù)。當(dāng)發(fā)生行政爭議時，司法如何對待這些黨政聯(lián)合發(fā)文就成為頗為棘手的問題。三是審理程序的優(yōu)化。黨政關(guān)系在不同領(lǐng)域深度融合的具體表現(xiàn)形態(tài)各異，相應(yīng)的工作模式和活動程序不盡相同，對行政審判程序的優(yōu)化也提出了新要求。例如，在行政訴訟中，被訴行政機關(guān)對其所作行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)向法院提供其作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。如果系爭行政行為體現(xiàn)了黨務(wù)機關(guān)的意志，被訴行政機關(guān)舉證內(nèi)容的范圍就應(yīng)擴大，黨政機關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的請示程序也需要在審理過程中得到展現(xiàn)。又如，規(guī)范性文件一并審查之訴是新《行政訴訟法》的一大亮點。面對作為行政行為依據(jù)的黨內(nèi)規(guī)范性文件或者黨政聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件，能否審查、如何審查都成為較為棘手的問題。

（二）行政審判對黨政關(guān)系新變化的回應(yīng)

面對黨和國家機構(gòu)改革的迅速推進，已有司法實務(wù)界人士針對機構(gòu)改革引發(fā)的主體識別、法律適用、行政復(fù)議和司法行政互動等議題進行了初步回應(yīng)。〔7〕賴峨州：《黨和國家機構(gòu)改革與行政審判若干問題研究》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》第73期，中國法制出版社2019年版，第6—28頁。結(jié)合近年來司法實踐的有益探索和相關(guān)權(quán)威性指導(dǎo)文件的精神，可以凝練出行政審判回應(yīng)黨政關(guān)系新變化的本土經(jīng)驗。

1.行政機關(guān)牌子是否保留是判斷有無行政訴訟被告資格的基本依據(jù)。在此輪黨和國家機構(gòu)改革中，無論黨政機關(guān)如何統(tǒng)籌設(shè)置，無論兩者之間怎樣融合，只要行政機關(guān)的牌子依然存在（無論是保留牌子、加掛牌子，還是“兩塊牌子，一套人馬”），就應(yīng)當(dāng)成為識別行政訴訟被告資格的重要依據(jù)。在“夏某訴湖北省保密局不予錄用案”〔8〕《女子公務(wù)員考第一落選提訴訟一審被駁二審指令繼續(xù)審》，《長沙晚報》2019年2月17日，第1版。中，武漢市中級人民法院認為，中共湖北省委保密委員會辦公室與湖北省保密局雖系同一辦事部門，但兩者身份不同承擔(dān)不同的職能，即俗稱的“兩塊牌子，一套人馬”。省委保密辦屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)，是黨的機構(gòu)；湖北省保密局的職責(zé)是依法履行全省保密行政管理職能，其依據(jù)是《中華人民共和國保守國家秘密法》第5條有關(guān)“國家保密行政管理部門主管全國的保密工作，縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區(qū)域的保密工作”的規(guī)定。湖北省保密局作為湖北省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，從其2015年領(lǐng)取的“組織機構(gòu)代碼證”上載明的機構(gòu)類型為“機關(guān)法人”也可知，湖北省保密局在對外履職時，能以自已的名義獨立作出行政行為，是具有獨立承擔(dān)責(zé)任能力的行政機關(guān)。本案中，被上訴人是以湖北省保密局的名義面向社會開展招錄工作，被上訴人應(yīng)對自己的招錄行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。被上訴人主張其不是行政機關(guān)的意見，與事實和法律規(guī)定不符，依法不予支持。2019年1月20日，武漢市中級人民法院作出終審裁定，撤銷武昌區(qū)法院駁回起訴的行政裁定，指令該院繼續(xù)審理此案。二審法院裁定在湖北省保密局是否為行政訴訟被告的認定上更加科學(xué)精準(zhǔn)，其條分縷析的說理應(yīng)當(dāng)成為今后判斷新型黨政關(guān)系下行政訴訟被告資格一條可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室《關(guān)于機構(gòu)改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》（國辦公開辦函［2019］14號）第5條規(guī)定：“行政機關(guān)職權(quán)劃入黨的機關(guān)的，如果黨的機關(guān)對外加掛行政機關(guān)牌子，相關(guān)信息公開事項以行政機關(guān)名義參照前述規(guī)定辦理；如果黨的機關(guān)沒有對外加掛行政機關(guān)牌子，相關(guān)信息公開事項按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》辦理?！痹擁椊忉屚瑯幼裱恕靶姓C關(guān)牌子是否保留”的原則。在“郭某某訴湖南省永州市金洞管理區(qū)管理委員會信訪回復(fù)案”〔9〕最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申1792號。中，最高人民法院認為，本案被訴行為是中共金洞林場委員會于1987年1月14日作出的《關(guān)于解決郭后榮同志社會救濟費的通知》（場黨發(fā)［1987］3號）。該行為系當(dāng)時的中共金洞林場委員會所作，而中共金洞林場委員會系黨委機關(guān)，不是行政訴訟的適格被告，不屬于行政審判權(quán)限范圍。上述典型司法案例和權(quán)威行政解釋都表明，只要行政機關(guān)的牌子依然保留，就能夠繼續(xù)履行相應(yīng)的行政職責(zé)，進而成為行政訴訟的適格被告。

2.黨政機關(guān)內(nèi)部活動程序運作情況應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)在行政訴訟過程中得以展現(xiàn)?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”載入憲法，為各級黨組織介入具體行政領(lǐng)域、行使相應(yīng)的行政職能提供了憲法依據(jù)。隨著黨政機關(guān)合署辦公和合并設(shè)立的增多，黨政機構(gòu)、職能、責(zé)任全方位融合將成為常態(tài)。除了純粹的由黨的機關(guān)作出相應(yīng)決定以外，黨政機關(guān)聯(lián)合作出或者行政機關(guān)作出但背后體現(xiàn)黨政機關(guān)意志的情形會逐漸增多。為此，在解決行政訴訟被告資格認定之后，必須進一步優(yōu)化行政訴訟程序。以黨政聯(lián)合發(fā)文引發(fā)的政府信息公開行政爭議案件為例，法院往往從形式標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)將黨政聯(lián)合發(fā)文排除在《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）之外。如在“郭某某訴江蘇省人民政府政府信息公開一案”〔10〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申798號。中，最高法院認為，本案爭議焦點在于，再審申請人郭某某所申請公開的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復(fù)20個鎮(zhèn)改革試點方案”信息是否屬于被申請人江蘇省人民政府的信息公開范圍。只有行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織有關(guān)信息的公開適用《條例》的規(guī)定，黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《條例》的規(guī)定。本案申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息，因而不屬于《條例》的調(diào)整范圍，也不屬于《條例》第10條規(guī)定的行政機關(guān)主動重點公開的政府信息。相比之下，在“劉某某因訴青島市李滄區(qū)人民政府政府信息公開一案”〔11〕山東省高級人民法院行政判決書（2017）魯行終891號。中，雖然法院也認為劉某某向李滄區(qū)政府申請公開的《中共青島市李滄區(qū)委青島市李滄區(qū)人民政府關(guān)于做好社區(qū)“兩委”換屆選舉工作的意見》（李滄發(fā)［2014］14號）是中共青島市李滄區(qū)委以黨組織文號印發(fā)的黨政聯(lián)合文件，其性質(zhì)屬于黨務(wù)信息，不屬于《條例》所規(guī)定的政府信息，但訴訟過程中李滄區(qū)人民政府對其答復(fù)活動依據(jù)的展示卻值得稱道。根據(jù)判決書記載，在收到劉某某提交的政府信息公開申請后，李滄區(qū)電子政務(wù)辦公室于2016年9月1日向李滄區(qū)委辦公室發(fā)送了主要內(nèi)容為“涉及黨委的文件公開需要向本級黨委請示，請于9月2日下班前批復(fù)”的《關(guān)于做好劉某某依申請公開工作的請示》。隨后，李滄區(qū)委辦公室作出內(nèi)容為“屬于黨委文件，不同意公開”的批復(fù)。2016年9月22日，李滄區(qū)人民政府據(jù)此批復(fù)作出2016第05號非本機關(guān)政府信息告知書。在一審?fù)忂^程中，被告為證明原告所申請公開的文件使用的是黨委文號，向法庭提交了該文件的首頁，其顯示文號為李滄發(fā)［2014］14號。該案被告主動將黨政機關(guān)內(nèi)部請示情況及系爭文件的首頁文號向法庭展示，既彰顯了其自身所作信息公開答復(fù)的有力依據(jù)，也拓展了行政訴訟中被告舉證責(zé)任的外延，對于新型黨政關(guān)系下行政審判程序的完善具有重要參考價值。

三、審慎進行行政訴訟類型化的改造

一般認為，行政訴訟類型化是指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請求救濟且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)”。〔12〕蔡志方：《行政救濟法新論》，元照出版公司2000年版，第170頁。行政訴訟的類型化，是20世紀(jì)下半葉以來各國行政訴訟制度發(fā)展的重要趨勢之一。在我國1989年《行政訴訟法》的實施和2014年的修訂過程中，是否需要實施明確的訴訟類型化、如何進行訴訟類型化改造，同樣是行政法學(xué)理論界和實務(wù)界關(guān)注的重要議題。其中，江必新、馬懷德、薛剛凌、李廣宇、王振宇、梁鳳云等撰文明確贊同規(guī)定行政訴訟的類型化，認為此舉是有效突破我國行政審判現(xiàn)實瓶頸“最重要也是最有效的辦法”?！?3〕李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期，第10頁。應(yīng)松年、劉飛等則撰文對《行政訴訟法》修正采行明確的類型化表示質(zhì)疑，認為行政訴訟類型化自身存在弊端，是否明文規(guī)定行政訴訟類型僅具有形式上的意義，不會對行政訴訟制度的具體構(gòu)造產(chǎn)生實質(zhì)性影響?！?4〕劉飛：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學(xué)研究》2013年第5期，第42頁。由于反對的觀點占了上風(fēng)，《行政訴訟法》修正并未采取訴訟類型化的思路，轉(zhuǎn)而采行判決類型化的方案，通過“解決行政爭議功能的增加”和“判決形式的完善”部分地回應(yīng)了訴訟類型化的主張。

（一）行政訴訟類型化的隱形表達

雖然新《行政訴訟法》并未對行政訴訟類型制度作出明確規(guī)定，但“解決行政爭議”目的性條款的增加和受案范圍正面列舉條款中有關(guān)“提起的下列訴訟”的新表述都為訴訟類型化的創(chuàng)造提供了充足空間。2018年2月7日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋［2018］1號，以下簡稱《行訴解釋》）。《行訴解釋》在訴訟類型化的塑造上用力甚勤，分別從“訴訟請求具體化成為強制性要求”“不同類型訴訟的起訴規(guī)則相繼健全”和“不同類型訴訟之間的轉(zhuǎn)換更為有序”上加以推進?！?5〕章志遠：《新行政訴訟法司法解釋對行政法學(xué)理論的發(fā)展》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期，第48頁。其中，第68條第2款有關(guān)“當(dāng)事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請求”的規(guī)定，甚至還有訴訟請求強制類型化之嫌。如果當(dāng)事人起訴時不能提出“具體的訴訟請求”，不僅被告一方無法有效地應(yīng)訴，而且人民法院也難以確定具體的審查對象和內(nèi)容，訴訟之門就無法正常開啟?？梢?，《行訴解釋》的這一指引性規(guī)定充分體現(xiàn)了最高法院在訴訟類型化方面所進行的努力?！?6〕最高人民法院行政審判庭編：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第342頁。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日實施以來，在一系列再審行政案件的處理過程中，最高人民法院不斷在裁判文書中表達訴訟類型化的見解，展現(xiàn)出資深行政法官群體濃郁的訴訟類型化情懷?？梢哉f，個案裁判的“暗渡陳倉”和《行訴解釋》的“曲線救國”相輔相成、相互促進，共同構(gòu)成了新《行政訴訟法》時代訴訟類型化的“隱形”表達?？疾煨陆罡呷嗣穹ㄔ横槍θ舾稍賹徯姓讣鞒龅男姓枚?，至少在四個維度上表達了訴訟類型化的基本要義。

1.宣示訴訟類型化的法律意義。在“郭某某訴山東省巨野縣人民政府等征收補償決定及復(fù)議決定案”中，最高人民法院認為，《行政訴訟法》的主要目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。這一目的的實現(xiàn)，在很大程度上取決于行政訴訟種類的完善。新《行政訴訟法》雖然沒有直接引入行政訴訟種類的概念，但通過行政判決方式的豐富和整合，間接完成了行政訴訟類型化的改造?！叭绻麑τ谇址腹駲?quán)利的每一種國家權(quán)力行為都有一個適當(dāng)?shù)脑V訟種類可供利用，則公民權(quán)益的受保護程度勢必會得到大幅提高?！薄?7〕最高人民法院行政裁定書（2016）最高法行申2621號（審判長李廣宇、審判員耿寶建）。就其文字表達而言，與德國著名公法學(xué)家胡芬“對于侵犯公民權(quán)利的每一種國家權(quán)力行為，都必須有一個適當(dāng)?shù)脑V訟種類可供利用”〔18〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁。的經(jīng)典論述幾乎完全一致。就最高人民法院有關(guān)訴訟類型化意義的司法探索而言，對現(xiàn)行立法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定進行“再解釋”是其秉持的基本策略。

2.發(fā)展不同類型訴訟的審理規(guī)則。在訴訟類型體系中，無效確認訴訟一般被視為“最棘手”“令人頭疼”的。最高人民法院在若干再審行政案件的審理過程中，展現(xiàn)出對這類特殊訴訟的關(guān)懷。在“劉某某訴鄭州市鄭東新區(qū)管委會拒收國家賠償申請行為案”中，最高法院裁判要旨指出：“只有請求確認某種法律關(guān)系存在或者不存在的一般確認之訴，才是‘真正的’確認之訴，其他的確認之訴，比如確認無效之訴、繼續(xù)確認之訴，以及情勢判決中的違法確認等，都不過是撤銷之訴、義務(wù)之訴、給付之訴等訴訟類型的變種。正因如此，確認之訴具有補充性，僅當(dāng)原告不能通過其他訴訟類型達到其目的，才存在提起確認之訴的可能?！薄?9〕最高人民法院行政裁定書（2017）最高法行申5718號（審判長李廣宇、審判員閻?。?。在“張起訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征收決定案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對無效，不因時間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時對無效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對新行政訴訟法實施之后作出的行政行為提起確認無效請求的，不受起訴期限的限制。為避免當(dāng)事人濫用確認無效請求以規(guī)避起訴期限制度，原告一方應(yīng)當(dāng)對行政行為符合無效的情形承擔(dān)舉證責(zé)任，被告一方亦可提出證據(jù)否定對方主張。人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無效情形，認為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制；認為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)向原告一方釋明?！薄?0〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申2496號（審判長梁鳳云、審判員王海峰）。與《行訴解釋》相比，上述裁判要旨大大豐富了行政確認訴訟的審理規(guī)則。

3.厘清各類不同訴訟之間的關(guān)系。訴訟類型化面臨雙重的建構(gòu)任務(wù)：一方面，需要明確不同類型行政訴訟的要件；另一方面，還需要厘清各種行政訴訟相互之間的關(guān)系。在“張某某訴遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民政府履行征收補償職責(zé)案”中，最高法院裁判要旨指出：“被征收人訴請人民法院判令行政機關(guān)履行征收補償職責(zé)，其實質(zhì)訴求是請求依法判令相應(yīng)的補償方式、補償數(shù)額。這一訴求涉及的是課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟的關(guān)系問題?！缎姓V訟法》第72條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。根據(jù)這一規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理認為行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的行政行為而不作出的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)作出行政行為。因行政機關(guān)沒有依法作出征收補償決定，存在違法之處，人民法院可以判決其作出補償決定。這一判決方式屬于‘答復(fù)判決’，法院并不對當(dāng)事人的實體權(quán)益作出裁判，而是交由行政機關(guān)自行作出行政處理。但是，對于當(dāng)事人而言，重要的訴求是獲得相應(yīng)的補償權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)關(guān)注當(dāng)事人的實質(zhì)訴求?！缎姓V訟法》第73條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。根據(jù)這一規(guī)定，在依法查明事實的情況下，人民法院可以直接針對當(dāng)事人的實質(zhì)訴求，即獲得補償權(quán)益的訴求作出裁判。在課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟的關(guān)系上，如果人民法院對于當(dāng)事人的損失能夠查清，相關(guān)補償方式和數(shù)額依據(jù)比較明確，人民法院應(yīng)當(dāng)作出切合當(dāng)事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，盡快實現(xiàn)案結(jié)事了?！薄?1〕最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行申1240號（審判長梁鳳云、審判員張燕）。與新《行政訴訟法》和《行訴解釋》有關(guān)課予義務(wù)判決、給付判決適用條件的粗略規(guī)定相比，上述裁判要旨已經(jīng)在兩類相近類型的訴訟之間搭起了橋梁，共同服務(wù)于行政爭議的實質(zhì)性化解。

4.尋求行政訴訟無名之訴的生存可能。按照行政訴訟是否被成文法所明確規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政訴訟的種類區(qū)分為有名之訴與無名之訴，兩者的劃分“實際上緣于行政訴訟類型體系的封閉性與開放性之爭”?！?2〕章志遠：《行政訴訟類型構(gòu)造研究》，法律出版社2007年版，第63頁。在行政審判實踐中，最高人民法院的裁判也對法律規(guī)定之外的若干亞類型訴訟存在的可能性進行了解析。例如，在“朱某某等訴鄭州市人民政府道路更名案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設(shè)置一個猶豫期，讓公民或者有關(guān)社會團體在相關(guān)行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預(yù)防性的禁止訴訟，無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本?！薄?3〕最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申1127號（審判長李廣宇、審判員閻巍、仝蕾）。撇開這種司法探索的法律依據(jù)不論，該案裁判要旨有關(guān)預(yù)防性行政訴訟保護機制的建構(gòu)不乏啟示。

（二）行政訴訟再法典化的框架設(shè)計

從比較法學(xué)角度觀之，與德國、日本明定主義的行政訴訟類型化規(guī)范模式和美國、法國未明定主義的行政訴訟類型化規(guī)范模式相比，我國的行政訴訟類型化總體上呈現(xiàn)出一種“立法間接回應(yīng)——司法解釋隱含——法院判例釋明——司法解釋凝練”的特殊發(fā)展道路，不僅具有明顯的包容性和開放性，而且還蘊涵著重要的發(fā)展契機。〔24〕前引〔15〕，章志遠文。就未來行政訴訟制度的發(fā)展而言，除了繼續(xù)鼓勵法院對訴訟類型化的司法探索之外，還可以通過發(fā)布專業(yè)法官會議紀(jì)要、專項司法解釋等方式推進行政訴訟類型化的發(fā)展。當(dāng)然，從理想的行政訴訟制度生長角度上看，通過再法典化實現(xiàn)對行政訴訟類型化明定主義的徹底改造最為適宜?？傮w來說，《行政訴訟法》下一輪修訂所面臨的類型化改造任務(wù)主要有下列三個方面：

1.行政爭議作為受案范圍的接口。受案范圍的擴大是訴訟類型多樣化、精細化設(shè)計的前提。只有基于受案范圍之內(nèi)的特定審查對象才能確定訴訟類型，進而實現(xiàn)公民權(quán)利完整保護、無漏洞保護的目標(biāo)。雖然訴訟類型制度在一定程度上具有反哺受案范圍的客觀效果，但從邏輯上來說還是受案范圍決定了訴訟類型?！?5〕正是基于對“范圍決定類型”的固守，有學(xué)者認為：“在行政上訴受案范圍未能得到拓寬之前，論及訴訟類型的拓展是沒有意義的?！鼻耙?4〕，劉飛文。因此，在《行政訴訟法》再次大修之時，必須徹底改造受案范圍制度的規(guī)定，為訴訟類型構(gòu)造的精致化奠定基礎(chǔ)。具體而言，應(yīng)當(dāng)以“行政爭議”替代“行政行為”作為受案范圍的接口，通過概括主義的立法模式實現(xiàn)受案范圍的正常擴張，同時將行政行為化約為撤銷訴訟的標(biāo)的。采行這樣的修法方案，能夠從根本上改變目前受案范圍制度對訴訟類型的限定，實現(xiàn)整個行政訴訟法典框架結(jié)構(gòu)的類型化改造。

2.訴訟請求作為類型區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。從世界范圍上看，各國行政訴訟類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)、具體形態(tài)的多寡不盡相同。總體而言，基于當(dāng)事人訴訟請求內(nèi)容的不同，將行政訴訟的具體類型劃分為行政撤銷訴訟、行政給付訴訟和行政確認訴訟是一種相對成熟、較為科學(xué)的分類，這不僅是我國行政法學(xué)理上的通說，而且也為當(dāng)下的行政審判實踐所普遍遵循，理應(yīng)在行政訴訟再法典化時得到明確肯定。從行政訴訟與民事訴訟之間的源流關(guān)系及公共行政自身發(fā)展演變的規(guī)律來看，基于具體訴訟請求不同的類型三分法同樣具有存在的正當(dāng)性。為此，我國行政訴訟的類型化應(yīng)采行明定主義模式，將行政訴訟法典的篇章結(jié)構(gòu)簡化為類型化的基本思路，重新按照“總則——撤銷訴訟——給付訴訟——確認訴訟——附則”的體例安排行政訴訟法的具體條款。

3.法官釋明作為類型選擇的支撐。訴訟類型設(shè)置過于復(fù)雜、難以理解可能會限制當(dāng)事人訴權(quán)的行使，這是行政訴訟類型化否定論者的普遍擔(dān)憂。不過，這種擔(dān)憂并不能成為拒絕行政訴訟類型化改造的理由。相反地，有關(guān)訴訟類型化弊端有效克服機制設(shè)計的探討更為重要。無論是采行職權(quán)主義，還是當(dāng)事人主義的訴訟模式，法官釋明義務(wù)的明確都是訴訟類型化的重要支撐?！叭绻孢x擇了錯誤的訴訟種類，法院必須依照行政法院法第86條第3款，首先通過解釋，必要時也可以通過轉(zhuǎn)換，但至少要通過一個具體的指示，使之成為一個適當(dāng)?shù)脑V訟種類。”〔26〕前引〔18〕，胡芬書，第204頁。為此，我國應(yīng)當(dāng)進一步完善行政訴訟立案登記制的規(guī)定，將法官對當(dāng)事人訴訟請求的釋明和補正定位為一種職責(zé)和義務(wù)，并可以根據(jù)職權(quán)主義作出相應(yīng)處理，確保當(dāng)事人的起訴不因訴訟請求不確切而被拒之門外。《適用解釋》第2條第2款有關(guān)“當(dāng)事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明”的規(guī)定，堅持了法官釋明的義務(wù)本位，比《行訴解釋》第68條第3款“人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請求”的權(quán)力本位規(guī)定更為科學(xué)，值得在未來的行政訴訟法典中加以明確規(guī)定。

四、有效推行行政訴權(quán)的分層保障設(shè)計

一般認為，訴權(quán)是一項國家通過憲法予以確認和保障的程序性權(quán)利。訴權(quán)之所以被視為現(xiàn)代法治社會中的“第一制度性人權(quán)”，原因在于，只有訴權(quán)是可以要求政府承擔(dān)“無限的”保護責(zé)任?！?7〕莫紀(jì)宏：《現(xiàn)代憲法的邏輯基礎(chǔ)》，法律出版社2001年版，第304—305頁。作為一種具體形態(tài)的訴權(quán)，行政訴權(quán)是基于行政爭議的發(fā)生，當(dāng)事人請求法院依法公正運用行政審判權(quán)化解行政爭議的權(quán)利?；赝姓V訟法三十年的發(fā)展歷程，全面而有效地保障公民行政訴權(quán)的行使始終是行政訴訟制度所追求的基本目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！毙拚蟮摹缎姓V訟法》明確規(guī)定了保障起訴權(quán)利原則和登記立案制度，旨在化解行政訴訟實踐中長期存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題。同時，在新《行政訴訟法》的實施過程中，局部地區(qū)和領(lǐng)域也出現(xiàn)了值得關(guān)注的濫用訴權(quán)現(xiàn)象?；趯Α氨Ｕ袭?dāng)事人訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權(quán)應(yīng)有之義”的理解，最高人民法院在“陸某某訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”（以下簡稱陸某某案）的裁判要旨中指出：“當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對其起訴嚴(yán)格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為?！薄?8〕《最高人民法院公報》2015年第11期。如何在行政訴權(quán)保護與規(guī)范之間尋求平衡，如何保障有限的司法資源得到最大限度的利用，是新時代行政審判工作必須直面的現(xiàn)實課題。

（一）行政訴權(quán)分層保障的現(xiàn)實需要

“行政訴權(quán)分層保障論”命題的提出，是以更好地實現(xiàn)行政訴權(quán)保護問題為導(dǎo)向，以理想的訴權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)理論為支撐，以科學(xué)合理的分層保障機制的建構(gòu)為思路，凝練富有中國本土特色的行政訴權(quán)分層保障體系，使《行政訴訟法》真正成為“當(dāng)事人訴權(quán)保障法”。在認識論上，應(yīng)立足訴訟過程論和訴訟類型論視角，在訴訟活動的推進和具體類型的語境中全面、系統(tǒng)地審視行政訴權(quán)的保障問題；在價值論上，應(yīng)充分考量行政訴訟兩造訴權(quán)的平等且不對等性，對原告訴權(quán)行使采行傾斜性保護的基本立場；在本體論上，應(yīng)根據(jù)訴權(quán)自身形態(tài)和訴權(quán)行使理性程度，在靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的維度上進一步健全行政訴權(quán)分層保障機制?？傮w來看，人民群眾日益增長的對公平正義的現(xiàn)實需求與目前行政訴權(quán)保障不平衡不充分的實踐之間的矛盾，仍然是當(dāng)下行政審判工作所面臨的主要問題。訴權(quán)保障是行政訴訟法的至上原則，法院對個別行政領(lǐng)域中濫訴現(xiàn)象的規(guī)制需要審慎進行。立足原告實際行使訴權(quán)的理性程度角度，立法上可針對訴權(quán)的理性行使、精明行使、不當(dāng)行使和惡意行使分別設(shè)計不同的機制予以保障和矯治。

1.行政訴權(quán)理性行使的精準(zhǔn)保障。行政相對人嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使行政訴權(quán)，既是其自身擁有“自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”的真實寫照，又是促進全民守法和建設(shè)法治社會的生動實踐。正是基于對通過法治思維和法治方式化解行政爭議理念的推崇，新《行政訴訟法》第3條第1款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理?！睂τ谛姓鄬θ死硇孕惺剐姓V權(quán)之舉，立法和實踐應(yīng)當(dāng)堅持行政訴權(quán)全方位保障——全面性、有效性、公正性、經(jīng)濟性和及時性原則，使其能夠從國家所提供的司法救濟裝置的使用中增強獲得感和認同感。就行政機關(guān)而言，行政救濟的廣泛開展肯定是件不受歡迎的麻煩事。然而，行政訴訟制度存在的價值本該如此?！叭舴切姓C關(guān)所討厭的存在，就絕對無法成為能夠在救濟國民與控制違法行政中發(fā)揮真正價值的制度。”〔29〕［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第226頁。從某種意義上來說，促進行政相對人理性行使行政訴權(quán)是評價新《行政訴訟法》實施績效的重要依據(jù)。只有通過理性平和訴權(quán)觀的塑造，長期形成的“不敢告、不愿告、不會告”病癥才能得到徹底根治。

2.行政訴權(quán)精明行使的適度容忍。無論是出于訴訟策略計，還是基于法律規(guī)定的模糊，抑或?qū)Ψ陕┒吹睦茫姓鄬θ嗽V權(quán)的行使或許并不理性，甚至像是給行政機關(guān)和人民法院故意找茬。在政府信息公開、投訴舉報等領(lǐng)域，一段時間內(nèi)行政相對人起訴行為的增多或許增加了人民法院的工作量和行政機關(guān)的麻煩，但也不能不問青紅皂白地簡單打壓，動輒就以列入黑名單予以對付。事實上，政府信息公開法治的進步有賴于行政相對人一方的積極推動，離開了行政相對人的積極申請和訴訟，政府信息公開就面臨外在動力不足的問題。因此，司法實踐中就不宜僅以申請次數(shù)多寡、申請頻率大小、申請內(nèi)容寬窄去揣測申請人的動機，并以此作為訴權(quán)規(guī)制的理由。相反，法院對訴權(quán)精明行使行為需要保持適度謙抑，在區(qū)分不同情形的基礎(chǔ)上積極加以引導(dǎo)。例如，“陸某某案”裁判要旨公布之后，司法實踐并沒有無限擴張訴權(quán)惡意行使的范圍，而是采取了一種相對迂回的司法策略。最高人民法院在下發(fā)的《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)［2017］25號，以下簡稱《若干意見》）中就對當(dāng)事人因投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項不服起訴的情形進行了分類處理。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人與其投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項之間具有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法予以立案；對于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的，則依法不予立案。這種新的司法政策體現(xiàn)了適度容忍的姿態(tài)，有助于更好地保護當(dāng)事人的行政訴權(quán)。

3.行政訴權(quán)不當(dāng)行使的積極糾正。如果說訴權(quán)精明行使尚可容忍的話，那么行政相對人不當(dāng)行使訴權(quán)的行為則應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的限制。對于有限的司法資源而言，必須以爭議獲得有效解決為導(dǎo)向加以配置。否則，一味的“程序空轉(zhuǎn)”必然會使司法資源無端被耗費。近年來，司法實踐中出現(xiàn)了原告糾纏于被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)否出庭應(yīng)訴、頻繁啟動回避申請權(quán)、以各種方式拒絕陳述等消極情形。這種程序權(quán)利行使的不當(dāng)，直接導(dǎo)致實質(zhì)性的庭審活動無法進行，行政審判制度的功能徹底落空。為此，必須對其加以糾正。《行訴解釋》第74條第3款、第80條第1款有關(guān)“法庭可以依法當(dāng)庭駁回回避申請”和“視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利法律后果”的規(guī)定，就是對訴權(quán)不當(dāng)行使的糾偏舉措。

4.行政訴權(quán)惡意行使的有效遏制。一般認為，訴權(quán)濫用具有三個構(gòu)成要件：一是訴訟當(dāng)事人存在主觀過錯；二是當(dāng)事人明知不享有訴權(quán)或雖享有訴權(quán)但惡意行使；三是當(dāng)事人期望獲得不法訴訟利益?！?0〕張曉薇：《民事訴權(quán)正當(dāng)性與訴權(quán)濫用規(guī)制研究》，法律出版社2014年版，第188頁。非公正、非誠實、非善意是訴權(quán)濫用的核心標(biāo)準(zhǔn)。對于極少數(shù)構(gòu)成惡意行使行政訴權(quán)的行為，法院當(dāng)然應(yīng)當(dāng)采取有效的規(guī)制措施，切實遏制類似情形的發(fā)生。因此，“陸某某案”對于有效阻止極少數(shù)信息公開訴訟“專業(yè)戶”確實發(fā)揮了重要的威懾作用。不過，《若干意見》也明確指出，在認定濫用訴權(quán)、惡意訴訟時應(yīng)當(dāng)“從嚴(yán)掌握標(biāo)準(zhǔn)”。同時，《行訴解釋》第82條針對當(dāng)事人惡意訴訟行為規(guī)定了“裁定駁回起訴或者判決駁回請求”“罰款”“拘留”“追究刑事責(zé)任”等司法應(yīng)對舉措。

（二）行政訴權(quán)分層保障的制度安排

就未來行政訴訟制度的發(fā)展而言，在實現(xiàn)行政訴權(quán)有效且無漏洞司法救濟的基礎(chǔ)上，還必須引入訴權(quán)分層保障思維，從如下三個方面對行政審判制度作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。

1.起訴條件低階化改造。新《行政訴訟法》實施四年來，社會各界對登記立案制的理解逐漸回歸理性，一審行政案件受案數(shù)趨于穩(wěn)定，這與修法之初的預(yù)期多少有些相悖。登記立案制的適用，與法院對行政訴訟起訴條件具體尺度的把握息息相關(guān)?？傮w而言，現(xiàn)行起訴條件的規(guī)定還比較模糊，門檻設(shè)置較高，在一定程度上導(dǎo)致訴權(quán)保護陷入虛化境地。從訴訟法學(xué)原理上看，行政訴訟起訴條件高階化的規(guī)定混淆了當(dāng)事人起訴權(quán)、進入司法裁判權(quán)和獲得實體勝訴權(quán)的邊界，將很多勝訴條件提前“植入”到起訴條件之中，從而使得很多應(yīng)當(dāng)進入法院審理的案件被以不符合起訴條件的名義而排除在外。為此，需要以起訴要件、訴訟要件和實體勝訴要件的有效區(qū)隔為指導(dǎo)思想，對現(xiàn)行起訴條件的設(shè)置進行簡化處理。當(dāng)然，這項改革需要與行政訴訟類型化的改造同步，通過對不同類型訴訟相應(yīng)的起訴要件、訴訟要件和實體勝訴要件的科學(xué)匹配，促進新時代行政訴權(quán)全方位保障目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.爭議實質(zhì)解決的回歸。日本學(xué)者棚瀨孝雄曾言，審判制度的首要任務(wù)就是糾紛的解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學(xué)的中心課題?！?1〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1頁?！敖鉀Q行政爭議”被明確列為行政訴訟制度的目的之一，是新《行政訴訟法》的一大亮點。為了引導(dǎo)訴權(quán)精明行使、糾正訴權(quán)不當(dāng)行使，有必要正式引入最高人民法院始終踐行的“實質(zhì)性解決行政爭議”的訴訟理念，通過協(xié)調(diào)結(jié)案、府院聯(lián)動等多項機制的健全，真正推動社會矛盾糾紛的及時有效化解。在行政審判成績突出的地區(qū)，“構(gòu)建行政爭議多元解決機制，力促行政爭議實質(zhì)性化解”作為積極發(fā)揮行政審判職能的舉措寫進人民法院的行政案件司法審查年度報告之中。〔32〕參見《北京四中院2018年度行政案件司法審查報告》（2019年5月9日發(fā)布）、《2018年度上海法院行政審判白皮書》（2019年5月29日發(fā)布）。

3.程序繁簡分流的再造。面對行政訴權(quán)的精明行使和不當(dāng)行使，除了堅持實質(zhì)性化解行政爭議的理念之外，還可以從行政審判程序的繁簡分流上加以應(yīng)對。新《行政訴訟法》第82條除了列舉可以適用簡易程序的案件類型外，還賦予了當(dāng)事人雙方“意定”適用簡易程序的權(quán)利，為人民法院在司法實踐中推行繁簡分流提供了規(guī)范依據(jù)。例如，廣東省近年來就積極探索建立行政案件的繁簡分流辦理機制，推動行政審判效率大幅提高。〔33〕廣東省高級人民法院：《2017年度廣東省行政訴訟情況報告》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》第74期，中國法制出版社2019年版，第242頁。今后，行政訴訟簡易程序的擴大適用應(yīng)成為行政審判制度改革的重要方向。

結(jié)語：三重關(guān)系結(jié)構(gòu)中的行政審判

行政訴訟制度本質(zhì)上是一種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計，其存在和運作都涉及不同性質(zhì)的國家權(quán)力之間的配置、沖突和協(xié)調(diào)?！爸\求運作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中加以考察，又必須仔細入微地觀察行政訴訟具體運作中的權(quán)力關(guān)系?！薄?4〕楊偉東：《權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008年版，第201—202頁。對于已經(jīng)走過三十年風(fēng)雨歷程的行政審判制度而言，未來三十年又恰逢基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會主義現(xiàn)代化強國的特殊歷史時期。一部《行政訴訟法》的命運，與中國共產(chǎn)黨謀求國家治理現(xiàn)代化和民族復(fù)興的命運緊密相連。新時代行政審判制度的發(fā)展，同樣必須置身于國家權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)和訴訟三角關(guān)系的結(jié)構(gòu)中予以考察。筆者以黨政關(guān)系新變化、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系及審判權(quán)與訴權(quán)關(guān)系新變化的視角，展望了新時代行政審判事業(yè)發(fā)展的基本方向和著力點，希冀能夠助力法治國家建設(shè)行穩(wěn)致遠。